數字化視角下的環境治理

郭靖 申勝男 王學之 劉倩

摘要：隨著城鎮化的快速發展，持續的高強度開發使城市的生態環境變得不堪重負。為解決這一問題，我國在充分研究國外海綿城市的相關知識后，根據城市現狀因地制宜地開展了相關試點工作。在以數字為驅動導向的政府治理語境中，海綿城市的建設需要更加全面精準的城市規劃，從而完成各個利益主體在不同層面的承接配合。本文通過探索多主體在海綿城市建設中進行富有復合思維的多主體治理，分析其各主體的參與路徑和利益訴求，構建了“區域-政府企業社會組織-公眾”五位一體的智慧型海綿城市建設體系。在數字治理和新型智慧城市建設的趨勢下，為我國未來智慧型生態環境城市建設提供決策支持與理論建議，啟發我國的環境治理研究，進一步建設“美麗中國”。

關鍵詞：生態環境城市 ? 海綿城市 ? 數字治理 ? 智慧型 ? 多主體治理

在以數字為驅動導向的政府治理語境中，海綿城市的建設需要更加全面精準的城市規劃，從而完成各個利益主體在不同層面的承接配合。我國海綿城市相較國外其他城市來說起步較晚，因此當下的城市系統規劃不足以支撐建設的可持續性。同時，在海綿城市藍圖構建的過程中，各地所采用理念、方法不一，呈現效果不同，因此總結經驗，因地制宜提出指導性建議和意見，對引導海綿城市后續建設具有非常重要的意義。同時開放政府在大數據時代擁有了更為廣闊的分析視角和實踐意義，政府的宏觀決策也從知識時代向智能時代邁進，使得決策環節之間的協作、不同層級之間的任務交接更精準，從而降低整個政策運行的社會成本。

一、我國海綿城市建設發展概述

海綿城市是指城市能夠像海綿一樣，在適應環境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用。國務院辦公印發《關于推進海綿城市建設的指導意見》（國辦發[2015]75號），明確指出海綿城市建設目標。在2015年后，我國先后有30個城市進行海綿城市的試點工作，以便探索海綿城市推進的途徑、積累建設經驗。同時，基于國家試點城市的建設，不少省份也提出了建設省級海綿城市試點城市的訴求，大力地推動了海綿城市理念在各地建設工程中的推廣運用。

在海綿城市規劃、實踐、評估、運作的過程中，其建設理念、技術改革、評估標準等也隨時代發展不斷變化。新發布的《2018中國海綿城市建設白皮書》提出加速“中國海綿城市”建設的思路，指出未來數字化建立智慧型海綿城市的道路;在2018年舉行的海綿城市國際研討會上，來自世界的百余位專家學者對有中國特色的海綿城市建設成果進行分析，并總結了其實施過程中的經驗和不足，從而對海綿城市的進一步發展指明了方向。

智慧型海綿城市建設要求在以數字為驅動導向的政府治理語境中，將政府治理觀念進行革新，加入數字治理的新觀念。同時進行智慧化城市治理，通過智能化的大數據信息分析等信息技術的使用，構建業務監控云平臺，提高城市雨水資源狀態智能感知水平，促進數據共享與社會參與，實現海綿城市的智慧化建設與運維監管。這將為當下阻礙進程問題的解決提供新思路，也是未來海綿城市建設的必由之路。

二、問題與困境

（一）管理體制條塊分割，法律法規和評價指標體系薄弱

首先，由于地方政府各部門的利益和職權區分，在海綿城市的規劃建設中常常出現多重政策指令，從而難以形成統籌協作的治理體系。海綿城市的構建涉及多部門，如何使各部門形成統一戰線，從而聯動執行構建海綿城市的任務，難度頗大。各部門的利益劃分使得不同的環境要素割裂，破壞了環境治理的整體性和有機聯合，因此高效完成生態治理難以完成。其次，缺乏系統全面的法律法規和評價指標體系。我國仍處于海綿城市初步建設的階段，各個建設環節仍有較多不完備之處，正在探索之中進一步完善有中國特色的海綿城市。前期探索時，海綿城市的專項法律法規之中仍有大量空白之處。因此在海綿城市建設之初，不可避免的會產生法律空白之處的混亂現象，導致建設的效果大打折扣。

（二）概念理解不到位，規劃建設時間和空間碎片化

首先，應用與服務性較低。海綿城市建設是一個生態可持續的工程。部分城市在海綿城市建設中過于注重前期基礎設施建設，但是卻輕視了對運營過程中的維護和監管，實際效能遠不得滿足。其次建設模式碎片化，粗放式城市水利建設仍有存在。在中央大力倡導發展海綿城市的建設后，對于正確梳理和掌握本城市的綜合問題上，仍有部分城市工作不到位，未對本城市存在的問題進行完整的匯總整合，缺乏科學有效的系統方案，僅僅是對政策的淺層次分析，并簡單模仿其他試點城市的范式。

（三）海綿城市理念尚未普及，社會參與率較低

首先，概念普及不到位是社會參與率較低的原因之一。人們由于缺少對再利用雨水的知識儲備，并未做到對家鄉所在地海綿城市建設的支持。政府政策與群眾之間存在距離與屏障，導致政府的工作未得到群眾的支持，由此以來，政府在政策的具體實行中缺乏有力的群眾支持。其次，PPP運行模式不尚未成熟。PPP模式的融資收益方式、對于項目中主體的規劃與權重、權責的主體歸屬以及對于成效的績效評估等項目中心要素，使得模式的運行存在一定的隱患。

（四）建設理念落后，未及時跟進智慧化數字治理趨勢

海綿城市理念先于大數據發展戰略提出，較多城市的海綿城市工程停留于傳統人工、割裂、機械式建設模式，對于建設設施的運維監管和有效解決城市內澇等水問題并未進行探討。并在目前新型智慧城市建設背景下，運用數字治理模式、量化分析手段對各種空間數據和屬性數據進行關聯分析，把海綿城市規劃擴展到城市、流域層面，做到城市科學合理有序開發。前期系統框架的搭建是海綿城市建設成功的堅實基礎，但是后期運維的成效，是支撐海綿城市成功建設的致勝法寶。

三、數字治理視角下的智慧型海綿城市建設發展路徑

（一）頂層設計

1.構建政府智慧型決策系統

第一，構建以符合地區特點及優劣勢的區域地理知識為基本理論的數據采集方案及高效、實時的運作體系，為在數字治理背景指導下的海綿城市建設提供堅實的數據基礎。

第二，探索環境數據在大數據時代的新發展，在已有數據基礎之上通過提高信息處理技術、樹立新型數據信息分析理念、拓寬信息數據來源的方式促進政府在海綿城市建設過程中的有力發揮“大腦”“核心”作用，推動政府決策系統的決策的智慧化、參與分析數據的全面化與精準化相結合。

第三，作為海綿城市建設中后期出現的問題，政府是無法單獨依托自身能力自行判斷其嚴重性以及制定相關對策的。所以政府需要構建囊括整個城市、基于信息數據的智慧型決策系統，才能對下一步建設提出科學性的指導性意見和建議，最后推動相關政策方針的制定。

2.建立創新激勵體制

海綿城市建設需要以政府為主導，這是由海綿城市與城市各項規劃建設的密切關系決定的，因而需要政府在保證城市、社會發展方向、保證城市土地利用性質的前提和基礎上高效建立海綿城市。政府雖有著豐富的工作經驗，但由于在建設海綿城市的過程之中的諸多限制，在一定程度之上封閉了探索建設途徑的創造性。

第一，政府應該結合新時代創新需求，創新激勵體制從而積極引進多主體共同建設，為海綿城市提供具有活力的建設路徑，從而根據資源的最優配置制定產生的問題的解決方案。

第二，政府要重視社會力量，建立一種共同重視生態環境保護的社會共識，積極調動公民投身于海綿城市的建設，汲取群眾的智慧，建立、發展和完善相應生態環境問題以及對應措施的反饋途徑及參與方式，促進政府科學、民主決策，提高政策落地的可行性。

（二）多元主體治理

從微觀層面來看，直接建設關系的網格研究是海綿城市建設智慧化的具體體現。海綿城市建設在以政府為主導的同時也需要推動各利益相關方的合作，發揮各自的優勢從而實現城市生態可持續發展美好愿景。政府樹立海綿城市建設全局觀，牽頭搭建海綿城市信息共享云平臺;企業與社會組織主動配合支持政府工作，促進PPP模式的應用;公眾積極通過數據平臺了解、參與、監督海綿城市建設，最終形成“區域-政府-企業-社會組織-公眾”一體的多元主體共建模式。

圖1 “區域-政府-企業-社會組織-公民”

五位一體互動治理模式

1.在政府層面，政府應不斷提高行政智能化水平，從而向數字治理模式轉變。積極推動信息平臺的成功搭建，實現多主體共享更完備的信息數據，從而完成資源的優化配置。在信息共享平臺之中置于主導地位，統籌管理各主體之間的關系，協調各方權益，為海綿城市的數字管理提供堅實的政策支持。

2.在企業層面，要充分發揮本企業的長處，為政府提供準確的信息，協調政府企業間的合作關系，從而使得政府所主導的信息平臺有更加完善的信息支持體系。同時，不同企業之間不僅要進行良性的競爭，更需要相互合作，揚長補短，在數字平臺中相互監督，實現良性的政府企業以及企業間互動，共同促進海綿城市的和諧發展。

3.在社會組織層面，社會組織應該積極進行海綿城市的社會治理，為改革中的政府治理提供更多的社會支持，積極推進與政府間的社會合作。積極參與信息數據共享渠道的搭建工程，進一步推進海綿城市的數字化治理。因此作為政府與公民之間信息傳達的有效載體，社會組織應該及時對公眾建議進行反饋共享，從而拓寬政府與公民之間的溝通渠道。

4.在公民層面，公民應該主動參與海綿城市的社會建設，善于發現問題、提出問題，積極上報并解決問題。通過參與社會組織等形式，帶動更多的社會積極能量，助力海綿城市的進一步建設發展。公民也可以通過政府公告，及時了解海綿城市建設中的規劃以及進度，根據自身的需求，積極提出合理要求和意見反饋，一方面維護自身的合理利益訴求，另一方面為海綿城市的發展發現問題、及時反饋，從而使得在整個建設過程中不斷發現改正問題。

（三）數字治理模式運用

1.構建統一標準體系，促進信息標準化發展

在海綿城市規劃、建設及運維監管的整個過程中為了保證政府決策的科學、合理、高效，實現智慧型海綿城市建設，必然要以大量的數據信息作為支持，不可避免會產生收集方式、分類規則、相關性分析等多方面的問題，其中最重要的就是建立信息數據的統一標準體系，促進信息標準化發展。不僅需要滿足本地海綿城市建設的要求，更需要以各地、各級政府的關系為基礎，建立適合各方交流共享的統一標準體系。運用大數據的信息處理方式，學會分析歸納海綿城市的相關數據信息。補足信息處理方式和建設理念的短板，為后期項目運維監管做準備。

2.推動信息共享，建設數字化交互平臺

各地存在的相關數據由各地地方政府進行管理，而各地地方政府之間存在的信息不流通和信息孤島在極大程度上限制了海綿城市建設的整體性，所以有關部門應當加大相關投入，推動信息共享，建設信息交流交互平臺，以保障各方的知情權，從而降低協商成本，提高海綿城市建設效率。

首先，構建實時生態環境監測系統將有利于各主體及時、準確地掌握環境數據，為政府科學合理地判斷生態環境形勢、提供權威的信息數據;其次，在建設過程中要確保建設改造地區的準確和有效，在措施不明顯或不妥當時及時做出調整或停止操作，避免進行無用措施;最后，要注意項目建成后的運行維護，及時更換折舊設施，保證建設效果，防止生態環境遭到二次破壞。

第二，政府雖在信息數據共享平臺的建設處于主導地位，但并非在信息供給上處于壟斷地位。企業通過PPP模式和政府合作建設海綿城市，能獲得大量的一手數據。政府與社會組織以信息數據平臺為基礎，通過大力宣傳，使得海綿城市觀念深入人心，普及低影響開發的海綿城市治理理念，從而使得海綿城市擁有廣泛且規范的群眾基礎。另外，社會組織還需要通過居民日常監督，收集整合公民反饋意見，及時與政府進行信息溝通。

四、結語

城市是一類以人類活動為中心的社會-經濟-自然的復合生態系統。城市的健康發展需要保證每個環節都是正確的。從長期來看，數字治理是我國環境建設發展的必由之路。但以我國海綿城市建設試點的現狀可知，這一轉變和新體系的建立是一個長期而艱巨的系統工程。如何利用現有的資源高效的建設有中國特色的環境治理體系，如何才能發掘出一般化的建設要求或理論框架用于未來的建設，如何對生態環境建設項目進行科學評估并保證有效運行和監管，這些問題將永遠具有研究價值。生態環境城市建設任重道遠。

智慧化的數字治理未來是未來環境治理規劃的必由之路。充分利用大數據優勢，運用先進的信息技術，實現多主體模式下的數字治理，將有效解決目前海綿城市建設問題，助力于我國生態彈性城市的建設。建設“美麗中國”的目標號召我們進一步進行城市規劃改革，數字治理已然是實現這一目標的良好助推。我們要充分發揮各主體的優勢，取長補短，在各方主體的共同努力之下，為我們生態環境的更好發展提供更好的資源條件。為我們中國的環境治理開辟一條新道路。

（作者單位：山東師范大學公共管理學院）