城市老舊小區漸進式改造探討

黃 濤， 杜 曌， 董中濤

(四川大學災后重建與管理學院，四川成都 610207)

中央政府提出了“建設節約型社會”的指導思想。在這樣的背景之下，盤活、改善并合理利用存量資產就進一步顯示出了其必要性與重要性。在城市建設方面，避免采取大規模整體拆除的方式，采用漸進式、階段性、小規模的改造方式，從社會經濟效益以及城市可持續發展出發，使建設成本降到最低。城市建設領域的工作也必須首先圍繞“人”的問題展開，而作為當前城市建設的主要方式之一，城市更新必須“更加關注民生問題”——包括更多地以尊重既有社區的方式來改造城市舊區。

隨著城市住房改革的不斷推進，由以往單一的單位分房、分配方式逐漸向住房多元化、商品化發展。商品房住區的快速發展，大規模的老舊小區隨著“房改”的推進也發生巨大變化[1]。本文試圖分析城市老舊小區的現狀、城市老舊小區改造的難點，對我國城市老舊小區漸進式改造策略進行探討。

1 老舊小區漸進式改造內涵與特征

1.1 老舊小區漸進式改造內涵

老舊小區是指那些建設年代相對久遠、整體環境較差，公共設施匱乏、基礎設施不健全、缺乏物業管理、存在消防安全隱患，不能滿足現代高品質生活要求的居住小區。全國約有16萬個老舊小區，涵蓋4 200萬住戶，涉及4×108m2的建筑面積[2]。

目前我國城市老舊小區改造主要有以下幾種方式。第一種是維護保留，對于歷史文化價值較高、具有傳統建筑風格的居住區，通常采取維護的方式，對建筑的結構進行加強，對外觀進行修繕恢復，維持小區原貌。第二種是全面整治，主要是針對城市大多數老舊小區，這些老舊小區比較普通，歷史文化價值相對較低，主要是上世紀八九十年代的集資房，建筑結構相對堅固，還具有居住功能，但建筑外立面破舊，小區內公共設施不完善，一般采取綜合整治的方式對建筑外立面進行改造，完善小區內的配套設施。第三種是拆除重建，主要是對于建設年代比較久遠的老舊小區，這些小區建筑結構穩固性相對較差，整體環境較差，不再適合居住，但是區位較好，相對于改造，重建具有更大的價值，對于這樣條件的小區采取整體拆除重建的方式。老舊小區改造模式比較見表1。

表1 老舊小區改造模式比較

漸進式改造更加注重空間環境、公共設施的漸進式改善，通過局部改善逐步實現整體改造。以往城市舊城改造主要以政府部門、專業技術人士為主體，在改造工作中起決定作用，居民幾乎沒有參與到改造過程中，在老舊小區漸進式改造中不同，每個居民都可以成為改造工作的主體，參與到整個改造工作過程中。通過漸進式改造實現從政府以往大包大攬向“共建共享、共治共管”轉變，從單存的自上而下決策轉變為上下結合的方式，由大拆大建向小范圍、分時段、持續性的改造模式轉變，由整體性、靜態性改造逐漸轉變為漸進式、動態性改造[3]。漸進式改造趨向于適應舊城復雜的社會經濟狀況，保持城市的活力與歷史要素，從多方面滿足不同居民的多樣化需求[4]。通過老舊小區的漸進式改造，不僅要提升空間環境、功能要素、經濟條件等物質層面，更要結合人文、歷史、風俗等非物質要素，做到系統、全面、持續地更新改造。

1.2 老舊小區漸進式改造特征

漸進式改造體現整體性、延續性。漸進式改造強調城市是一個協調統一的整體，舊城居住區更新應當注重保持城市的“整體性”，要研究更新地段周圍地區的城市格局和文脈特征，從城市、片區的整體肌理出發。

居民參與度更高。漸進式改造模式采用小規模、階段性的方式，能夠更加針對性地對老舊小區進行改造，參與方式可以滲透到空間環境的營造以及后期的維護管理。

漸進式改造能夠體現出改造的過程性與階段性。采取小規模、漸進式的改造方式可以根據老舊城區不同時期、不同地段范圍內的社會經濟發展情況，存在的具體問題，采取不同的更新改造手段，相對于其他模式的改善方式，具有一定的靈活性[5]。

漸進式改造模式經濟可行。漸進式改造融資渠道較多，投資規模相對較小，風險較小，而大規模拆除重建需要投入大規模資金，另外，漸進式開發基于社會發展情況靈活微調土地的使用方式，能夠充分發揮土地的最大化利用效益，有效盤活土地使用價值，實現最高的土地經濟價值。

2 城市老舊小區現狀分析

老舊小區建成年代久遠，建設標準與配套標準相對較低，基本不能滿足現代高質量生活對空間環境的需求；老舊小區普遍存在住房產權模糊，管理法律法規缺位、管理體制機制不明等現象，以致于老舊小區長時間處于自然發展的一種態勢，由于沒有健全的管理機制和改造資金來源，沒有階段性的維護，有一些小區已經到了無人問、無人管的狀態。

(1)建筑功能退化。住宅建筑年代久遠，樓道陰暗潮濕，門窗、樓梯扶手陳舊，樓道出入口臟亂破敗，建筑外立面比較陳舊。違章搭建現象嚴重，綠化雜亂、空間環境質量不高，毀綠建房的現象時有發生。

(2)公共配套設施不全。生活服務配套設施明顯不足，健身設施遭到毀壞，社區管理用房、老年人活動室、等資源缺乏。

(3)基礎設施破舊。住區內的排水管道等市政管線破損情況嚴重，部分道路狹窄，路面不平整，消防設施缺少維護。電力電信纜線多亂雜揉，存在較大安全隱患，影響整體美觀。

(4)道路交通混亂。老舊小區內部的路面存在嚴重的破損現象；由于違章搭建的情況較多，出現一些斷頭路，或者侵占道路一半的寬度，導致道路無法滿足消防需求，存在較大安全隱患；由于配建車位指標不足，占道停車現象較為明顯。

(5)管理水平低，安全性差。較差的環境與較強的需求差異過大，居民對高昂的物業管理費望而卻步；另外，長期的無物業管理模式，導致居民形成了慣性思維，若引進物業管理，物業費的收取工作難度很大。由于沒有規范的物業管理，使得老舊小區管理水平較低，安全性較差。

3 城市老舊小區漸進式改造難點

3.1 資金籌集渠道單一，籌集難度大

現階段，大多數老舊小區改造資金來源主要是政府財政，籌集渠道比較單一，從社會、企業、居民個人來籌集改造資金難度較大，一是沒有一個向社會籌集改造資金的平臺以及管理的機制，二是老舊小區內居民的身份背景不同、收入的差異等使得他們所關注的利益不同，很難達成共識一起出資來進行改造。漸進式改造是自下而上的改造工作，改造的主體主要是社區與居民，改造的資金從哪里來，如何融資進行漸進式改造，這些都是老舊小區漸進式改造過程中急需解決的問題。

3.2 改造涉及部門較多，協調管理難度較大

老舊小區的改造工作首要是對基礎設施進行完善提升，包括給水、排水、燃氣等，對小區內道路以及立面整治時會涉及到電力電訊、給排水網的遷改，更新改造工作涉及到相關部門，如規劃局、房產局、市政局、街道辦、舊改辦等行政部門。涉及到相關部門較多，從現有的體制機制分析，各部門之間的協調明顯不夠，無形中會降低改造的時間效率，同時，漸進式改造的主體主要是社區與居民，需由居民建立專門的改造小組來對接相關改造適宜，包括申請審批等工作。但目前大多老舊區處于無人管狀態，很難有專門的人愿意主動去擔任該工作。

3.3 居民對改造訴求差異大

不同的居民對改造工作的訴求差異較大，難以平衡。比如有車的住戶更期望增加停車位，沒車的住戶期望增加綠地、公共活動空間。有些居民對改造工作持無所謂態度甚至拒絕改造工作。由于居民的意愿難以達成一致，導致改造工作很難開展。同時，老舊小區內住宅類型比較多樣，不同樓棟的破損程度也不一樣，居民對改造工作的要求也不同。

3.4 公眾參與的有效性

老舊小區漸進式改造的主體主要是社區與居民，改造的過程更多體現社區的自治，發揮居民自主改造的作用，所以如何才能讓每一位居民效的參與到改造工作中是首要考慮的問題[]。老舊小區在改造過程中與居民的利益直接相關[]。在更新改造過程中，居民最關注的是自己的利益情況，如何有效地引導居民理性參與？通過什么樣的方式來提高居民參與度？如何將居民參與制度化并不斷完善？老舊住區的更新改造工作需考慮以上這些問題。

4 城市老舊小區更新的策略

4.1 拓展融資渠道

拓寬老舊小區漸進式改造的融資渠道，從多方面、多主體進行融資，建立老舊小區改造基金，以市場需求為導向，挖掘老舊小區漸進式的改造的效益，全方位拓展老舊小區的投資鏈與收益鏈。深入挖掘老舊小區的區位優勢，有效利用老舊小區閑置空間并進行再開發利用，明確老舊小區面積產權，小區停車位、幼兒園等公共資源建設運營等方面的綜合收益歸屬并及時公布收益情況。建立老舊小區改造更新基金，同時廣泛調動社會各方面力量參與到漸進式改造過程中。

4.2 完善法規制度

老舊小區的漸進式改造工作，涉及每一位居民的切身利益，雖然更多以居民和社區為主導，但改造過程中涉及到方方面面，需要大量的人力、物力、財力，所以還需要相應的制度才能保證漸進式改造工作順利開展。為了使漸進式改造工作能夠有效開展，維護居民的合法權益，促進老舊小區社區化、市場化、科學化管理機制的建立，從漸進式改造的整個過程、多個方面建立和完善相應的規章制度，為老舊小區漸進式改造工作提供強有力的保障。

4.3 完善公共參與機制

建立居民自組織機制，有效提高小區自治能力，引導居民參與到老舊小區漸進式改造的過程中，不斷發展不斷完善，居民參與制度化、常態化。搭建社區交流平臺，增強社區鄰里關系，增強居民對小區的認同感，倡導更多居民參與到社區自治中，參與到整個漸進式改造的工作中，維護自己的合法權益，提出自己的建議。

4.4 構建科學評價體系，開展持續性評估

老舊小區漸進式改造是一個持續性地過程，采取小規模、分階段的方式進行改造。改造的效果情況如何？哪些地方還要進行深化？所以需要構建一個科學有效、具有可操作性的改造評價指標體系，從定量結合定性的角度對不同老舊小區的改造情況進行績效評估，為社區發展提供科學的參考價值，為老舊小區改造工作提供實質性、可操作的評價標準和量化依據。

5 結論

通過漸進式的改造方式對城市老舊小區進行改造，可以根據城市不同時期的發展情況，去適應其復雜的社會經濟現狀，滿足城市階段性、長遠性的發展需求，保持城市發展的多樣性、整體性，滿足不同居民的利益需求，避免大拆大建帶來的復雜的社會問題。同時，漸進式改造，尊重城市整體肌理、風貌，保護和延續城市歷史文化、城市記憶，有效促進城市可持續發展。