我國主要貿易國家（地區）進口食品口岸查驗機制研究

文 /韓世鶴 殷杰 貝君 楊洋

引言

隨著食品供應鏈全球化的趨勢，國際食品貿易額不斷增長，防控進口食品風險已經成為各國食品安全監管機構面臨的挑戰。據世界貿易組織數據統計，2011年我國已經成為全球第一大食品農產品進口市場。2017年，中國共進口食品142.9萬批（貨物批，下同）、5348.1萬噸、582.8億美元，同比分別增長7.9%、36.5%和25.0%。近5年間，進口食品貿易額年均增長率為5.7%。進口食品已經成為我國消費者重要的食品來源。

新的《食品安全法》已于2015年10月1日正式實施，其中第九十二條規定：進口的食品應經出入境檢驗檢疫機構依照進出口商品檢驗相關法律、行政法規的規定檢驗合格[1]。我國進口食品監管機構嚴格進口食品檢驗檢疫監管，但隨著貿易全球化和我國經濟社會發展水平的不斷提高，貿易伙伴的差異化、風險因子的復雜化等因素給進口食品安全管理帶來巨大的挑戰，嚴格的口岸查驗是進口食品監管的重要措施之一，世界各國都在不斷探索有效的食品安全查驗模式，以有限的資源防范可能的風險，保障餐桌上的安全。因此了解掌握世界各國在口岸查驗環節的做法，構建適合我國并與世界接軌的進口食品查驗體系，成為保障我國進口食品安全中的重要舉措。本文在分析國外口岸查驗措施特點的基礎上，對我國進口食品口岸查驗模式提出建議，為構建我國的口岸查驗模式提供借鑒。

國外進口食品口岸查驗的做法

1.國際食品法典委員會（CAC）

CAC制定的《食品進口控制體系指南 》（CAC/GL 47-2003） 規 定[2]， 進口食品口岸查驗應基于產品的風險和安全性。查驗類型包括文件審查和/或運輸一般狀況檢查、文件審查+周期性取樣檢查（如2.5%～5%的取樣比例）、感觀檢查、根據取樣計劃對產品的隨機或專門抽樣檢測、批批抽樣檢測等。

2.我國主要食品貿易國家或地區的做法

2.1 歐盟

歐盟衛生和食品安全總司（DG SANTE）對于進口動物源性食品和非動物源性食品采取不同的管理措施。歐盟對來自第三國的動物源性產品，主要將責任落實給出口國政府，通過評估出口國動物源性食品監控計劃，確保輸歐動物源性食品的安全性，同時在歐盟邊境設有檢查站（BIP），由官方獸醫在邊境檢查站實施文件審查、貨證核查及貨物檢查[3]。文件審查和貨證相符核查比例為100%，貨物檢查比例按照產品種類的不同為1%～50%。無需貨物檢查的，經文件審查和貨證相符核查合格后直接放行；需要貨物檢查的，現場檢測貨物的溫度、感官等指標，并抽樣送實驗室檢測。對植物源性食品，無需從指定口岸入境，文件審查比例為100%，并根據產品種類、來源國的不同實施不同比例的貨證相符核查和貨物檢查，如對中國輸歐米制品實施100%比例轉基因成分檢測，對中國輸歐花生實施20%比例黃曲霉毒素抽檢[4]。

2.2 美國

美國農業部下屬的食品安全檢驗局（FSIS）負責進口肉和蛋產品安全監管，美國衛生與人類服務部下屬的美國食品藥品監督管理局（FDA）負責除肉和蛋產品以外的絕大部分進口食品安全監管。海關及邊境保護局（CBP）隸屬國土安全部，統管邊境執法，負責在口岸審核進境貨物信息，以確定這些貨物的性質、分類和進口查驗要求。對于肉類等檢疫風險較高的食品，CBP在審核信息后，直接將貨物轉至FSIS指定的查驗場所。對于其他食品，CBP則通過電子信息系統將申報信息傳輸至FDA，由FDA決定是否要進行實物檢查或抽樣檢查，由CBP按FDA要求實施實物檢查和抽樣送樣。

FSIS對進口肉類等產品實施現場查驗和抽樣檢查。進口肉類產品轉至指定的查驗場所后，由FSIS現場核查每批貨物的衛生證書、裝箱數量、標簽及受損情況等。抽樣檢查分為正常抽樣、擴大抽樣和強化抽樣3種方式。正常抽樣是對產品進行隨機抽樣；擴大抽樣是根據正常抽樣的檢測情況，在正常抽樣的基礎上增加抽樣數量；強化抽樣是針對那些以前進口監控時被檢出不合格的某類產品的抽樣。正常抽樣和擴大抽樣不要求貨物在港口存放等待實驗室結果，但如檢測發現含有違規物質，則該批產品必須全部召回[5]。

FDA對進口食品主要采取直接放行、抽查和自動扣留3種方式。絕大部分食品采取直接放行方式，口岸抽查比例為3%～5%[6]，產品進入市場后FDA還會進行抽查和監管。對存在潛在問題的食品實施100%比例的抽檢，即“自動扣留”。

2.3 加拿大

加拿大食品檢驗署（CFIA）和加拿大邊境服務局（CBSA）負責進口食品安全監管。CFIA負責制定政策和法規，CBSA負責在進境口岸執行進口食品的抽樣和核放，對需要CFIA審核檢驗的，CFIA可通過信息系統發送指令[7]。

CBSA根據規定對進口食品采取直接放行或現場查驗方式。進口食品進入消費市場后，若發現問題應進行召回。

CFIA按食品類別分別設計不同的進口抽樣方案。進口肉類產品、蛋和加工蛋制品、新鮮水果和蔬菜、蜂蜜、楓葉產品、水果和蔬菜制品、乳制品等在進口時都要進行抽樣檢查。如肉類產品,首次進口的肉類產品至少連續10批次要接受全感官檢驗,連續10批次進口肉產品檢驗合格后，該企業自動進入放寬檢驗模式。在放寬檢驗模式下,連續10批進口肉類產品中隨機抽取1批進行全感官檢驗，其余9批（美國除外）再進行簡單的外觀檢驗。魚類產品按年度進口批次的5%進行抽樣。

2.4 日本

日本厚生勞動?。∕HLV）統一組織進口食品安全監管，其設在各口岸的檢疫所直接實施。在制定進口食品監控指導計劃時，主要考慮每類食品的違反率、進口件數和進口重量，以及每類食品的違規對人體健康造成的影響程度。日本根據CAC統計學原理，依據民眾食用量較大的食品、違規的可能性及進口數量等因素，把食品分為157類。再根據不同的檢查分類（農藥殘留、抗菌性物質等、添加劑、成份規格、真菌性毒素、轉基因、放射線照射），暫設定具有一定可靠性的違反情況檢查數量為299件。MHLV對進口食品實施監控檢查、強化監控檢查及命令檢查3級查驗制度。

監控檢查是針對進口食品的常規檢查，由MHLV綜合考慮進口批次、進口重量、以往違規率及違規原因等因素制定全國統一的監控方案，各檢疫所根據方案實施，整體抽樣比例在3%左右。

如在監控檢查中發現違規問題，則可能提高抽樣比例（一般為30%），實施強化監控檢查，強化監控檢查可以針對同一廠家、同一地區或整個國家的同一產品。強化監控檢查實施一年后或連續60批合格，則解除強化監控檢查。

若在監控檢查以及在國內進行的抽樣檢查中發現違規問題，且這類食品再次違規的可能性較大時，則實施批批檢測的命令檢查。命令檢查可以針對同一廠家、同一地區或整個國家的同一產品。被實施命令檢查的產品留置在口岸，每批抽樣送實驗室檢測合格后才能放行。命令檢查實施之日后一年期間沒有違規案例并且命令檢查的實施批次在300批以上，解除命令檢查。

根據日本厚生省2017年8月發布的《2016年度輸入食品監視統計》[8]，2016年度日本共進口食品233.9萬批，抽檢樣品19.6萬個，抽檢率8.4%。但19.6萬個樣品，既包含了由政府實施的監視檢查、強化監控檢查，也包含了實際由企業完成的指導檢查和命令檢查。實際由日本厚生省實施的為9.8萬個樣品[9]，抽檢率為4.2%，與我國基本相當。

2.5 澳大利亞

澳大利亞農業水利部（DAWR）負責進口食品安全監管，隸屬于DAWR的澳大利亞檢疫檢驗局（AQIS）負責在口岸對貨物進行現場查驗和抽檢檢測。根據產品風險的不同，澳大利亞將進口食品分為風險類食品和監視類食品兩種類型，所有食品都要進行標簽、營養成分和感官檢驗。風險類食品由澳大利亞新西蘭食品標準局（FSANZ）就向本部發出通知，將根據公布的潛在隱患（包括微生物和污染物）清單對整批風險類食品貨物進行100%的初步檢查和檢驗。監視類食品通常以相對危險類食品較低的抽樣比例進行實驗室檢測，一般抽樣比例為5%，如檢出不合格產品，將增加抽檢比例。監督類食品在檢測結果出來前可上市銷售，如檢測發現不合格，由地方食品監管機構決定是否需要召回[10]。

2.6 新西蘭

新西蘭初級產業部（MPI）負責進口食品安全監管，隸屬于MPI的口岸部門負責在口岸對貨物進行現場查驗和抽檢檢測。根據產品風險的不同，新西蘭將進口食品分為兩種類型，分別為高風險食品和其他食品[11]。

進口高風險食品在到達口岸時需按《進口高風險食品抽樣和檢測規定》實施現場檢驗，并抽樣對相應的危害因子進行實驗室檢測，合格后方可放行。MPI根據每一個進口商的抽檢歷史記錄來確定進口高風險食品的抽檢頻率，主要包括加嚴檢驗、正常抽樣和減少抽樣3種方式。

最初采取的是加嚴檢驗，抽樣頻率是100%；連續有5批合格貨物通關，抽樣頻率降到正常抽樣水平，即20%；另有連續5批合格貨物通關，抽樣頻率降到減少抽樣水平，即10%。

當進口食品被確認違反進口食品要求時，抽樣頻率會回到最初的加嚴檢驗模式。違規情況包括檢測結果不合格、進口商拒絕檢測進口高風險食品或者產品未通過檢驗。

其他食品進口時只要符合《澳新食品標準法典》規定，重點審核標簽及標注內容等的符合情況，檢查合格就可以上市銷售。

2.7 韓國

韓國成立由總理擔任委員長的國家食品安全政策委員會，相關部長級官員任委員，負責制定工作方針、協調監督各部門工作；農林水產食品部負責進口活動物及其畜產品（包括乳制品）、未加工、簡單加工水產品的進口環節質量安全監管；食品藥品管理部負責進口農產品、加工食品、深加工水產品、 保健功能食品、食品添加劑以及餐具、食品容器和包裝材料的檢驗監管。韓國進口食品檢查依據進口食品安全風險高低實施不同抽查比例檢查，包括常規抽樣檢查和精密檢查兩類，總體抽樣比例在20%左右。進口低風險食品實施常規抽樣檢查。在某些情況下，如通過官方預先注冊確認進口食品安全性的，或者進口食品已經過官方認可的國內外檢驗機構檢測并已向官方提交檢測結果的，可以免除部分或全部檢驗。一旦發現違規，韓國則將實施抽樣比例在20%～100%的精密檢查[12]。

2.8 新加坡

新加坡農糧和獸醫局（AVA）負責進口食品安全監管。新加坡對進口食品的開箱檢測率因進口食品安全風險高低而有所不同。對于風險高的進口食品例如肉類，要求批批開箱進行外觀檢驗；對于風險較小的進口食品采取抽查制度[15]。進口食品總體的開箱率在20%左右。對于有監控計劃的商品，需采樣送實驗室分析，總體抽樣送檢率在1%左右。

2.9 我國香港地區

香港食物環境衛生署負責實施食品安全監管政策和執行，在各進口口岸及批發、零售層面抽樣檢驗[13]。香港漁護署負責檢疫工作。香港食環署僅在口岸對野味、肉類、家禽、蛋類、奶類及奶類飲品、冰凍甜點、海產品等高風險易變質食品進行現場查驗，根據風險評估情況對相應產品抽樣比例實施動態調整。除以上管制食品外的產品直接放行，從批發和零售層面抽樣進行檢驗，發現問題的按照法律規定實施相應處置措施[14]。

通過對國外進口食品口岸查驗機制的分析可以看出，國外進口食品的口岸查驗模式表現出一些鮮明的特點，一是除了一些高風險食品類別，對進口食品采取批批查驗的做法已經很少采用。二是對進口食品基本上都采取了抽檢的模式，只是抽檢比例存在差異。三是很多國家都是基于食品風險的大小，采取不同的抽檢比例，基本原則是風險高的食品抽檢比例高，風險低的食品抽檢比例低。四是對于歷史上有不合格食品類別或食品企業采取了相應的加嚴措施，一般表現為增加查驗的比例。以上這些特點呈現出明顯的風險管理特點，把口岸的有限監管資源更多用到風險高的進口食品監管中，實現有重點的監管，這些做法都值得我國監管部門借鑒。我國在進口食品口岸查驗中的探索

我國進口食品監管部門不斷探索和改進進口食品口岸查驗模式，在對進口食品實施全鏈條監管和風險評估的基礎上，通過資料審核、現場查驗、抽樣檢驗或其組合方式，對進口食品實施風險分級分類監管，包括常規監督管理和加嚴監督管理兩種類別。常規監管采取資料審核、資料審核+現場查驗、資料審核+現場查驗+抽樣檢驗等方式。常規監管進口食品現場查驗和抽樣送檢按照年度國家進口食品口岸抽樣計劃實施。加嚴監督管理則采取對不合格食品加大抽檢比例的做法。

目前我國進口食品口岸查驗模式中，制定年度進口食品口岸抽樣計劃是核心，我國從2015年開始制定年度進口食品口岸抽樣計劃，開展風險評估和樣品數的選擇參考了國際法典委員會有關導則（CAC/GL 33-1999） 和 美 國、 日 本、新西蘭等國家（地區）的做法[16]。主要是通過統計學方法構建的風險評估模型對歷史數據的進行評估，對進口食品進行風險分級，確定抽檢的項目和樣品數?？梢哉f這種模式基本上和國際通行做法是一致的，今后需要在風險評估方法、抽樣方法、加嚴監管等方面進一步借鑒國際通行做法，提高進口食品口岸查驗的質量和效率。

結論

基于風險分級的進口食品口岸查驗模式已經成為國際通行做法，我國進口食品口岸查驗制度也在不斷和國際接軌。經過多年努力，我國進口食品監管部門持續推進進口食品安全治理體系建設，按照“預防在先、風險管理、全程管控、國際共治”的原則，參照主要貿易國家（地區）進口食品安全管理經驗，建立了符合國際慣例，覆蓋“進口前、進口時、進口后”各個環節的進口食品安全“全過程”管理體系，利用多年積累的檢驗檢疫監管大數據，結合專業統計學方法，構建風險評估分級模型，確保抽檢計劃制定的科學性，保障進口食品安全。進口查驗應進一步在評估方法、抽樣方法和加嚴監管等方面進一步改進，為我國進口食品安全保駕護航。