對政府被列入失信被執行人名單的探討

滕甜甜

【摘要】政府誠信是社會誠信的基礎，加強政府誠信建設，是社會誠信體系建設的關鍵。然而近年來政府做“老賴”的新聞層出不窮，政府“知法犯法”，拒絕履行生效法律文書確定的義務，嚴重損害了政府公信力，影響誠信社會建設。本文從政府被納入失信被執行人名單制度著手，分析了政府不能被納入失信名單的原因以及政府失信的根源，并提出了相應的應對措施。

【關鍵詞】失信被執行人 政府失信 失信懲戒

一、政府被列入失信被執行人名單

近年來，政府做“老賴”的行為也屢遭曝光。政府公然拒絕履行生效法律文書確定的義務，不僅違背了為人民服務的宗旨，也是對權力的濫用和褻瀆，嚴重者造成社會公共利益的損失。政府信用問題已成為一個亟待解決的問題，影響著整個社會的和諧和穩定。在此情況下，最高人民法院最新發布的《關于公布失信被執行人名單信息的若干規定》（以下簡稱若干規定》將作出失信行為的地方政府列入失信被執行人名單之內。根據統計，目前已有多達400多家地方政府被列入該名單，行政級別覆蓋村、鎮、縣、市四個級別，其中鄉鎮一級地方政府居多，其失信行為涵蓋了法律規定的各種情形，包括拒絕支付工程價款、拒絕公開信息、無正當理由不履行和解協議等。

作為誠信社會建設的先鋒者，政府本應以身作則，如今卻公然失信，極大的破壞了政府公信力，政府失信這一嚴峻問題確有規制之必要性。但是，地方政府不同于一般民事主體，其性質和地位具有特殊性，將地方政府納入失信被執行人名單這一做法仍需進一步商榷。

二、政府不可被列入失信被執行人名單的理由分析

（一）政府并非失信被執行人名單制度的適格對象

失信被執行人名單制度是以對失信被執行人進行信用懲戒的方式迫使其履行生效法律文書確定的義務，該制度的適用前提是失信被執行人具有被施以信用懲戒的可能性，這對民事主體而言自然不存在疑問。而作為公法人的政府，因地位和作用上的特殊性，其并不具有被施以道德懲戒或經濟懲戒的可能性。

1.政府不具有被施以道德懲戒的可能性

首先，政府的固有屬性及其履行職能的方式決定了其不具有被施以道德懲戒的可能性。在我國，政府作為國家權力機關的執行機關，享有國家所賦予的各項權力，政府履行職責的行為由國家強制力予以保證，即使名譽受損，也能依靠其他力量正常行使公共管理職能，因此政府不可能受制于輿論的壓力。

其次，政府不具有可被施以道德懲戒的相關權利或利益。一方面，作為法人的政府，不享有以人的尊嚴價值及利益為保護內容而與人本身密不可分的名譽權。另一方面，作為公法人的政府，還不享有普通法人所具有的法人名譽權。法人名譽權所保護的是以純粹經濟利益為核心的法人商譽，本質在于維護法人自主經營權，從而保護法人經營不受非正當因素影響，維護的是市場經濟的公正競爭秩序。政府以實現某種政治目標或法定職責為己任，并不從事市場交易謀取純粹的經濟利益，也不需要借助名譽權維護自身的經營權，不存在法人名譽權保護的具體內容。

最后，政府職能的排他性決定了其不會因“名譽”的減損而影響日常運轉。在現代生活中，政府的管理職能日益擴張，行政權已經大量滲入社會生活的方方面面。政府享有的國家和社會公共事務管轄權與公民日常生活息息相關，且具有排他性，公民很難因為國家機關的“名譽”不好而不向其尋求公共服務，不接受其公共管理。[]因此，對于政府而言，“名譽”的減損并不會導致其日常運轉陷入困境，道德懲戒之目的也無法得以真正實現。

2.政府不具有被施以經濟懲戒的可能性

首先，政府不具有獨立財產。民事主體以其擁有所有權和處分權的財產作為訴訟標的，但對于政府而言，其財產歸國家所有，不能算作地方政府自己的財產，更不是政府領導個人的財產，其開支也是由國家財政撥款予以維持。因此，對于政府而言，其并不存在經濟損失一說，將適用于個人財產所有權的誠信制度運用到并不擁有財產所有權的地方政府身上，屬于適用對象的錯誤。

（二）將政府列為失信執行人將妨礙職責的履行

《若干規定》第一條第二款規定：納入失信被執行人名單的被執行人，人民法院應當對其采取限制消費措施。同時第八條規定若被執行人為單位的，應對單位的主要負責人采取限制消費措施。據此，地方政府一旦被列入失信被執行人名單，該地方政府主要負責人將在因公乘坐飛機、高鐵及入住酒店時受到限制。此項規定意在限制地方政府負責人的“特權”達到懲戒的目的。然而，這些“特權”是地方政府理應享有的行政優益權，是地方政府工作人員行使職權行為時必要的物質保障，其具有存在的正當性，若進行限制將造成妨礙地方政府行使職權的不利后果。

所謂行政優益權，是指國家為行政主體行使職權提供的行為優先條件和物質保障條件。前者稱為行政優先權，它體現行政主體與行政相對方的關系;后者稱為行政受益權，它體現行政主體與國家的關系。行政受益權表現為物質保障權，即保障地方政府行使職權而提供辦公場所、辦公經費等物質材料，與行為上的優先不同，它時一種物質上的優先。地方政府工作人員因公乘坐飛機、高鐵等正是行使行政受益權的表現。

莫于川教授認為，“行政職權的擁有旨在與行使旨在謀求和保護國家、集體、社會的公共利益”，“行政職權的有效運作需要依法加以保障，行政優益權就是一種法律保障機制。因此，地方政府所享有的辦公住房、辦公經費等物質保障權是為行使其行政職權所必需，而行政職權的行使是為了實現公共利益，因此這體現了公共利益對個人利益的優先。

綜上所述，地方政府所享由的行政優益權不僅僅是一項權利，更是地方政府行使行政職權，履行行政職責的保障，不可隨意對其進行限制。若地方政府被納入失信執行人名單，地方政府主要負責人因公乘坐飛機、高鐵等行政優益權被限制，這勢必會影響到其執行職務，降低行政效率，且由于地方政府主要負責人承擔的通常是是較為重要的工作任務，最終導致的是公共利益的損失，這并非法治的初衷。

（三）將政府列為失信被執行人將影響地方經濟發展

如上文所言，政府并不具有獨立的財產所有權，即使被納入失信名單也不會對其產生經濟利益上的消極影響。但是，政府的信用形象對當地的招商引資和經濟發展具有重要的影響。在市場經濟快速發展的當下，各級地方政府都在積極招商引資以謀求地方經濟的發展，地方政府作為對外招商引資的“臉面”，若因拒不執行人民法院的生效裁判而被列入“老賴”名單，其對外公信力將大大降低。即使財產債通過償還而恢復到接近圓滿轉臺，但是“信譽債”則很難彌補。長此以往，將降低投資商對地方政府的信賴程度。投資環境的不可靠，政府的招商引資工作必然受到不利影響，從而波及整體經濟的發展，損害社會公共利益。

三、政府失信原因分析

由上文分析可知，地方政府于其特殊性并不能被納入失信被執行人名單，若想解決政府失信這一嚴峻問題，必須找出問題的根源所在，方能提出有效的應對策略。

（一）政府法治意識淡薄

在西方社會，法院和法官在社會大眾中的權威和社會認同感極大，國家機關和社會普遍尊重、服從法院的裁決，行政機關也愿意遵守法治理念，這就使得對行政訴訟的敗訴方——行政機關的執行問題并不像我國那樣的艱難。而在我國，有著數千年的人治傳統，人治的觀念根深蒂固，政府及其工作人員法律意識淡薄的現象隨處可見。行政機關在行政服務中常以國家利益為“盾牌”，不時侵犯公民私權。而公民一旦為此與行政機關發生糾紛，訴諸法院，行政機關便通過權力的運作，輕而易舉地“擺平”法院，迫使法院為政府自身利益保價護航。由此，行政機關對司法權威的漠視便不足為奇。

（二）政府失信懲戒機制缺失

政府失信懲戒機制的缺失主要表現在以下兩個方面：一是對政府失信行為缺乏有效的規制措施，懲罰手段力度薄弱，并且對于部分規制措施，如通報上級機關、限制評優資格等，存在執行不力的問題，導致地方政府及其工作人員僅僅依靠個人道德品質進行自我約束，外部剛性規制措施缺失;二是政府失信的責任主體缺位，被列入失信黑名單的地方政府中，存在較大比例的“新官不理舊賬”現象，以政府集體名義作出的行為成為政府官員相互推諉責任的借口，新任領導對前任領導欠下的債務往往置之不理，即便法院判決必須償還也是公然出爾反爾，損害債權人的合法利益。

（三）政府財產界限不明

地方政府財產界限不明，導致這是法院不敢貿然執行的重要原因。雖然從理論上分析，地方政府可供執行和不可供執行的財產界限是分明的，即用于保障政府公務職能運行的行政財產不可執行，其余的普通財產可供執行。但在實踐操作中，“區分難度非常大，政府部門賬戶上的錢經常沒法判斷用途”，若法院貿然劃撥，很有可能會嚴重影響到地方政府公務職能的正常運行，造成嚴重后果。因此，造成法院在對地方政府采取強制措施時需要瞻前顧后，以致“畏首畏尾”，不敢貿然行事。

四、政府失信的應對措施

（一）加強法治理念宣傳力度

如前文分析，當前法院對地方政府執行不力的重要原因之一在于地方政府法治意識缺失，缺乏私權保護觀念。根據《=憲法》第十三條規定“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”以及第四十一條第三款規定的“由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利”，必須加強對地方政府及其工作人員的法治思想和以人為本理念的培訓，使其樹立自覺服從并履行法院生效判決和裁定的意識。

（二）建立健全政府失信懲戒機制

首先，應完善政府信用相關立法。法律規范的健全是懲戒政府失信行為的關鍵，在我國信用立法基本處于空白的情況下，應充分借鑒國外先進經驗，加快建立健全信用法律體系，做到“有法可依”。其次，要加強黨內約束。通過《中國共產黨黨內監督條例》等相關文件規范政府和黨員的相關行為，并對失信領導干部實行嚴厲的黨內處罰，將失信行為納入其政績考核，對失信情節惡劣的地方領導實行失信免職制度。最后，明確政府失信責任主體。嚴格執行領導干部離任審計，構建領導在任期過程中對債務交替的銜接制度，將地方政府責任人在任內形成的債務實現責任終身追究制度，提高地方政府的失信成本。

（三）明確地方政府可被執行財產的范圍

地方政府由于其特殊性，并非其全部財產都能被執行，為了更好的保護雙方當事人的合法權益，我們必須對地方政府的財產是否可被執行作出明確的界定。一般說來，地方政府的財產包括單位帳戶存款和實物財產例如辦公樓、各類辦公用品、公務車輛等。在把其履行日常工作必需經費排除在外的情況下，其賬戶上的款項都可以作為執行客體。在對其賬戶進行最大限度劃撥后，若仍然不能足額執行的話，是否可以執行地方政府的其他實物財產呢？由于地方政府的實物財產具有公益的性質，性質上和民事訴訟中當事人的財產有根本區別，一旦被執行了就有可能給地方政府的履行職務帶來嚴重影響，從而妨礙了相關公共利益的實現，同時損害了地方政府的權威。為此，行政訴訟執行標的物原則上應當把地方政府的實物財產排除在外，樹立公務財產免于被執行的原則。

但是有原則也就有例外，我國的部分地方政府除了上述公務財產以外還擁有許多商業性質的財產，例如招待所、休閑中心等非辦公必需的場地以及超過配置的公務車輛等。這類財產有如下幾個特點第一，非必要性。這些財產不是執行公務所必須的財產，此類財產的缺少不會對政府日常辦公產生消極影響。第二，營利性。例如有的單位自己修建的招待所、餐廳等，不僅為本機關工作人員服務，且對外營業，并給地方政府帶來一定的經濟效益。第三，所有權屬于地方政府。地方政府對這些財產享有完全的所有權，并非為第三人所有或者地方政府與第三人共同所有。對這些具有商業性的財產，應該納入可被執行的范圍，但應當注意的是，只有當地方政府的賬戶金額不足以履行判決義務時才能執行這些財產，實物財產只能作為最后的執行客體。