行政事業單位內部控制報告編報探析

吳翊

行政事業單位內部管理比較薄弱，單位各部門各自為政，預算與相對應的經濟事項脫節、業務與會計脫節，大部分制度只管到單位，單位內部如何管、業務與會計如何聯結，一直沒有得到很好的解決，單位建立內部控制可以很好地解決這個問題。近年來，國家加大了行政事業單位建立內部控制的力度，印發了內部控制規范、推進內控建設的指導意見、內控報告管理制度等一系列規范、制度等，財政部要求行政事業單位從2017年起每年編報內部控制報告，以此促進行政事業單位加強單位內部控制建設。

一、行政事業單位內部控制報告編報取得的成效

行政事業單位內部控制報告經過2016年、2017年兩年的編報，內部控制報告編報取得了以下成效：

（一）促進單位形成內控意識

2012年財政部印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》，從2014年1月開始正式實施。由于沒有抓手，除了少部分行政事業單位開展單位內部控制建設外，大多數行政事單位特別是基層行政事業單位還不了解什么是單位內部控制，更不用說建設單位內部控制。從2017年起行政事業單位開始編報內部控制報告，通過編報內部控制報告，讓廣大行政事業單位形成了內控意識，將單位內部控制建設提上工作議程。

（二）初步掌握建設單位內部控制的方法

2016年度、2017年度內部控制報告都是要求按單位層面、業務層面內部控制指標提供單位已開展內部控制建設的證明材料，從而確定單位內部控制建設及實施情況的分值或評價等次;內控報告編報說明系統、詳細地解析證明單位開展內控建設材料的種類及其應具備的要素，有效幫助單位內控報告編報人員在收集、完善單位證明材料的同時掌握內部控制建設方法。

（三）推動行政事業單位加快單位內部控制建設與實施

行政事業單位內部控制報告是綜合反映單位內部控制建立與實施情況的總結性文件，單位必須如實編制內部控制報告，不能提供虛假的內部控制信息。2016年度內部控制報告是通過單位評價得分來綜合反映單位內部控制建設及實施情況，2017年度內部控制報告是通過軟件自動生成的優、良、中、差四個等次來反映單位開展內部控制工作情況。不管是評分還是等次，單位必須要有能夠反映內部控制工作基本事實的相關材料，只有切實開展了內控工作才能取得相應的證明材料。內控報告通過分數或等次來反映單位內控建設情況，有效推動了行政事業單位加快單位內部控制建設與實施。

二、行政事業單位內部控制報告編報存在的問題

（一）內控報告編報人員素質參差不齊，對內控理論方法不熟悉

內部控制報告的編報人員大多數是單位財務人員，部分是辦公室人員或其他業務部門人員。由于單位受編制限制等因素的影響，行政事業單位財務人員素質普遍沒有企業財務人員素質高。從內控報告編報情況來看，存在著對內控建設及內控報告編報理論方法不熟悉，從而影響了內部控制報告編報的質量。

（二）內控報告編報人員對報告編報工作存在著畏難情緒

行政事業單位內部控制報告編報的難點在于單位要搜集、整理、歸集分散于各業務流程、各部門證明單位內控工作實施的材料。這項工作耗時費力，同時由于對內控理論、方法不熟悉，部份單位編報人員對內控報告編報工作存在著畏難情緒。

（三）單位內控報告編報工作還不能形成部門間的有效配合、協作

單位內部控制報告的編報部門一般都是內部控制建設牽頭部門，目前行政事業單位內部控制建設牽頭部門一般設在財務部門。從單位內控建設的現狀來看，單位內控建設通常是財務部門一個部門在做，其他部門沒有參與進來，因此在編報單位內部控制報告中，常認為是財務部門的工作，其他部門不能夠配合搜集、歸集、整理、完善相關證明材料，增大了編報人員編報內部控制報告的難度。

（四）行政事業單位內控報告體系設計還不能客觀反映單位內控建設及實施情況

行政事業單位內部控制報告是綜合反映本單位內部控制建立與實施情況的總結性文件。從2016年、2017年兩個年度的內控報告來看，內控報告的體系設計還不能客觀反映單位內控建設及實施情況。

2016年度內部控制報告主要是由單位通過對基礎性評價明細表中單位層面和業務層面的指標依據單位開展內控工作的有關證明材料自行評分。每項指標要求提供證明內控實施的材料種類多，相應材料規定的要素缺一不可，否則不得分，這就增加對指標評分的難度;同時由單位自行評分，容易出現單位評分沒有相應的內控實施證明材料做支撐，出現自評分虛高，不能真實反映單位內控建設及實施情況。

2017年度內控報告與2016年度相比有所改進，主要是由軟件依據單位上傳證明材料以及增設的內部控制制度執行情況表中的有關指標額情況，自動給出優、良、中、差四個等次中的一個等次，不再由單位自行評分，內控報告評價結果更為客觀。但是2017年度內控報告還是存在缺陷，這就是報告軟件無法判斷上傳的證明材料與對應指標是否存在著邏輯關系，只要上傳足夠的資料，軟件給出的等次就會比較高。

（五）行政事業單位內部控制報告軟件開發還不夠成熟

行政事業單位內部控制報告通過久其軟件來編制，從2016、2017年度內控報告編報情況來看，軟件開發還不是很成熟。例如很多單位在生成內部控制報告時出現亂碼;在匯總內部控制報告中，所屬單位總數與實際匯總單位數是由軟件統計，但是軟件生成的兩個單位數不一致。例如某市2016年度內部控制報告中所屬單位總數是1175個，實際匯總單位數1081個。此外在部份報表統計中公式設置錯誤，例如某市2016年度內部控制報告中區（部門）所屬單位內部控制基礎性評價結果統計表中的各區間單位數量之和與合計數不一致。

（六）中介咨詢機構還不能有效發揮咨詢作用

內控報告編報工作是一項新工作，報告編報及軟件使用有其特定的要求和方法，單位通過接受中介咨詢機構的服務將可以有效提高內控報告編報水平。在內控報告編報咨詢服務市場中，中介咨詢機構莨莠不齊。部分中介咨詢機構不具備提供內控編報咨詢服務的資質，所提供的編報咨詢服務只是向單位提供同一套證明材料模板，不能有效幫助單位提高內控報告編報水平。

三、提高單位內部控制報告編報質量的措施

（一）提高對內控報告編報工作重要性的認識

行政事業單位要切實提高對編報內部控制報告重要性的認識。財政部開展行政事業單位內部控制報告報工作，目的在于推動單位進一步加強內部控制建設，更好地發揮內部控制在提升單位內部治理水平、規范內部權力運行、促進依法行政、推進廉政建設中的重要作用。

（二）加大對內部控制建設與內控報告編報培訓力度

內部控制建設是一項長期的、復雜的、與時俱進的工作，內部控制報告編報工作同時也是一項全新的工作。內控建設與內控報告編報對于行政事業單位來說是一項挑戰。各級財政部門、各主管部門要加強對單位的內部控制培訓，推動單位內部控制體系的進一步完善，促進各單位內部控制工作的健康、可持續發展。

（三）設計合理，客觀的內控報告體系?

2016年度內部控制報告由單位依據內控工作證明材料自行評分，評價結果存在著一定的主觀性;2017年度內控報告則由軟件根據上傳的材料自動給單位評定等次，由于軟件不能判斷證明材料與評價指標的邏輯關系，其評價結果也不能真實反映單位開展內控工作情況。應進一步完善內部控制報告評價體系，確保內部控制報告真實反映單位內部控制建立與實施情況。

（四）及時歸集、整理單位開展內部控制建設的證明材料? ? ?

單位在編報內部控制報告時，需要上傳大量證明內部控制開展情況的相關材料，以此作為評定單位開展內部控制建設工作的依據。用于反映內部控制工作基本事實的材料種類繁多，一般包括內部控制領導機構會議紀要、內部控制制度、流程圖、內部控制檢查報告、內部控制培訓會等。為了做好內部控制報告編報工作，單位在日常開展內部建設時要及時歸集、整理反映單位開展內控工作的證明材料，減輕內報告編報時收集證明材料的工作量。

（五）中介咨詢機構要提高內部控制建設及內控報告編報服務能力

單位內部控制建設是一項專業性強、難度較大的工作，內控報告編報也是一項全新的工作，單位目前普遍缺乏內部控制專業人才，要做好單位內控建設和編報工作，還要借助中介咨詢機構的專業力量。因此中介咨詢機構應當加強自身專業能力建設，為單位提供質優價美的內控咨詢服務，實現單位及中介咨詢機構的共贏。

（六）加大對內部控制報告的分析、使用，加強單位內部控制建設

行政事業單位內部控制報告綜合反映本單位內部控制建立與實施情況。單位應加強對內部控制報告的分析，通過分析可以發現單位在內部控制建設中存在的問題、難點及薄弱環節，并采取有效措施進行整改，進一步加強單位內部控制建設工作。

（七）適時建立單位內部控制建設考評機制

編報單位內部控制報告需要提供大量內控工作開展的證明材料，這很大程度決定了內控報告的編報質量，單位只有切實開展內部控制建設才能形成有關證明材料。目前由于單位建設內部控制沒有外部壓力，相當數量單位內控建設進展緩慢，因此應當建立單位內部控制建設考評機制，推動單位建設內部控制，最終提高單位內部控制報告編報質量。