新版《上海市常住戶口管理規定》的漸進主義模型分析

王晨銘

[摘 要]戶籍改革對我國穩定社會秩序，促進社會發展有著重要的意義。當前，我國各地正在進行一系列的戶籍制度改革，《上海市常住戶口管理規定》的再一次修訂成為整個社會的焦點。其中關于滯留戶口的處理問題又引起了社會各界的廣泛關注。滯留戶口問題一直是困擾各地政府的一個難題，滯留戶口的處理問題這一規定背后其實體現了我國戶籍政策采用的漸進主義決策思想。

[關鍵詞]戶籍政策 戶口 漸進主義

中圖分類號：D631.42 文獻標志碼：A

2018年3月，整個上海都被《解放日報》的一條報道引爆了，文章中這樣寫道“上海公安日前公布《上海市常住戶口管理規定》全文，對上海戶口管理問題做了明確的規定。房產交易后，現權利人或者承租人申請將房屋內原有戶口遷出，房屋所在地公安派出所對拒不遷出或者無法通知的可直接將其戶口遷至社區公共戶。新戶口管理規定將于5 月1 日起實施?！边@種滯留戶口其實并不少見，滯留戶口當然是每一個購房者都不愿意遇到的，如果遇到這種滯留戶口，必然面臨著許多問題與麻煩。如何解決這一問題就成為了各地政府都應該考慮的問題。對此，與上海鄰近的江蘇省早在2016年11月出臺的《江蘇省常住戶口登記管理規定》中的第九十六條細則就已經吃了一次“螃蟹”，對滯留戶口這一現象做出了規定。但是由于法院對于此類滯留戶口并不會判決強制遷移戶口，而目前絕大部分的省市都遵循自愿遷移戶口的原則，導致購房者的這一利益受損而無處尋求解決方案。文章將通過漸進主義決策模型分析這一規定出臺的過程。

一、戶籍政策的漸進主義決策模型分析

（一）中國戶籍制度

戶籍制度是國家的一項基本行政制度。中國歷史上的戶籍制度是與土地直接相聯系的，以家庭、家族、宗族為本位的人口管理方式?，F代戶籍制度是國家依法收集、確認、登記公民出生、死亡、親屬關系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以確保公民在就業、教育、社會福利等方面的權益，以個人為本位的人口管理方式。當代中國的戶籍制度是計劃經濟體制的最深印痕，已經成為經濟社會發展的桎梏，國家迫切需要進行這方面的制度改革，從而加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局[1]。

改革戶籍制度對適應社會主義市場經濟發展，促進國家社會制度的進步方面有非常重要的作用，改革戶籍制度已經成為歷史發展的必然趨勢，所以全國各地正在結合本地的實際情況，加快進行戶籍管理制度改革的步伐。

（二）滯留戶口——社會的又一不穩定因素

上海作為全國戶籍改革的前沿陣地，一直走在全國戶籍改革的前列。

滯留戶口其實由來已久，在社會主義市場經濟蓬勃發展的今天，房屋買賣現象已越來越普遍，尤其在大城市更加常見。在上海這樣一個流動人口大、人口密度大、導入人口大的特大城市，房屋買賣以及戶籍制度已成為居民心中最重要的一部分。幾乎所有買房者都有著“潔癖”，每個人都希望自己買到的房子“干凈”，即沒有買賣糾紛，沒有上家戶口，以免遇到麻煩。而上家如果有購房需求的，一般都是先出售自有房屋，拿到錢款之后再去購置房屋，目前上海戶口遷移必須憑有效房屋產權證才能入戶，導致上家戶口必須在原出售房屋中至少擱置幾個月，且由于房地產市場的不穩定，上家往往有時候很難在短時間內尋覓到合適的房屋，這就導致了擱置期的延長。原先普遍的做法都是下家與上家在房屋買賣合同中保留部分尾款，等上家戶口遷出后這部分尾款才會打給上家，然而這一做法其實只是一種對目前現狀妥協的無奈之舉[2]。

在目前中國的大城市以及特大城市中，這一問題已漸漸成為當地政府需要攻堅克難的一塊陣地，如何調整出臺政策來維護下家的權益且保證上家權益，為房屋轉讓活動提供制度保障，使得所有戶籍人員幸福感提升，還需要當地政府制定出更加切實可行的措施及政策。例如：江蘇省、深圳等地都開始嘗試出臺細則強制遷移上家戶口，細則有了，然而真正辦理成功的卻依然是少數。

上海市公安局人口管理辦公室在調研了江蘇、深圳等地出臺政策過程、落實細則等環節后，又結合了上海本地的戶籍制度調整問題，在上海市常住人口管理規定又急需修正補充的時期，出臺了《上海市常住人口管理規定》第三十二條：“房屋所有權或者公有居住房屋承租權因交易已發生轉移，現權利人或者承租人申請將房屋內原有戶口遷出的，房屋所在地公安派出所應當通知原有戶口人員遷出，對拒不遷出或者無法通知的，可以直接將其戶口遷至社區公共戶?！边@一規定有助于上海戶籍制度的進一步完善[3]。

（三）戶籍制度的漸進分析

在2018年4月的市局人口變動調查培訓會上，對新規第三十二條進行了執行補充，民警需要對上下家買賣合同履約情況進行調查后才可受理相關申請。市公安局人口辦出臺的《貫徹執行<上海市常住戶口管理規定>相關問題的實施意見》中第六項第二款指出：公安派出所受理后，核驗該房屋地址內全戶戶口及滯留戶口人員情況。核實購房合同中買賣雙方的履約情況，若申請人存在合同未履行完畢的情況，公安派出所應告知申請人待合同履行完畢后再行申請。于是，在5月新規正式實施的第一周內，不少充滿希望的下家們在申請時受阻，下家們對此意見非常之大，房屋產權證的發放難道不足以證明買賣履約完成嗎？面對這一群眾意見，市局人口管理辦公室在聽取了群眾、一線民警的建議和意見后，又迅速出臺了《貫徹執行<上海市常住戶口管理規定>相關問題的實施意見（二）》，明確了房屋權利人在申請強制戶口遷移時，公安機關無需再核驗當事人具體履約情況。

因為強制戶口遷移這一政策從申請人向公安機關提出申請，到最后完成強制遷移，最快的話也需要長達3個月的時間，市公安局人口管理辦公室本著為民著想，方便群眾的精神在《貫徹執行<上海市常住戶口管理規定>相關問題的實施意見（二）》中提到“上下家主動一同辦理滯留戶口遷移，且上家自述確無他處可落戶的，無需上家再開具無房證明，公安派出所可根據上家的申請，直接將其戶口遷移至戶籍地社區公共戶”。這一項規定對申請人來說，解決了很多后顧之憂，是真正為老百姓提供了方便。

在這一波三折的戶籍規定之后，申請強制戶口遷移的申請人已經完成從自己的房屋清理滯留戶口，這一舉措也是全國首次大范圍的對于滯留戶口的強制措施落地的體現。

二、結語

一直以來，戶籍制度都是我國一項非常重要的行政制度，從新中國成立到現在，戶籍制度已經進行過多次改革。本著穩定社會秩序，促進社會發展的原則，戶籍制度一直都是按照漸進主義決策的原則進行制度改革。但是，與此同時，漸進主義決策的缺點也同樣體現在了戶籍制度上，例如：時間跨度比較長，同時，漸進主義改革留有原有政策的影子，只注重彌補原有政策缺陷等。

上海滯留戶口強制遷移的政策改革，保守但不失創新，及時修正，這一系列的舉措無疑是在修正漸進主義決策模型的缺點，體現了上海公安、上海政府部門對于政策改革、政策創新的獨特見解。

參考文獻：

[1]駱勇.漸進主義政策模式下的戶籍制度改革路徑分析[J].貴陽市委黨校學報，2012（3）：37- 40.

[2]金代志，高潔.新生代農民工市民化的戶籍制度障礙及應對策略[J].中國市場， 2019（7）：116.

[3]張弢，王乃力.戶籍制度改革對勞動力轉移的作用及政策建議[J].山西農機，2019（2）：72.