中國成為聯合國第二大會費國之后

張懌丹

2018年9月28日，中國國務委員兼外交部長王毅出席第73屆聯合國大會一般性辯論，發表題為《堅持多邊主義 共謀和平發展》的演講。

2018年12月22日，第73屆聯合國大會通過A/RES/73/271號決議，決定2019至2021年中國的會費比額升至12.005%。自此，中國超過日本成為聯合國僅次于美國（22%）的第二大會費國。

2016年，中國的維和預算比額首次超越日本，躍居聯合國第二大維和攤款國。此次，中國在成為第二大會費國的同時，維和預算比額進一步提高，繼續穩居第二大維和攤款國地位。

聯合國會費是怎么算出來的

聯合國秘書處的費用主要包括會費和維和攤款兩部分，其中會費是聯合國秘書處開展各項活動的主要費用來源，維和攤款專門用于聯合國各項國際維和行動。

會費比額指每個會員國應該承擔聯合國會費的比例。中國的會費比額為12.005%。聯合國2018年至2019年兩年期預算為53.97億美元，這意味著兩年內中國需繳納6.48億美元會費。

聯合國會費比額每三年確定一次。根據《聯合國憲章》，會費比額的計算遵循支付能力原則，計算基礎是各國的國民總收入（GNI）。此外，聯合國依據國家的支付能力進行分類，對低收入國家進行調整和寬減，并且通過設定最高限額和最低限額兼顧公平與效率。根據2000年聯合國通過的現行會費比額計算方法，會費比額和會員國的經濟規模高度相關。

具體而言，對人均收入低于世界銀行確定的高收入國家門檻值的會員國，對其GNI按未清償公私長期外債的12.5%進行減免，得出債務調整后的GNI數據。對人均收入低于世界人均收入平均值的會員國，其GNI按照80%的寬減率計算具體寬減幅度后，再進行寬減。按會費比額最高不超過22%、最不發達國家會費比額最高不超過0.01%、所有會員國會費比額最低不少于0.001%的標準，將高于或低于這個標準的會員國調整到最高或最低比額。

程序上講，聯合國的會費比額由聯合國大會第五委員會（負責財務行政等問題，簡稱聯大五委）決定。聯合國會費委員會（COC）根據上述計算方法，得出各會員國的會費比額，提交給聯大五委，由聯大五委對會費比額進行審議。聯大五委于2018年10月至12月召開第73屆聯大常會，根據COC提交的報告，對會費比額進行審議。12月22日，五委通過關于會費比額的決議草案（A/C.5/73/L.8）。隨后決議草案提交聯合國大會批準。同日，聯大通過決議，正式確定2019年至2021年的會費比額。

中國成為第二大會費國的進程

1971年，中華人民共和國恢復在聯合國合法席位。1972年起，中國開始繳納聯合國會費。從1972年到2019年，中國的會費比額經歷了一個先增后減、再迅速增長的過程。1972年至1979年，中國重返聯合國之初，會費比額從4%增加到5.5%。當時，中國經濟并不發達，但仍承擔了明顯高于自己經濟發展水平的會費，體現了對聯合國的積極支持。1980年中國的會費比額降至1.62%，1983年進一步降低到0.88%。直到2000年，中國的會費比額一直低于1%。2001年開始至今，中國的會費比額一路增長，2001年上升到1.541%，到2019年達到12.005%，增長了7.79倍。

1945年以來，在中國之前的聯合國第二大會費國依次是英國（1946～1952年）、蘇聯（1953～1985年）、日本（1986～2018年）。1953年，蘇聯和英國的會費比額分別為12.28%和10.30%，蘇聯的比額約相當于英國的120%。1986年，日本和蘇聯的會費比額分別為10.84%和10.20%，日本的比額相當于蘇聯的106%。2019年，中國和日本的會費比額分別為12.005%和8.564%，中國的比額相當于日本的140%。中國超越日本成為第二大會費國幅度之大前所未有。這個過程，是中國經濟騰飛的真實寫照，也反映了國際格局深入調整的時代背景。

第二大會費國需承擔什么責任

聯合國是最具普遍性、代表性和權威性的政府間國際組織，是多邊主義的重要象征和成功實踐。對中國來說，成為聯合國第二大會費國，意味著責任，也意味著壓力。責任在于，中國有資源、有能力在聯合國框架內發揮更多主動性，從機制的跟隨者進一步轉向引領者。壓力在于，聯合國的制度設計、人員管理、話語體系等長期由美西方把持，中國在財、物、人、制度等維度上的影響力、塑造力仍有待加強。

“財”是聯合國開展活動的前提，如果得不到預算，業務就無法開展。很長時間以來，聯合國的財政狀況都非常嚴峻。截至2018年9月30日，聯合國會費的現金缺口達3.65億美元。造成缺口的主要原因是會員國拖欠會費。截至2018年9月30日，有141個會員國足額繳納了會費，還有52個會員國欠款，拖欠總額10.88億美元。主要欠款國是美國、巴西、阿根廷、伊朗、沙特。其中，美國欠8.42億美元（占聯合國會費欠款總額的77.39%），巴西9300萬美元，阿根廷3900萬美元，伊朗3000萬美元，沙特2700萬美元。中國一向及時足額繳納聯合國會費，成為聯合國第二大會費國后，來自中國的會費有助于緩解聯合國財政危機。

然而，中國對聯合國預算的影響力和做出的財政貢獻還不成正比。聯合國的預算制定過程取決于秘書處和聯合國大會。秘書處的角色類似于政府，向聯大提出預算請求。聯大五委的角色類似于議會，對秘書處的預算需求進行審議。中國要加強對聯合國預算的引導，需要在秘書處層面提前介入。目前，預算制定過程中的三個關鍵職位，管理戰略、政策和合規部的副秘書長是新西蘭人，主計長（助理秘書長級）是印度人，管理戰略、政策和合規部的預算司司長是美國人。這三個職位中，最重要的是管理戰略、政策和合規部的副秘書長，該職位還負責聯合國的人事工作。根據目前可查的資料，1946年至今，該部除1954年至1967年撤銷外，60年間有41年被會費大國占據，美國23年、德國8年、日本6年、英國4年，剩下的19年也幾乎完全被發達國家把持。下一步，中國有必要競爭管理、戰略和合規部副秘書長的職位。

“物”指物質保障，主要針對聯合國的采購。2017年，聯合國系統內40家機構的采購總額為186.2億美元，排名前十的供應商國及所占比例分別為美國9.35%、印度4.87%、阿聯酋4.28%、比利時3.86%、法國3.72%、英國2.98%、瑞士2.94%、荷蘭2.75%、丹麥2.72%、肯尼亞2.7%。聯合國從這十個國家的采購總額74.8億美元，占比40.2%。

中國企業成為聯合國的供應商，非常有助于提高企業聲譽，有利于參與全球競爭。2017年，聯合國從中國采購額為2.2億美元，占全球采購總額的1.18%，在所有會員國中排第23名。中國是制造業大國，擁有完整的工業體系。但聯合國從中國的采購比例遠不符合中國第二大會費國的身份和中國經濟應有的水平。究其原因，主要是因為中國沒有把握住大宗采購項目。2017年，聯合國系統采購量最大的三類是藥物和疫苗（26億美元），交通、倉儲和郵政（23億美元），食品飲料（19億美元）。中國在這三類上都沒有突出表現。

截至2017年底，中國共有6143家公司在聯合國采購系統上注冊，采購總量前十位的國家注冊公司數分別為16004家、6794家、2774家、1152家、3241家、7056家、3559家、1915家、1209家和14110家家。從注冊公司的總數看中國并不算少，但中國企業的平均競爭力不強。要快速改變中國在聯合國采購中占比較低的狀況，應從兩方面著手：一是在大宗采購的項目上尋求突破。這需要中國政府和企業共同努力，首先找到幾項中國有優勢、聯合國有較大需求的拳頭產品，然后有針對性地開展工作，推動聯合國更多采購中國的產品。二是普遍提高中國企業競爭力。加強對企業的宣傳指導，使企業充分全面了解聯合國采購獨特的流程和習慣。在這方面，聯合國采購司下設有專門負責能力建設的部門，可以派人赴會員國做宣講和培訓。

“人”指在聯合國系統中工作的國際職員和編外人員。要充分發揮第二大會費國作用，必須壯大中國的國際職員隊伍。只有更多中國人進入聯合國系統工作，中國的文化和理念才能融入到聯合國工作的各個領域，也才能積累起更豐富的運作國際組織的經驗。但目前中國在聯合國秘書處的國際職員數量嚴重不足，從總人數、高級崗位人數、地域員額幅度等任何一個維度衡量，都和中國對聯合國做出的財政貢獻極不相符。

一是總數少。2017年底，聯合國秘書處共有38105名國際職員，中國籍職員共有492名，僅占總數的1.29%。在安理會五大常任理事國中，中國的國際職員數量最少，遠低于美國（2503人，占總數的6.57%）、法國（1462人，3.84%）、英國（839人，2.2%），也不及俄羅斯（537人，1.41%）。

二是高級崗位少。聯合國秘書處副秘書長、助理秘書長級的高級崗位共有150多個。分別被美國、英國、澳大利亞、法國、俄羅斯、日本、加拿大、加納等國占據，中國僅占一席。中國作為第二大會費國，應當依托強有力的政治支持，加強國際職員、編外人員隊伍建設，在獲得更多高級崗位方面實現突破。

“制度”是確保聯合國機構正常運轉的核心因素?？梢哉f，制度是聯合國的“基因”。中國只有從制度層面加強對秘書處管理工作的參與，才能將中國的文化和理念根植在聯合國的基因中，進一步彰顯中國維護國際規則、引領聯合國發展的作用。

聯合國秘書處的制度主要分成兩部分，一是對如何開展業務的規定，秘書處開展任何一項業務都有詳細而具體的規定。二是監管，秘書處是否遵守了這些規定也處于密切的監管之下。這些制度主要來自秘書處內部和外部。秘書處內部各個部門都有專門的機構制定規則和監督其執行。比如人力資源廳制定人事規則，供應鏈管理廳制定采購手冊等，管理戰略、政策和合規部下屬的業務轉型和問責辦公室負責監督等。還有內部監管事務廳等專門機構，對秘書處進行內部審計、評估和調查等。

秘書處外部主要是聯合國大會給秘書處掌舵。最常見的方式就是通過聯大決議，對秘書處的活動直接進行指導。此外，聯大還有很多下屬機構協助其工作，包括聯合檢查組（JIU）、審計委員會（BOA）、獨立審計咨詢委員會（IAAC）、行政和預算問題咨詢委員會（ACABQ）等。這些機構都會出具報告供聯大審議，里面有大量關于秘書處制度的建議。一旦聯大認可了這些建議，秘書處就必須執行。因此，西方國家非常重視這些機構，盡量安插人員參與其日常運作，美國就在JIU、IAAC、ACABQ均有成員。美國國會甚至通過立法，要求美國政府必須保證ACABQ內有1名美國人。BOA成員僅有3人，美國沒有成員，但BOA的現任主席是德國人。

中國要加強在制度層面的話語權和影響力，首先要加大對秘書處制度的研究。秘書處在全球開展的業務多種多樣，規定更是浩如煙海，中國學術界對秘書處的規定尚缺乏全盤梳理和研究。其次是要提高對秘書處人員安排的重視程度。目前中國僅在ACABQ有一個位置，在其它機構均無常任工作人員，也就失去了通過這些渠道對秘書處的制度施加影響的機會。

中國作為聯合國的創始國之一，已和聯合國風雨同舟走過74年歲月，歷經國際體系變遷和國際格局轉換。中國成為聯合國第二大會費國后，應當更加成熟、自信地走進聯合國的決策核心。聯合國和理念和聯合國的作用都是通過具體業務得以體現，通過具體的財、物、人和制度建設加以落實。中國需從大處著眼、小處落棋，方能承擔更多責任，發揮更大影響，維護聯合國的宗旨和權威，并通過聯合國在國際體系發展演變過程中注入更多中國能量。

（作者為世界知識出版社編輯、外交學院博士）