駐馬店市土地利用總體規劃實施評價

李麗娟 樊林京

摘要根據駐馬店市土地利用總體規劃實施情況和評價需要，基于用地規模指標執行、用地結構和布局變化、節約集約用地、規劃效益4個方面14項評價指標構建評價指標體系，對規劃實施情況進行評價，分析存在的問題，提出建議與對策，為完善規劃實施管理和即將開展的規劃修編提供科學依據。

關鍵詞土地規劃;實施評價;駐馬店市

中圖分類號F301.2文獻標識碼A

文章編號0517-6611（2019）01-0265-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.01.077

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

駐馬店市位于河南省中南部，地處淮河上游的丘陵平原地區，地勢由西北向東南傾斜，平原多，山地少，處于中原城市群輻射層，素有“豫州之腹地，天下之最中”之稱。全市土地面積15086.3km2，平原地占全市面積的68.6%，地面坡降為0.10%～0.25%，最高點海拔983m，最低處海拔32m。全市轄1區（驛城區）9縣（西平、遂平、上蔡、汝南、平輿、確山、泌陽、新蔡和正陽）。

2017年，全市常住總人口700.11萬人，其中常住城鎮人口290.60萬，城鎮化率為41.51%。駐馬店市交通便利，京廣鐵路、京珠、大廣高速和107、106國道縱貫南北，新陽高速橫跨東西，上武高速和焦桐高速穿境而過，省道、縣道縱橫交錯，形成了四通八達的交通網絡。筆者根據駐馬店市土地利用總體規劃實施情況和評價需要，基于用地規模指標執行、用地結構和布局變化、節約集約用地、規劃效益4個方面14項評價指標構建評價指標體系，對規劃實施情況進行評價，分析存在的問題，提出建議與對策，旨在為完善規劃實施管理和即將開展的規劃修編提供科學依據。

1空間偏離度分析

空間偏離度指土地利用現狀的空間分布于規劃布局的偏離程度[1]。由于交通水利等單獨選址項目的不確定性較大且受新增指標的限制，很多項目在規劃編制時僅列入項目清單，并未在數據庫中顯示，對建設用地空間偏離度計算時，不考慮交通水利用地情況，僅對規劃實施期間新增城鄉建設用地空間布局與規劃布局的偏離程度進行分析?？臻g偏離度計算公式：

D=1-AxAg×100%

式中，D為新增建設用地偏離度，Ax為位于允許建設區的新增城鄉建設用地面積，Ag為規劃實施期間新增城鄉建設用地總規模。

將2009和2014年土地利用變更矢量數據進行疊加分析，得出規劃實施期間新增城鄉建設用地矢量圖斑，然后與規劃數據庫中的建設用地管制區再次進行疊加分析，分別計算出新增城鄉建設用地位于允許建設區、有條件建設區的新增建設用地面積，計算出新增建設用地空間偏離度。通過對新增城鄉建設用地與規劃允許建設區的疊置分析，從宏觀上評價新增建設用地在管制區中的落實情況。

從計算結果可以看出，全市新增建設用地空間偏離度為28.69%，考慮有條件建設區后空間偏離度為9.69%，降低了19%。規劃實施期間新增城鄉建設用地偏離度較低，反映出現行規劃在編制過程中與城市規劃、產業規劃等相關規劃結合緊密，較好地考慮了城市未來發展與產業發展用地發展布局，建設用地管制區的劃定與用地空間布局基本相符，且規劃的有條件建設區在為規劃實施增加彈性方面發揮了較強的作用。具體看規劃實施期間新增城鄉建設用地位于限制建設區和禁止建設區的大部分為農村居民點用地和部分為采礦用地，其中農村居民點用地占73.16%。

從全市各縣區來看，驛城區規劃實施期間新增建設用地偏離度最低，主要是因為市中心城區、3個省級產業集聚區均位于驛城區內，是全市重點發展區域，指標保障較為充足，因此新增城鄉建設用地基本位于允許建設區;泌陽縣偏離度最大，從矢量數據分析看出，規劃期內全縣新增建設用地指標較少，新增建設用地主要布局在縣城周邊及產業集聚區，鄉鎮安排新增建設用地指標較少，規劃實施期間城市發展及產業用地基本符合規劃，但隨著全縣新型農村社區推進力度的加大，新型農村社區建設用地面積較大，這部分用地在現行規劃上基本均未安排新增建設用地指標，位于禁止建設區，導致泌陽縣空間偏離度在全市最高。

對僅考慮允許建設區和考慮允許建設區和有條件建設區的偏離度進行對比發現，上蔡縣的差值最大，主要原因是上蔡縣在進行管制分區劃定時將城鄉增減掛鉤的建新區錯誤地全部劃為有條件建設區，使得計算結果出現了異常值。全市各縣區新增城鄉建設用地空間偏離度見表1。

2土地規劃執行情況評估

對規劃實施情況進行評價，依據經濟、社會、土地利用相關統計數據，結合區域發展規劃和城市規劃，在定性分析規劃各項目標任務落實情況、土地利用空間布局變化情況、建設用地節約集約利用情況基礎上，采用定量方法對現行規劃的實施情況進行評價[2]。

2.1評價指標體系確定

土地利用總體規劃評價指標體系由目標層和指標層組成，目標層主要包括用地規模指標執行、用地結構和布局變化、節約集約用地、規劃效益4個方面，指標層主要有14個評價指標構成[3-5]。土地利用總體規劃評價指標體系見表2。

2.2指標權重值的確定

根據對駐馬店市現行規劃實施情況定性評價結果，結合實際自然、社會、經濟狀況，采用特爾菲法，對評價目標、指標的權重進行多輪專家打分，并按以下公式計算權重值：

Ei=mj=1aijm×100

式中，Ei為第i個目標或指標的權重;aij為專家j對于第i個目標、指標的打分;m為專家總數。

選定熟悉駐馬店市經濟社會發展和土地利用狀況的專家15人，包括從事多年土地規劃與管理的高校專家、土地資源管理相關工作的專家，初步確定評價目標、指標的權重后，將結果反饋給專家，專家通過反饋信息修改分值，形成第二輪打分結果[2-3]。最終通過2輪打分確定的評價目標、指標權重值見表3。

2.3評價指標分值計算

評價指標數值分別來源于不同的部門，有土地部門、統計部門等，不同的數據衡量單位不同，數量級有異，需要對原始數據進行無量綱化處理，消除因量綱量級不同造成的數據差異，使評價結果更加科學可靠。根據駐馬店市土地利用特點、土地利用總體規劃各類指標的屬性、國家對規劃制定各項指標的考核方法，對不同指標進行不同的無量綱化處理（表4）。

2.4評價目標分值和綜合分值計算

（1）目標分值計算。指標分值按照以下公式計算：

Pi=nj=1（Fij×Wij）

式中，Pi為i目標的分值;Fij為i目標j指標的分值;Wij為i目標j指標相對i目標的權重值;n為指標個數。

（2）綜合分值計算。綜合分值按照以下公式計算：

P=ni=1（Fi×Wi）

式中，P為規劃評估綜合分值;Fi為i目標分值;Wi為i目標的權重值;n為目標個數。

（3）綜合評估分值等級劃分。

綜合分析土地利用總體規劃實施情況，經專家建議和國際通俗慣例，將土地利用規劃實施情況分為實施效果良好、較好、一般、差、較差5類，對應的綜合評估值分級：標準良好>85，較好75～85，一般60～75，較差45～60，差<45。

當綜合評價分值>85時，土地利用總體規劃執行情況良好，指標完成情況較好，用地結構和布局較為合理，土地節約集約情況較好，與經濟、社會等各方面較為協調，規劃實施效果明顯;當綜合評價分值為75～85分時，土地規劃實施情況較好，規劃起到了一定的效果;當綜合評價分值為60～75分時，土地規劃實施情況一般，規劃指標落實情況不好，規劃布局不太合理;當綜合評價分值為45～60分時，土地利用規劃實施情況較差，較多規劃指標未落實規劃目標，結構和布局也不夠合理;當綜合評價分值<45分時，土地利用規劃實施情況很差，規劃各項指標實現程度低，結構和布局不合理，與經濟、社會等各方面均不協調，在實施過程中基本未發揮作用[6]。

3規劃實施情況評價結果與分析

3.1評價結果

根據公式將指標分值按照相應權重加權求和得出駐馬店市土地利用總體規劃評價的目標分值，同樣將已計算得出的目標分值與相應的目標權重加權求和得出駐馬店市土地利用總體規劃實施情況綜合分值。計算結果見表5。

3.2評價目標執行情況分析

3.2.1用地規模指標執行情況。規劃用地規模指標執行情況是評估規劃執行情況最直接的因素，駐馬店市用地規模執行情況得分為76.01分，執行情況一般。其他10個縣區中，泌陽縣用地規模指標執行情況最好，得分為90.49分，其他各縣區執行情況均低于全市平均水平，尤其是汝南縣、確山縣，得分僅為57.75、59.57分。主要是因為用來評價用地規模指標執行情況的5個指標中，除耕地保有量、基本農田保護目標2個指標執行情況較好外，其他3個指標執行情況均不理想，尤其是土地整治補充耕地這一約束性指標。

3.2.2用地結構和布局變化。駐馬店市用地結構和布局變化情況得分為87.45分，規劃實施期間土地利用結構和布局較為合理。從各縣區來看，平輿縣、西平縣、正陽縣執行情況較好，尤其是土地利用率、禁止建設區保護2個指標，說明新增建設用地未突破規劃新增指標，且在控制新增建設用地占用禁止建設區方面發揮了積極作用，保護了重要資源、生態、環境等，有利于生態文明建設，但也存在一定的問題，部分新增城鄉建設用地未按照規劃選址，選在了允許建設區外，尤其是上蔡縣、確山縣、泌陽縣3個縣的這一問題更為突出。

3.2.3節約集約用地。駐馬店市土地節約集約利用分值為59.46分，節約集約利用狀況并不理想，土地利用粗放，主要是因為駐馬店市規劃實施期間人口都是凈輸出市，常駐人口負增長，但建設用地總量不斷增加，導致單位人口增長消耗新增城鄉建設用地指標得分較低。從各縣區看，遂平縣得分最低，但除驛城區外遂平縣的規劃新增建設用地指標最多，說明過于充足的新增建設用地指標在一定程度上助推了建設用地的粗放利用，且不利于盤活存量建設用地[7]。

3.2.4規劃效益。駐馬店市規劃效益得分為89.21分，說明規劃實施社會、經濟效益較好，城鎮化率、人均地區生產總值均高于規劃增長幅度。從全市各縣區看，泌陽縣、平輿縣規劃效益的得分較高，城鎮化率、人均地區生產總值不僅高于規劃增長幅度且高于全市平均增長幅度。

3.3總體評價結果

駐馬店市土地利用總體規劃實施情況評價得分為77.37分，規劃實施期間執行情況較好，主要是因為耕地保有量、基本農田保護目標等用地規模指標執行情況較好，用地結構和布局較為合理，規劃與社會、經濟發展狀況匹配程度較好。但土地節約集約利用總體水平較低，駐馬店市土地集約利用狀況呈圈層式變化趨勢，驛城區節約集約利用水平較高，向邊緣區呈逐漸降低的趨勢[8]。

從各縣區規劃實施評價結果看，泌陽縣、西平縣、平輿縣、正陽縣規劃執行情況較好，能夠按照規劃要求落實好各項控制指標，促進了經濟社會的快速發展，規劃實施期間國內生產總值增長率、人均地區生產總值增長率等均高于全市平均增長水平，產生了良好的經濟、社會和生態效益。其他各縣規劃執行情況一般，其中上蔡縣執行情況最差，具體看規劃用地規模指標中建設用地控制規模實現程度、新增建設占用耕地實現程度、補充耕地目標實現程度、允許建設區符合率這4個指標執行情況較差;新蔡縣次之，具體看除土地利用率、禁止建設區保護率外其他各項指標完成情況均不理想。

4規劃實施中存在的問題及建議

4.1規劃實施中存在的問題

4.1.1減量規劃。河南省在2012年進行規劃成果與土地資源“二次調查”成果對接時，為留足城鎮化發展空間，在城鄉建設用地總規模不突破的前提下，通過減少農村建設用地規模，相應地擴大了城鎮工礦用地規模，也就形成了現行的“減量規劃”。但根據規劃執行情況看，規劃實施期間全市各縣城鎮工礦用地增加的同時，農村居民點每年也均增加，農村居民點整治舊村莊受多種因素制約，整治難度較大，減量規劃實施缺乏配套政策、措施，實施難度較大。

4.1.2土地利用布局。在規劃編制過程中，對城鄉建設用地布局缺乏戰略性研究，與城市規劃、村鎮規劃等規劃協調程度不夠，造成建設用地空間布局不合理;經濟社會發展戰略不斷發生變化，導致土地利用布局與實際用地需求不相適應。

4.1.3

規劃指標分解。各類指標分解時，政府干預過多，市本級建設用地指標較多，縣鄉保障不足，而市本級的大部分補充耕地任務又下達給了各縣，規劃編制完成后在實際實施時，市本級建設用地指標浪費嚴重，剩余空間較大，而各縣建設指標不夠用，部分縣在規劃期內出現了評估時點的建設用地規模超過規劃控制規模，且部分縣補充耕地任務過重，規劃實施中實際的用地需求和用地供給往往產生較大矛盾，降低規劃的科學性，而過于強調政府意圖不僅導致建設用地指標分配的不均衡，客觀上也對產能過剩等問題起到了推波助瀾的作用。

4.2建議

4.2.1制定減量規劃實施配套政策。改革開放以來的快速城鎮化和工業化，使人口大量轉移到城市，很多地方農村建設用地出現閑置、廢棄情況，減量規劃是未來規劃的一種發展趨勢，這就需要制定相應的政策、實施措施，將規劃期內制定的減量指標與年度計劃指標的分配、地方政府年度考核掛鉤，定期進行考核評價。

4.2.2適度增加規劃彈性與適應性。由于不確定性客觀存在，規劃實際實施時的土地用途很難完全和規劃用途保持一致，這就需要增加一定的規劃彈性。從全市規劃實施期間新增建設用地空間偏離度分析來看，考慮有條件建設區和不考慮的結果差別較大，說明規劃彈性對規劃實施結果有著較大的影響，規劃編制時在充分和相關規劃、各部門對接的基礎上更應該適當增加一定的彈性，增強規劃適應實際發展需要的能力。

4.2.3園區工業化對規劃編制的影響力不斷降低?，F行規劃編制在編制時受政策等因素的影響，大量指標都是放在產業集聚區、商務中心區、特色商業區等園區內，但經濟開始下行后，土地財政持續縮水出現“雙降”，土地發動機的功能開始衰竭，進行規劃編制時應更好地優化配置建設用地增量、調整建設用地內部結構、布局，挖掘存量用地潛力，加強建設用地整理，更好地提高土地配置和利用效率。

4.2.4

推進“多規合一”，促進城鄉空間資源有效配置。規劃評價結果表明，在發展過程中資源耗散、城市空間無序蔓延、空間利用低效等問題也比較突出，這就需要實現空間的統一規劃與管理。目前正在推進的以土地利用總體規劃為載體的“多規合一”對土地規劃的要求也提出了推進最嚴格的耕地保護制度和土地節約集約利用制度、引導經濟、人口布局鄉均衡方向發展、城鄉結構和空間布局更加優化、資源利用更加高效、生態環境質量總體改善的要求，這就需要在規劃編制時，更多融入多規合一的理念，不僅為土地規劃指標的分解提供強有力的依據，也有利于分散長官意志對指標分解的主觀影響，且在克服土地規劃自身缺陷的同時，減少各規劃之間的矛盾，加強彼此間的協調銜接，促進城鄉空間資源有效配置。

參考文獻

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