美俄《新削減戰略武器條約》延期談判前景黯淡

張業亮

特朗普就任美國總統以來，美俄在軍控和裁軍領域的沖突上升。在特朗普政府宣布退出《中導條約》后，《新削減戰略武器條約》是否延期問題成為美俄核軍控博弈的一個焦點，引發國際社會廣泛關注。

美俄核軍控合作的產物

《新削減戰略武器條約》（New START）是美俄核軍控合作的產物，其前身是美國總統老布什和蘇聯領導人戈爾巴喬夫在蘇聯解體前不久的1991年7月31日于莫斯科簽署的《第一階段限制戰略武器條約》（START I）。除了削減雙方擁有的戰略武器數量外，條約還建立了通知和檢查制度，以對雙方核力量的規模和地點進行精確的評估。蘇聯的瓦解使《第一階段削減戰略武器條約》不再適應現實情況。為確保各前蘇聯加盟共和國的核武器受到有效的控制、防止核擴散，1992年5月23日，美國、俄羅斯、白俄羅斯、哈薩克斯坦和烏克蘭在里斯本簽署了《里斯本議定書》，把白俄羅斯、哈薩克斯坦和烏克蘭包括在《第一階段削減戰略武器條約》的簽約方內，同時要求它們加入《不擴散核武器條約》（NPT）。1993年1月，美俄簽署《第二階段削減戰略武器條約》（START II），謀求進一步削減雙方的核武器數量。之后，由于兩國關系急劇惡化，兩國遲遲沒有交換條約的批準文件。

美國小布什政府上臺后，在《第二階段削減戰略武器條約》沒有生效的情況下，為實現美俄核軍控的目標，美于2002年與俄羅斯簽署《削減戰略進攻性武器條約》（SORT，也稱作《莫斯科條約》），削減雙方的核彈頭數量。但條約允許削減的核彈頭被儲存起來而不必銷毀，而且與START不同，該條約對運載工具沒有做出限制，條約也沒有建立新的核查機制。2002年6月，美國正式退出《反導條約》（ABM），俄隨即宣布不再接受《第二階段削減戰略武器條約》的約束。2006年6月，俄總統普京建議與美國就替代即將于2009年12月到期的《第一階段削減戰略武器條約》開始談判，美俄于次年開始就此展開討論。但由于美俄在北約東擴、導彈防御、科索沃、美國在東歐部署導彈防御系統的計劃、俄羅斯退出《歐洲常規武器條約》（CFE）、特別是2008年8月爆發的俄格戰爭等一系列問題上的分歧，美俄就更新《第一階段削減戰略武器條約》的談判雖在俄羅斯的努力下得以恢復，但在布什任期內沒有取得具體成果。

奧巴馬就任后，在高調提出建立“無核世界”倡議的同時，對美國核政策也做出了較大幅度的調整，把大幅削減核武器作為美防務戰略和防擴散政策的關鍵，其中一個重要舉措即就《第一階段削減戰略武器條約》續約問題重啟與俄羅斯的談判。美俄于2010年4月在布拉格簽署《新削減戰略武器條約》。同年12月22日，美參議院以71比26的投票結果批準了這一條約，俄羅斯國家杜馬在兩周后也批準了該條約?！缎孪鳒p戰略武器條約》于2011年2月5日生效。

美俄核軍控結構的關鍵支柱

《新削減戰略武器條約》規定，在條約生效7年內，即到2018年2月5日，美俄雙方各自部署的戰略核力量不超過1550枚已部署的核彈頭、700件已部署的運載系統、800件已部署的和沒有部署的運載系統，各方擁有在條約規定的總限額內決定自己戰略核力量結構的靈活性。條約不限制試驗、開發、部署現有的或計劃中的導彈防御項目或者遠程常規打擊能力。條約還建立了一整套核查機制，包括對與條約規定削減的戰略進攻性武器和投放裝置進行現場視察、數據交換和通知等監督和核查條款，以確保條約得到遵守。為增加彼此信任和透明度，條約還建立了通知制度，要求一方在移動導彈時，無論是部署、維護和維修等，都要知會對方，并規定雙方每年就受到條約限制的洲際彈道導彈發射裝置和潛射彈道導彈發射裝置交換一次遙測數據。條約還建立了一個由美俄核專家組成的“雙邊磋商委員會”（BCC），每年4月和10月在日內瓦舉行為期兩周的會議，討論履約和其他相關問題。到目前為止，“雙邊磋商委員會”一共舉行了17輪磋商，最近一次磋商于今年4月12日舉行。條約將于2021年2月5日到期，但是在雙方總統同意下，可再延長5年，且無須俄杜馬或美議會批準。

1991年7月31日，美國總統老布什和蘇聯領導人戈爾巴喬夫簽署了《第一階段限制戰略武器條約》，該條約是《新削減戰略武器條約》的前身。圖為2012年11月1日，老布什和戈爾巴喬夫在美國休斯敦重聚。

《新削減戰略武器條約》把兩國擁有的的核武器數量削減到了半個多世紀以來的最低點，重建了有效的雙邊視察和監督制度，增加了雙方軍控的透明性和相互信任，從而進一步加強了美俄在核軍控和防擴散等冷戰后國際安全領域的雙邊合作。它作為美俄核軍控結構的關鍵支柱，與《中導條約》《反導條約》《開放天空條約》等美俄雙邊軍控協議一起對維持戰略穩定、防止軍備競賽起了重要的作用。

美俄《新削減戰略武器條約》延期談判的主要分歧

《新削減戰略武器條約》生效以來，由于美俄雙方在導彈防御和先進的常規武器上的分歧加劇，雙方就進一步削減核武器的談判也陷入停滯。2014年爆發的烏克蘭危機更使美俄關系降到了冷戰結束以來的最低點。俄羅斯在軍控談判中把進一步削減核武器與美國的導彈防御系統和遠程精確制導常規武器掛鉤，甚至威脅中止履行《新削減戰略武器條約》以回應西方的制裁。俄還退出了2012年開始的美俄就新的核裁軍協議和導彈防御進行的談判。在這樣的情況下，奧巴馬政府在2016年底提出的延長《新削減戰略武器條約》的建議沒有得到俄羅斯的響應。

特朗普就任后，美俄在雙邊關系和核軍控等一系列問題上的分歧加劇。在防務政策上，特朗普要求對美國的核政策、核態勢、導彈防御計劃進行全面審議，認為有必要“強化和擴大”美國的核武庫。2017年2月8日，特朗普在與普京的通話中，批評了《新削減戰略武器條約》，拒絕了普京延長該協定的建議。隨著條約截止期臨近，俄羅斯表達了就延長該協定開展談判的興趣，但特朗普政府至今也沒有對此作出回應，美政府官員也拒絕在該問題上公開表態。美國助理國務卿安德莉·湯姆森在今年召開的卡耐基國際核政策會議上的發言中稱，特朗普對延長該條約“不感興趣”，但她又說，“我們還有兩年時間來作出是否延長該條約的決定”，反映了就是否延長該條約、或者訂立一項新的軍控條約以取而代之的問題美國仍在權衡之中。

有關美俄在《新削減戰略武器條約》續約問題上分歧的焦點，在美方來看，俄羅斯正在開發違反軍控協定的新武器系統，而這些武器系統，特別是俄羅斯龐大的被稱為“戰場”或“戰術”核武器的小型核武器不在《新削減戰略武器條約》規定的限制范圍之內，美希望更新后的《新削減戰略武器條約》能擴大到所有的新武器。針對美國把俄新核武器開發納入《新削減戰略武器條約》續約談判的企圖，俄羅斯指責美國使談判偏離方向，認為美國的關注在《新削減戰略武器條約》談判的范圍之外，主張限制這些系統應在“另一輪談判”和對條約進行修訂的情況下進行，同時應把導彈防御、太空武器、網絡武器和常規武器納入在內。在俄方來看，美國沒有完成條約規定的削減戰略武器數量的義務，美還利用把核發射裝置轉換為常規武器發射裝置的程序來偷梁換柱，瞞報擁有的核武器數量。俄外交部2019年3月在聲明中指責美國隱瞞所擁有的核彈頭數量，“依靠篡改數字達到條約規定的削減水平”，明確表達了對美國把核發射裝置轉換為常規武器發射裝置程序的懷疑，表示應在《新削減戰略武器條約》延期談判前解決這一問題。

之所以產生這些分歧，最根本的原因是美俄在如何看待與對方關系性質上的變化。裁軍談判一直是美俄雙邊關系的一根支柱和晴雨表，它受制于美俄關系的總體狀況?！缎孪鳒p戰略武器條約》是在奧巴馬政府“重啟”美俄關系、美《2010年核態勢評估》認為“美俄不再是對手”、美俄之間“發生軍事對抗的可能性急劇下降”的判斷和由此確定的美國核力量水平的形勢下簽署的，當時美俄在核軍控問題上采取合作的態勢。烏克蘭危機使美俄關系滑入冷戰后最低點，也是美俄之間在核軍控問題上由合作為主轉為沖突為主的一個節點。特朗普就任以來，隨著美俄關系緊張加劇，雙方在核軍控的諸多問題上不斷發生沖突。這必然給《新削減戰略武器條約》續約談判帶來諸多障礙，使軍控談判成為削弱對手、謀取自身戰略優勢的籌碼。

此外，目前美國內的政治形勢也對就延長《新削減戰略武器條約》在國內取得廣泛一致構成挑戰。在美國內，支持和反對延長《新削減戰略武器條約》的兩種聲音都存在。支持延長該條約的人認為，《新削減戰略武器條約》的核查機制為美國提供了“洞悉”俄羅斯核武器發展狀況的途徑，放棄該條約將“導致一個不穩定的戰略環境”。反對延長的一方則認為，該條約并沒有達到奧巴馬政府在美俄之間提供可預見性和戰略穩定的主要目標，條約的談判從一開始就對美國不利;俄羅斯削減核武器不是條約的結果，而是由于這些武器已經過時，并且從技術上來說，俄的一些戰略武器沒有被納入條約限制的范圍，美國在這一交易中吃虧了。

最后，除了美俄在續約談判中的分歧外，特朗普政府對是否延長《新削減戰略武器條約》遲遲不予表態的原因之一是企圖把中國拉入新的軍控協議談判之中，簽訂一項包括中國等核武器國家和所有武器在內的新的軍控條約。

因此，盡管國際社會普遍要求延長該條約，上述因素還是給《新削減戰略武器條約》延期談判蒙上了一層陰影，增加了諸多的不確定性。

對美俄關系和國際安全的影響

如果《新削減戰略武器條約》不能如期延長，將對美俄核軍控和國際安全產生重大影響。

首先，加劇美俄之間的核軍備競賽。軍控的目的在于避免軍備競賽和在軍事實力相等的對手間建立軍力平衡。目前，在美俄雙邊的軍控結構中，《反導條約》由于美國的退出而死亡，《歐洲常規武器條約》有名無實，美還宣布退出了《中導條約》?！缎孪鳒p戰略武器條約》成為美俄之間僅存的一個對雙方的核武器規模進行限制的條約 ，如果特朗普政府拒絕延長該協定，這將使世界上兩個最大的核武器國家重新回到1972年之前那種沒有任何法律對雙方的軍備水平進行約束或核查的狀態。其次，條約的崩潰還將使雙方失去對對方核武器的重要的監督和核查措施，減少了雙方的軍備透明度，這將削弱雙方的危機穩定性。最后，對國際核不擴散機制產生消極影響。延期《新削減戰略武器條約》將表明兩個最大的核武器國家對遵守《不擴散核武器條約》第六款的義務?！恫粩U散核武器條約》第六款要求核武器國在核裁軍上采取步驟以加強國際核不擴散機制。該條約不能如期延期無疑將對國際社會防擴散的努力產生不利影響。

這里值得指出的是，美國企圖借美俄軍控談判之機把中國包括在新的軍控條約談判中的努力是徒勞的。美國務院2019年3月公布的最新數據顯示，美國擁有1398枚核彈頭，1495件戰略投放系統;俄羅斯的對應數字是1420枚、1292件。與美俄兩個核大國所擁有的龐大的核武庫相比，中國的核武器數量遠低于美俄的水平。

中國一直致力于維護世界和平與穩定，奉行和平外交政策，反對軍備競賽，主張通過軍控與裁軍減少和消除戰爭的危險，創造一個有利于世界經濟發展的和平環境。在核軍控問題上，中國認為，軍控與裁軍不應成為強國控制弱國的工具，更不應該成為少數國家優化軍備、進而謀求單方面安全優勢的手段。只有在國際關系中消除霸權主義和強權政治，實現公正、合理、全面、均衡的軍控和裁軍，才能真正維護世界的和平與穩定。

（作者為清華大學中美關系研究中心學術委員會委員）