信訪聽證制度運行中存在的問題及對策

【摘要】信訪事項實施聽證制度，在解決信訪突出問題、化解矛盾糾紛中發揮了重要作用，也有力推進了“陽光信訪”、“法治信訪”建設。信訪聽證制度在實際操作過程中還有許多值得探討的問題，解決這些問題的過程就是逐步完善制度的過程。不斷健全完善信訪聽證制度，充分發揮信訪聽證的作用，大力推進信訪工作制度改革和信訪法治化建設，有利于最大限度地化解矛盾糾紛，維護群眾合法權益，促進社會和諧穩定。但信訪聽證制度這些年在執行過程中也暴露出一些問題，如運用范圍不廣泛、操作程序不規范、聽證效果不理想，信訪聽證工具性、功利性、形式性傾向嚴重，而程序性、公正性、民主性不足等。本文對這些問題進行梳理反思，就進一步完善信訪聽證制度提出建議。

【關鍵詞】信訪? 聽證制度? 運行現狀? 對策

一、當前信訪形勢仍不容樂觀

（一）當前信訪形勢依然嚴峻

以x市信訪工作數據為例加以說明（2017年數據）。

（1）進京上訪（1-9月份）。進京上訪534批622人次，同比分別上升27%、16.5%，被國家局認定為越級訪206批260人次，同比批次上升8.4%、人次下降7.8%，重訪318批361人次，同比分別上升51.4%、28.5%;集體訪14批73人次，同比批次上升7.7%、人次下降24.7%。進入7月份以來，深入推進專項治理“百日攻堅行動”和化解信訪積案專項工程，和開展“矛盾糾紛大排查、大化解、大督查”活動，全市信訪形勢實現逆轉，呈現“四降兩升”態勢?！八慕怠保哼M京上訪138批163人次，同比下降24.2%、33.2%;到國家局上訪123批144人次，同比下降18.5%、32.4%;社會面清理15批19人次，同比下降51.6%、38.7%;集訪3批18人次，同比下降57.1%、70.5%?！皟缮保焊笆∩显L129批319人次，同比上升138.9%、192.7%;網上信訪711件，同比上升38%，占信訪總量的64.15%。信訪秩序持續好轉，滋事擾序、纏訪鬧訪現象明顯減少。

（2）赴省上訪情況。截至10月15日，到省上訪316批789人次，同比上升50.5%、104.4%;其中7月1日至10月15日，到省上訪129批319人次，同比上升138.9%、192.7%。

（3）來市上訪情況。1-9月份，來市上訪646批6868人次，同比上升109.7%和63.8%，其中集訪252批6235人次，同比上升39.2%和57.1%。

（二）存在問題

（1）信訪上行，越級訪突出。信訪總量仍在高位運行，特別是進京越級訪、重訪較多，占全市信訪總量的一半以上，上訪老戶惡意登記，敏感節點擇機串聯聚集上訪仍然突出，這是我市信訪工作的最大短板，也是制約爭先進位的主要瓶頸。

（2）隱患較多，預防不得力。主要涉及房地產領域、土地征用、城市拆遷、涉法涉訴及“老字號”群體等方面。要想扭轉局面，必須解決“四重”問題。同時，個別地方和單位依然對信訪工作存在片面認識，相互推諉現象進有發生，對信訪問題產生的根源剖析不準、化解不力。

（3）業務不精，辦理不規范。主要是受理不及時、錄入不準確、解決不徹底、答復不認真、督辦不到位等問題;一些久拖未決的信訪積案或已辦結未息訪的信訪事項，在程序和實體上還存在瑕疵。

（4）基礎薄弱，責任不落實?！叭裏o”縣區、鄉鎮（街道）創建數量和水平不高，人員配備老化，不能適應當地工作需要，未能堅持依法依規處理問題，且方式方法簡單粗放，致使矛盾復雜化;有的主動作為不夠，回避矛盾、擱置問題，導致群眾合理訴求不能及時徹底解決。

信訪量高位運行，加之案結不罷訪、經常訪，讓公眾評議信訪事項制度的信訪聽證制度逐漸確立并運用于信訪實踐。其執行效果并不太理想，還需根據實際完善其制度設計。

二、信訪聽證制度的確立及制度價值

聽證制度是現代行政程序法的核心內容，目前已成為各國行政程序法的基本制度之一。我國2005年《信訪條例》規定了聽證程序，將聽證創造性地應用于信訪領域，既豐富了我國現有的行政聽證制度，又提升了信訪工作。其后，一些?。ㄊ校┫群蟪雠_了信訪聽證辦法，對《信訪條例》的規定進行了細化。2005年，安徽省出臺《信訪聽證暫行辦法》。2017年，出臺《安徽省信訪事項聽證辦法》，2005年的《暫行辦法》廢止。信訪制度設計的初衷，是為群眾提供一種權益訴求和權利表達的制度性渠道，是群眾對黨和政府進行監督的一種權力幫扶救濟制度，在正確處理人民內部矛盾、維護社會和諧穩定、加強黨風廉政建設等方面發揮著重要作用。但信訪制度在運行中開始偏離其應有的功能定位，信訪工作陷入尷尬和困境，出現了諸多信訪亂象，影響了正常的行政秩序、降低了政府機關的公信力、耗費了大量的經濟成本，給民主法治建設和整個國家的長治久安帶來巨大挑戰，需要進行有效治理。隨著實踐經驗的積累和總結，信訪聽證制度逐步走向規范化和制度化，并通過立法予以確認。

三、信訪聽證制度實際運用中存在的問題

（一）適用范圍狹窄——“選擇性聽證”

《信訪條例》規定對重大、復雜、疑難的信訪事項可以舉行聽證。何謂重大、復雜、疑難？沒有具體的標準，規定過于籠統且主觀性較強，信訪人和行政機關對此經常有不同看法。目前，地方對信訪聽證適用范圍大致通過肯定列舉和否定列舉的形式加以界定，這種方式雖有一定可取之處，但均采用“可以”式的列舉，也就是說可以舉行也可以不舉行。這樣的規定給了行政機關過大的自由裁量權，有關機關以信訪事項不屬于肯定列舉的范疇而隨意地不舉行聽證，或者為了終結案件隨意地舉行聽證，這都容易導致民怨滋生、矛盾升級，實際上不利于社會的和諧穩定。

（二）啟動方式單一——“行政機關說了算”

大部分省市只賦予了行政機關啟動聽證的權力，而忽略了信訪人啟動聽證的權利，是否舉行聽證的決定權還是掌握在行政機關手中。

（三）中立性保障不足——“既是裁判員又是運動員”

按照聽證制度的慣例，聽證主持人應保持相對獨立性和中立性，要與調查人員職能分離，且禁止與案件當事人及調查人員單方接觸。絕大部分省市都是由有權處理的行政機關擔任聽證機關，對于聽證主持人的產生方式，目前各省市的普遍做法是，由處理事項的行政機關指定或委托人員擔任，或由舉行信訪聽證的行政機關負責人或工作人員擔任。一些疑難信訪事項，大多在聽證之前已經多次研究處理，聽證主持人可能已有傾向性的意見或結論。

（四）聽證效力未定——“眾說紛紜、莫衷一是”

目前，對聽證結論的效力認定和處理方式都沒有明確規定。各地方對聽證結論的效力規定不一，有的作為處理信訪問題的唯一依據，有的作為主要依據，有的作為依據之一，還有的沒有作出規定?！栋不帐⌒旁L事項聽證辦法》規定：“聽證記錄、評議記錄和聽證報告應當作為行政機關作出處理、復查、復核意見的重要依據?！?/p>

四、進一步完善信訪聽證制度的建議

（一）在立法層面對信訪聽證進一步明確界定

（1）明確信訪聽證的法律定位?！缎旁L條例》第十三條、第三十一條、第三十五條的規定中，聽證只是作為處理信訪事項可以選擇的方法和程序，而不是作為必需的處理方法和程序;在第三十一條也只是列明了聽證的幾個關鍵要素，并未規定要求。從法理上說，信訪聽證既不是行政機關作出信訪處理意見前的必備程序，也不是依據信訪人申請必行的程序。對是否聽證，行政機關有相當大的自由裁量權，這從某種程度上弱化了信訪聽證制度的法律定位。

（2）增加復查環節的信訪聽證?！缎旁L條例》第三十一條規定了信訪事項辦理聽證，第三十五條規定了復核聽證，沒有對復查環節舉行聽證的規定。

（3）明確信訪聽證結論的效力。信訪聽證結論是為行政機關處理信訪事項提供決定性意見還是參考意見，是信訪聽證制度設計的一個核心問題，應當把聽證結論作為做出最終裁決的重要依據。

（二）在制度層面健全完善信訪聽證操作規則

（1）擴大信訪聽證范圍?？梢圆捎昧信e式和概括式并用的方法，明確涉及人數較多、群眾反映強烈、問題錯綜復雜、久拖不決的等列入聽證范圍。

（2）放寬信訪聽證的啟動方式。信訪聽證可采用行政機關依職權啟動和信訪人申請啟動。

（3）保障信訪聽證的中立性。為保證信訪聽證主持人和聽證員的中立性，可引入由信訪人選擇的規則，除聽證主持人外，聽證員一部分由聽證組織機關從聽證員人才庫中選擇，一部分由信訪人選擇。

（4）完善信訪事項辦理各環節的銜接。在信訪事項辦理、復查、復核三個環節中，均可能適用信訪聽證，但為了保證聽證的嚴肅性和權威性，必須明確相互之間的銜接。

（5）將信訪調解引入聽證程序。信訪聽證通過公平對話、平等協商、相互溝通，達到查明事實、講明道理、化解矛盾的目的。但不能期望通過聽證的信訪事項全部得到妥善化解、信訪人全部息訴罷訪?？梢赃\用調解，綜合運用情、理、法，促使雙方達成共識。聽證的信訪事項以調解的方式結案后，信訪人以同一事實和理由繼續信訪的，不再受理。

（6）完善相關程序設計和法律責任。為保證信訪聽證的公開、公平、公正，還要進一步完善聽證相關的程序設計，對違反信訪聽證的法律責任作出詳細而全面的規定。

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基金項目：本文為中共安徽省委黨校2018年度重點課題《信訪聽證制度運行中存在的問題及對策》，課題編號QS2018023，階段性研究成果。

作者簡介：毛玉勇（1970-），男，漢族，安徽省亳州市人，職稱：副教授，學歷：研究生，研究方向：憲法和行政法、法理學。