追問黨委領導下的院長負責制

2018年6月，中共中央辦公廳印發了《關于加強公立醫院黨的建設工作的意見》 （以下簡稱《意見》），明確了公立醫院黨委在醫院改革發展中發揮著把方向、管大局、作決策、促改革、保落實的領導作用。這是黨的十九大后加強黨對全面工作的領導，堅持全面從嚴治黨，在衛生健康領域的貫徹落實，也是第一次就公立醫院加強黨建工作作出最為系統全面的要求。新制度、新理念的認知碰撞，也需要黨政團隊合作自恰的磨合時間，如何解讀新制度，這在醫療界頗受關注。

2018年12月2日下午，第十二屆中國醫院院長年會之尖峰對話“誰說了算——追問黨委領導下的院長負責制”論壇座無虛席，頗具話題性的論壇題目是個很好的引子，來自各醫療機構的書記和院長們對新制度進行了分析和解讀，論壇由浙江大學醫學院附屬邵逸夫醫院黨委書記劉利民主持。

集體領導：黨委說了算

“誰說了算？答案不是院長或者書記說了算，而是制度說了算，是‘三重一大’這個決策程序說了算?！敝心洗髮W湘雅二醫院黨委書記羅愛靜如此表示。

首都醫科大學附屬北京天壇醫院原黨委書記宋茂民追溯了過往的醫院管理制度體系，他分析認為，“原來是院長負責制，從行政決策上就是院長說了算，只是通過什么形式說了算。今后的體制是黨委領導下的院長負責制，是一個集體決策，也就是集體說了算，決策有一個基本原則，即少數服從多數，重大的決策還要三方以上人在場才能通過?！?/p>

劉利民也分析認為，黨委領導下的院長負責制，不是黨委書記領導下的院長負責制，這是完全不同的概念，黨委是實行集體領導，而院長負責制是行政負責人說了算，這是非常明確的兩個概念。

中國醫科大學航空總醫院黨委書記、院長王文標認為，“工作一定是堅持集體領導，不能一個人說了算，你的責任是無限的，但權力是有限的，將來公立醫院黨委會是醫院最終決策機構，院長則負責醫院臨床教學科研等事務。弄清一個概念很重要，即黨委≠黨委書記。黨委領導下的院長負責制，是民主集中制的領導與個人分工負責的結合體，二者并不矛盾?！?/p>

“院長負責制”的歷史使命

改革開放以來，1984年10月24日，中共中央十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》規定：企業實行廠長（經理）負責制，這是在經濟領域。宋茂民說，“那時候廠長經理的權力比院長的權力大多了，因為當時的社會最主要是以經濟建設為中心，更加關注效率，強調‘效率就是速度’，就是基層黨組織領導下的經理、院長負責制?！?/p>

1985年國務院批轉原衛生部《關于衛生改革若干政策問題的報告》，要求各級衛生機構要積極創造條件實行院、所、站長負責制。

2000年中共中央組織部、人事部、原衛生部《關于深化衛生事業單位人事制度改革的實施意見》指出，衛生事業單位實行并完善院(所、站)長負責制。

院長負責制的全面實施，意味著工作重點是以發展衛生事業為中心，更加注重效率。

宋茂民認為，“那個年代，從效率和速度角度講，醫療衛生事業缺錢、缺管理人才、缺技術人才、缺大型設備，和國際衛生水平差距甚遠。需要杰出的管理人才脫穎而出，以院長的主觀判斷的決策來讓醫院獲得快速發展，為社會提供服務，應該說過去的二三十年當中，‘院長負責制’起到了不可替代的作用，使我國公立醫院得到了快速的發展，誰再詬病說我們改革開放40年公立醫院改錯了，那是胡說八道，我不承認，我認為是成功的，但是所有的成功一定伴隨著負面的東西。有的是改革當中帶來的，有的是改革當中產生的，需要我們在發展中解決?！?/p>

從20世紀80年代第一次改革“醫院實行黨委領導下的院長負責制，到1997年第二次改革轉型“實行院(所、站)長負責制”，到2000年第三次醫改強化“實行并完善院(所、站)長負責制”，院長負責人一直處于主導地位。

那么，在那些年中，黨章對“院長負責制”的醫院黨組織地位的描述是怎樣的呢？

十二大黨章第33條中“企業事業單位中黨的基層委員會”，“這些基層黨組織應對重大原則問題進行討論和作出決定，同時保證行政負責人……”

十三大黨章第33條中“企業和實行行政首長負責制的事業單位中黨的基層組織”，“對黨和國家的方針政策在本單位的貫徹執行實行保證監督”。

這些說明黨委要“支持行政負責人按規定充分行使職權，并對重大問題提出意見和建議”。

十四大～十八大黨章第33條中“實行行政領導人負責制的事業單位中黨的基層組織，發揮政治核心作用”?！皩嵭悬h委領導下的行政領導人負責制的事業單位中，黨組織對重大問題進行討論和作出決定”。

再到十九大黨章第33條：實行行政領導人負責制的事業單位中黨的基層組織，發揮戰斗堡壘作用。實行黨委領導下的行政領導人負責制的事業單位中黨的基層組織，對重大問題進行討論和作出決定，同時保證行政領導人充分行使自己的職權。

“院長負責制”下醫院決策機制，基本原則是會前溝通，會上決議。決議規則：少數服從多數作出決定（舉手、記名或不記名投票）。關于“三重一大”的集體決策是黨組織相關的“三重一大”由黨委會決策，行政管理相關的“三重一大”由行政辦公會決策。如果院長一個人的意見與其他班子成員相反，仍可以成為行政辦公會決定，即可以“力排眾議”。

有業內人士表示，此前公立醫院實行院長負責制。醫院的黨委工作重點放在了醫務人員的思想和組織建設方面，醫院的決策、運行等具體事務基本上是不參與的。實際上，公立醫院的黨委也沒有多少實際權力。而且在許多地方，醫院院長、書記一肩挑。

院長負責制實行多年以來，也出現了很多問題。從中紀委通報的一系列院長貪腐的案件來看，都有一個共同的特點，就是院長的權力太大而且不受制約。院長不僅主管具體業務，而且人事、財政一把抓。

新醫改以來，一系列醫改文件中以及很少再提“院長負責制”，一些涉及公立醫院改革的文件里，除了進一步要求落實院長負責制之外，更多地強調要強化院長任期目標管理，建立問責機制，完善激勵約束機制，探索建立院長任職資格管理制度。直到如今，中辦正式發文，明確了“黨委領導下的院長負責制”。

新時代 新要求

宋茂民表示，十八大以來中國共產黨更加重視民生，注重公立醫院的管理和服務質量，以及人民群眾的獲得感，公立醫院所承擔的政府職責關乎黨的使命和人民的福祉，關乎黨的執政基礎。中國現在進入了一個新時代，這個新時代“新在哪”？宋茂民認為，這是我們中華民族走向崛起的一個關鍵時期。

公立醫院實行黨委領導下的院長負責制后，醫院黨委和院長在定位上發生了很大變化?！兑庖姟分赋?，公立醫院實行黨委領導下的院長負責制。黨委等院級黨組織發揮把方向、管大局、作決策、促改革、保落實的領導作用。實行集體領導和個人分工負責相結合的制度，凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨委集體討論，作出決定，并按照分工抓好組織實施，支持院長依法依規獨立負責地行使職權。院長在醫院黨委領導下，全面負責醫院醫療、教學、科研、行政管理工作。同時，醫院黨委要按照有關規定討論和決定醫院改革發展、財務預決算、“三重一大”、內部組織機構設置、涉及醫務人員權益保障等重大問題。

羅愛靜認為，充分發揮公立醫院黨委領導作用，首先是貫徹落實“四個全面”戰略布局的根本要求。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的?！皼]有全民健康，就沒有全面小康”,公立醫院改革發展是建設“健康中國”和全面建成小康社會的重要保障。全面從嚴治黨是推進黨的建設新的偉大工程的必然要求， 要堅持思想教育從嚴、干部管理從嚴、作風要求從嚴、組織建設從嚴、制度執行從嚴，統籌推進黨的建設和組織工作各項任務。

其次，是堅持公立醫院公益性的根本保證。要毫不動搖地把公益性寫在醫療衛生事業的旗幟上，切實保障人民健康權益。保持公立醫院的公益性，是踐行以人民為中心發展思想、堅持為人民健康服務這一根本點的必然要求。發揮公立醫院黨委的領導核心作用，才能保證公立醫院改革發展的社會主義方向，切實踐行全心全意為人民服務的宗旨。

最后，是深化醫藥衛生體制改革的關鍵所在。全面深化改革，關鍵在黨；深化醫藥衛生體制改革，關鍵在黨。藥品零加成、分級診療、大型設備檢查價格降低，社會資本、外資創辦醫療機構不斷壯大、?？漆t院發展迅速，分級診療、多點執業、移動醫療等快速推進，醫藥衛生體制改革已經進入深水區，公立醫院綜合改革全面推進。

決策正確更重要

《意見》明確，黨委會議由黨委書記召集并主持，研究和決定醫院重大問題，不是黨委委員的院長、副院長可列席黨委會議。院長辦公會議是醫院行政、業務議事決策機構，由院長召集并主持。

重要行政、業務工作應當先由院長辦公會議討論通過，再由黨委會議研究決定。健全醫院黨委會議、院長辦公會議等議事決策規則，明確各自決策事項和范圍，不得以黨政聯席會議代替黨委會議。堅持科學決策、民主決策、依法決策，堅決防止個人或少數人說了算。

宋茂民表示，“今后更多強調了我們決策的正確性和正確的概率，但是同時強調效率，如果黨委委員和行政班子成員重疊的很少，這個效率就會低下?！?/p>

值得注意的是，《意見》特別提出，二級及以上的公立醫院、市屬及以上的公立醫院、設黨委的公立醫院，應當實行黨委書記、院長分設，其他公立醫院根據規模大小等實際情況宜兼則兼、宜分則分。

黨委書記和院長分設的，院長是中共黨員的同時擔任黨委副書記；黨委書記和院長由一人擔任的，可設立專職副書記，專心專責抓黨建。黨委班子成員應當按照章程進入醫院管理層或通過法定程序進入理事會，醫院管理層或理事會內部理事中的黨員成員一般應當進入醫院黨委班子。

浙醫二院長興院區黨委書記兼執行院長徐翔表示，作為書記，現在在公立醫院里面廉政建設是壓力最大的。他笑言，“以前是醫院發展讓我睡不著覺，現在當書記之后，抓廉政讓我睡不好覺，所以清廉醫院的建設，大家一定要放在心上，一定要從體制機制上去把它建起來?！?/p>

喀什地區第一人民醫院黨委書記、院長鄒小廣認為，“書記和院長不是對立的，是統一的，應把公益性，把患者利益放在心上?！庇腥藛?，誰說了算？他總結道：應該換個問法，“書記和院長誰的責任大”，要尊重責任大的人擁有相應的權力，即責權要一致。書記的政治責任大，政治權力應與政治責任相匹配。院長的行政責任大，行政權力應與行政責任相匹配。

怎樣避免黨委領導變成黨委書記領導？怎樣防止名為“集體負責”實際上“無人負責”？沒有了人事調配權、財權、決策權，院長會不會成為雞肋？顯然，《意見》已有考慮，在《意見》中已有部分內容被提及和安排，但最終看各地具體文件的落地。最近，湖北省《關于加強全省公立醫院黨的建設工作的實施意見》明確規定：黨委書記主持黨委全面工作，對醫院工作負總責，履行第一責任人的責任，支持院長依法依規獨立負責地行使職權，每年底向上級黨組織述職。院長在醫院黨委領導下，全面負責醫院醫療、教學、科研、行政管理工作，組織實施黨委有關決議并向黨委報告決議執行情況，每年底向黨委會議述職。其他地區也會相繼出臺相關文件。

靴子落地，也許更需要相關配套制度護航。