中國區際刑事司法協助現狀及其立法研究

摘 要：如今粵港澳大灣區城市群建設不斷向縱深推進，內地與港、澳特別行政區、臺灣地區交往日益便利、頻繁，跨境犯罪日益增多。為了從根本上預防和打擊犯罪，維護社會的穩定和經濟的發展，盡快建立中國區際刑事司法協助制度的需求愈發迫切，故本文針對中國區際刑事司法協助制度可能采取的模式及《中華人民共和國區際刑事司法協助法》的立法方式、立法內容等問題進行了初步探討。筆者認為，廣東與港、澳特別行政區基于獨特的地緣關系，可作為內地與港、澳特別行政區建立刑事司法協助協議的試點地區，并就現階段粵港澳刑事司法協助的解決途徑提出了自己的初步構想。

關鍵詞：區際;刑事;司法協助;立法

一、我國區際刑事司法協助的現狀

區際刑事司法協助是一個主權國家內部的不同法域之間，針對包括訴訟文書送達、證據調查與取證、逃犯的移交、刑事訴訟的移送管轄及判決的承認和執行等在內的各種刑事司法事務之間互相提供便利及合作的司法活動。

我國原本是具有統一法律制度的多民族的單一制國家，在主權范圍內實行統一的法律制度、司法制度和司法體系，故不存在區際刑事司法協助一說。然而，隨著1997年香港和1999年澳門回歸，我國恢復了對兩地的主權行使。在我國“一國兩制”的政治背景下，兩個特別行政區相繼制定了各自的基本法。在基本法中規定全國人民代表大會授權港、澳作為特別行政區實行高度自治，享有包括管理、立法、獨立的司法及終審的相關權利，進而導致我國原有統一的法律制度和司法制度的局面被打破，形成了“一國兩制三法系三法域”的局面。將來待臺灣地區回歸后，我國將形成“一國兩制三法系四法域”的局面。我國多個法域并存的現實情況引發了兩個問題：其一，在中國領域內不同法域間的法律沖突無法避免;其二，不同法域間的包括刑事司法協助在內的司法協助成為必要。

事實上，隨著港、澳特別行政區的先后回歸，內地與兩個特別行政區的聯系和來往的密切、方便直接導致了跨境犯罪率的上升，且犯罪行為人在內地與兩個特別行政區相互逃逸、躲藏的情況時有發生，故區際刑事司法協助的需求也隨之增長?，F今隨粵港澳大灣區城市群建設推進，特別是2010年《粵澳合作框架協議》及2011年《粵澳合作框架協議》簽署后，粵港澳在經濟、社會、民生、文化等各領域合作全面加強，各類跨境經濟犯罪率顯然將呈攀升之勢。因此，內地與香港、澳門法域間的法律沖突無法避免，區際刑事司法協助的需求日益緊迫，故區際刑事司法協助成為了常態性的司法需要。

與現實司法需求相反，盡管港、澳特別行政區已回歸多年，但內地仍然沒有與兩個特別行政區達成任何刑事司法方面的協議，涉及管轄及其他需要解決的問題均以個案協商方式解決。相比在民商事方面的司法協助進展而言，內地與兩個特別行政區之間的刑事區際司法協助工作仍然是按照回歸前既已形成的個案協查、警務合作、高層協商、默契執法的模式進行合作的，用“滯后”形容也不為過。

臺灣地區相比港、澳特別行政區，其與內地在刑事司法協助的問題上具有相對先進性。臺灣地區與內地于1990年針對刑事犯的遣返問題簽訂了《金門協議》;就兩岸共同打擊犯罪及司法互助與聯系事宜于2009年簽訂了《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》。雖然，內地與臺灣地區通過簽訂上述協議形成了兩岸司法互助機制的雛形，為兩岸在刑事司法交流與合作方面搭建了一個良好的平臺，并在此基礎上構建了一個為兩岸司法機關提供定期會晤、及時通報及交流犯罪情報的基本制度。但是，兩岸在刑事管轄的積極沖突問題上仍無法律提供相應的解決辦法。實際上，兩岸各自的司法機關在其實際控制的區域內行使管轄權，并且互不認可對方的刑事判決。

筆者認為，我國區際刑事司法協助制度未及時建立，直接導致處理案件效率低、取證難、犯罪分子移交難、對身處港澳臺地區的證人訊問難等問題，不利于海峽兩岸暨香港、澳門共同打擊、懲治犯罪。此外，我國各法域刑事司法保持相互隔絕的現狀，互不承認，除了與海峽兩岸暨香港、澳門互涉的狀態格格不入，不符合中國區域協調發展的需要外，更會導致雙重審判，極不利于人權的平等保護。最后，若各地居民不得不在非所屬方被判刑并執行，是極度不符合人道主義精神的，也難以達到刑法的預防目的的。因此，盡快建立一個具有操作性的區際刑事司法協助制度，使海峽兩岸暨香港、澳門在刑事司法協助的實務中有法可依顯得愈發迫切。

二、我國區際刑事司法協助制度建立的學術主張——以中央統一立法模式為主要分析對象

關于中國區際刑事司法協助的模式，學者們的主要建議包括立法模式、國際條約模式、示范法模式、中心機關模式、雙邊協議模式、靈活模式等六種。以上模式有各自的特點及優點，但從中國的基本國情綜合考慮，區際刑事司法協需要長期的探討及磨合，海峽兩岸暨香港、澳門的司法協助將呈階段性的發展趨勢。在第一階段，應采取個案協助、分別立法的模式，第二階段采取憲法限制、雙邊協議的模式，第三階段采取中央統一立法的模式，第四階段最終實現刑事司法的一體化。由于篇幅所限，本文將主要針對中央統一立法模式進行分析。

（一）中央統一立法模式的含義

中央統一立法模式，是指由全國人大負責制定一部統一的區際司法協助的法律，用以協調國家內部的不同法域之間的區際司法協助問題。這一模式具體分為兩種，一種是“仿美模式”，另一種則是“仿澳大利亞模式”。由于“仿美模式”存在導致憲法與基本法內容相重復、不能提供具體指導規范、缺乏示范法作為法律淵源的法律依據等問題，故筆者認為該種模式在我國可行性低，并不可取。

相較之下，筆者認為“仿澳大利亞模式”相對適合我國國情。該模式的最大特點體現在區際司法協助的相關法律是由聯邦最高立法機關統一制定的，通過此法律規定來實現統一協調各州之間的司法協助關系的目的。在具體操作上，該法律規定若各法域自行制定的法律與此凌駕于各法域法律的中央法律有沖突，則各法域的法律將喪失其應有的法律效力。因此，根據“仿澳大利亞模式”，中國的區際司法協助包括區際刑事司法協助問題的解決之道在于通過全國人民代表大會制定一部統一的《中華人民共和國區際司法協助法》，以對不同法域間的刑事司法協助關系進行在中央層面的統一的規范及協調。

筆者同意上述基于我國現階段的現實國情，區際刑事司法協助的發展無可避免地需要經歷階段式發展的觀點。但是，筆者認為隨著粵港澳大灣區建設向縱深推進，內地與香港、澳門特別行政區在各領域聯系不斷密切，各法域間的法律影響及滲透將日益加強，制定及實施統一的區際刑事司法協助法律的文化及法律基礎亦將愈發深厚。即使臺灣地區目前尚未回歸，但也完全可在粵港澳大灣區建設再繼續運行10年左右后制定《中華人民共和國區際司法協助法》，用以統一協調內地、香港及澳門特別行政區三法域之間的民商事及刑事司法協助問題，而臺灣地區回歸后，則視具體實際情況決定是否適用及如何適用。

（二）《中華人民共和國區際司法協助法》在我國的初步構建

根據2015年調整后的《十二屆全國人大常委會立法規劃》顯示，《國際刑事司法協助法》已被列入第一類項目，即條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案。顯然，該立法規劃并未將我國多法域并存背景下內地與港、澳特別行政區、臺灣地區之間的區際刑事司法合作納入考量范圍。隨著上述立法規劃的公布，目前將《中華人民共和國區際刑事司法協助法》納入現有的《國際刑事司法協助法》的法律草案中是幾乎不可能了，而在將來獨立起草一部包括區際刑事及民商事司法協助的《中華人民共和國區際司法協助法》則較有可能實現。

具體來說，首先，就制定原則看，該法的制定必須以互相尊重、平等協商、維護國家主權和統一為基本原則。

其次，就制定程序看，在一定的條件具備后，該法應先由全國人大常委會先行征詢各特區意見，且必須堅持與特區司法機關平等協商的基本原則，在滿足這些條件后才能統一制定關于中國區際司法協助的統一的法律。隨后，該法律則由全國人大或其委員會頒布，并在內地、港、澳特別行政區三法域（臺灣地區回歸后則是四法域）施行。

最后，就內容設計看，該法主要包括“區際民商事司法協助”與“區際刑事司法協助”兩章。從我國的司法實踐來看，上文已提及民商事方面的司法協助在我國區際司法協助中起步較早，立法和司法經驗也比較豐富，對該部法律的設計有一定的參考價值。借鑒我國已有的區際民商事司法協助協議，結合我國各法域之間民商事司法協助活動的具體實踐，筆者認為，在第一章“區際民商事司法協助”部分的基本框架可包括：基本原則;職能機關;強制措施;司法文書的送達;調查取證;生效的裁判與仲裁裁決的承認與執行等六節。

而在第二章“區際刑事司法協助”部分亦可參考港、澳特別行政區于2005年共同簽訂的《澳門特別行政區政府與香港特別行政區政府關于被判刑人移交的安排》。該協議是中國范圍內基于承認和執行區際刑事判決制度所簽訂的第一個被判刑人移交協議，在立法精神上被認為具有極強的普適性、實用性和可操作性，同時也較充分地體現了尊重司法權和刑事管轄權的精神，對內地與港、澳特別行政區開展刑事司法協助活動具有典型的示范意義。通過參考該協議，筆者認為該章的基本框架可包括：基本原則;職能機關;強制措施;互通犯罪情報;協助緝捕并移交案犯;刑事訴訟移管;區際刑事裁判的承認和執行;贓款贓物的追繳和移交等八節。

三、現階段粵港澳刑事司法協助的解決途徑

筆者認為，現今內地與港、澳特別行政區間的法律沖突問題早已不單純地體現在民商事法律沖突方面，而是進一步擴大到了立法、司法、行政、刑事等各個方面。隨著三地合作的進一步深入，內地，特別是廣東，基于其與港、澳特別行政區的獨特地緣關系，三地刑事司法協助問題將日益凸顯，若不及時將廣東與港、澳特別行政區調查取證、追繳移交贓款贓物等區際司法協助問題的解決提上日程，將不利于促進三地經貿、文化等交流合作，也不利于懲治和防范刑事犯罪，更不利于維護社會穩定。

（一）現階段粵港澳刑事司法協助協議的法律地位問題

針對內地與港、澳特別行政區之間的刑事司法協助的法律地位問題應當如何解決一事，趙秉志教授認為，現階段根本無必要限制在此思維中。盡管目前內地的法律規定并未明確何機關或部門享有與港、澳特別行政區簽訂刑事司法協助的協議的權利。同時，憲法及立法法等法律也沒有規定我國區際被判刑人移管協議能否及如何在先行的內地法律體系中轉化為法律規范。但是上述問題均不能，也不應成為阻礙內地與港、澳特別行政區之間簽訂刑事司法協助協議的障礙。目前，內地最高司法機關可先行與港、澳特別行政區有關部門積極探討并簽訂被判刑人移管等司法協助協議，待時機合適時便將協議吸收進現有法律框架。而對于兩個特別行政區來說，則可采取通過修改法律的方式來改變原有的規定，從而賦予將該協議的內容法規的性質，又再者可考慮直接將協議內容納入原有的法律體系。

（二）廣東作為試點地區與港、澳特別行政區先行簽訂相互承認和執行刑事判決的試點方案

筆者對趙秉志教授關于如何解決內地與港、澳門特別行政區刑事司法協助協議的法律地位問題的觀點表示高度贊同。且筆者認為廣東作為內地與粵港澳合作政策的試驗田，已在不同層面開展過相關法律合作，有相應的法律實踐經驗支撐，完全可廣東作為試點地區，率先與港、澳特別行政區簽訂《廣東與香港特別行政區、澳門特別行政區相互認可和執行刑事判決的試點方案》。

迄今為止，廣東、香港及澳門特別行政區分別在三個不同的層面開展過法律合作。首先，廣東作為內地與港澳兩個特別行政區之間法律合作政策的試驗根據地，已先行在內地與港澳法律合作框架下對粵港澳法律合作特殊政策進開展了試點工作。例如，廣東作為先行者，已就內地與港澳律師業合作的特殊政策在省內部分地區進行了首次試驗。其次，廣東以其單獨的身份與港澳分別開展了法律合作。以粵港為例，雙方于2009 年簽署以《關于推進前海深港現代服務業合作的意向書》為典型代表的八部合作意向書。這首次打開了廣東以其單獨身份同香港開展法律合作的新大門。最后，廣東自貿區內也分別開展了與港澳的法律合作。深圳前海、珠海橫琴和廣州南沙三地作為廣東自貿區的基點，在仲裁、調解及審判等方面展現出了內地與香港或澳門前所未有的在法律領域的探索，極大地拓寬了相互合作的可能性及空間。就深圳而言，中國 （廣東） 自由貿易試驗區深圳前海蛇口片區建設實施方案》于2015年面世，內容涵蓋了推動前?；浉郯穆蓭熓聞账摖I、支持前海法律服務業集聚發展等專項政策。

可見，廣東具有在與港澳兩個特別行政區進行法律試點合作的試點基礎及豐富經驗，相比內地直接與港、澳特別行政區直接簽署區際刑事司法協助協議亦更容易為兩地人民所接受。在試行一段時間后，總結試點合作經驗并協議進行修正，再由內地最高司法機關與港、澳特別行政區的相關簽訂區際刑事司法協助協議。待條件及時機成熟時再將此協議納入立法。而對于港、澳特別行政區而言，則采取修改法律的手段以更改原有的法律規定，賦予該協議以法律規范的性質，抑或可直接考慮將協議內容納入法律。

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作者簡介：

李怡憶（1992～ ），女，漢族，廣東梅州人。碩士研究生，研究方向：刑法學。