發達國家農地抵押融資制度的比較與經驗借鑒

劉柯貝

【摘 要】為了深入實施鄉村振興戰略，緩解我國農村融資難的問題，我國很多地區開始積極探索農村產權抵押融資。美國、德國、日本等發達國家對農村產權抵押融資相關研究起步較早，并且取得了較為豐碩的成果，對我國發展農村產權抵押融資具有重要的借鑒意義。本文介紹了上述國家以農地為主的農村產權抵押融資相關制度，通過對比提出它們的共同點并進行分析，從而總結出針對我國發展農村產權抵押融資的經驗與啟示。

【關鍵詞】農村產權抵押融資；農地抵押；國外經驗與啟示

一、引言

我國是典型的農業大國，農村經濟的發展對我國總體經濟發展有著極大的影響。十九大報告指出，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉村振興戰略。然而長期以來，我國農業的發展面臨著融資難問題。為深入實施鄉村振興戰略，盤活農村閑置資產，解決農村傳統抵押品不足的問題，我國很多地區開始積極探索農村產權抵押融資。建立健全的農村產權抵押融資制度成為健全現代農村金融體系的重要組成部分。由于國外農村金融發展較早，對農村產權抵押融資相關問題的研究上取得較為豐碩的成果，因此，考查國外農村產權資產抵押融資有關農村金融制度，總結其有關經驗，對我國發展農村產權抵押融資具有重要的指導意義。

農村產權是以集體土地所有權為核心的土地用益物權和擔保物權等構成的權利體系， 農村產權抵押融資在目前主要是指把農村土地承包經營權、居民房屋和林權（簡稱“三權”）作為抵押標的物，來向銀行等金融機構通過申請貸款等方式進行融資。為了推動農村金融的發展，世界上許多國家對農村“三權”抵押融資進行了實踐，其中一些發達國家的農村抵押融資主要集中在土地抵押上（曹躍群，何濤，2011）。近年來，國內外許多學者通過對國外農村產權資產抵押融資實踐案例的研究得出相關結論。Pal（2002）通過構建計量模型分析得出結論：由于非正規金融機構貸款程序更加方便快捷，農村地區非正規金融機構貸款更加普遍。Miller（2004）通過總結前人的成果，發現農業的脆弱性以及有關法律的約束等會帶來缺乏可利用的貸款抵押物等農村金融市場發展所面臨的挑戰。Erica Field（2006）認為土地是良好的融資抵押物，但是由于缺少一些正式的產權證明，導致農村融資難問題依舊存在。在我國，韓立達（2009）、慧獻波（2013）、陳怡（2015）等學者都通過對美國等發達國家農地金融制度的研究，總結出一些對我國發展農村產權資產抵押融資的相關啟示。通過前人的研究，發現德國、美國以及日本在農村產權抵押融資上較為成熟，本文將進一步比較上述國家的農村金融相關制度，比較其共同點與差異，總結發達國家農村產權抵押融資制度有關經驗。

二、發達國家農村產權抵押融資的制度結構

發達國家歷年高度重視農村產權抵押融資問題，這里選擇美國、德國、日本三個發達國家農村產權抵押融資制度結構進行重點考察。

（一）德國農村產權抵押融資：“自下而上”的組織機構體系

德國是最早發展農村金融業的國家，也是最早開始研究農村產權抵押貸款的國家。18世紀下半葉，德國戰亂頻發，加上農村民間高利貸活動盛行，德國農業生產資金嚴重不足，農業經濟發展陷入危機。為了振興農業，德國成立當時的農村土地抵押信用合作社，政府通過授權合作社以有借款意愿的大地主階層等合作社成員所擁有的土地為擔保在證券市場上發行土地債券，將發行債券所獲得的利息再轉借給合作社成員，有效緩解了合作社成員生產資金不足的問題。到19世紀初期，德國進行了農村土地改革運動，逐步消滅農村的大地主階級，土地抵押信用合作社的性質和宗旨也隨之發生改變，普通農民成為合作社的主體，土地抵押信用合作社成為服務德國農業經濟發展的金融機構。

德國農村產權抵押金融制度采用土地抵押信用合作制度，主要是土地抵押信用合作社結合土地銀行的模式，組織機構具有“自下而上”的特點，即先由普通農民或地主等有意愿通過土地抵押進行貸款融資的農村土地所有者以自發的形式組成土地抵押信用合作社，然而“向上”縱向發展成立聯合合作銀行。

在貸款程序上，需要貸款的合作社社員先填寫借款申請書，在貸款申請書上注明貸款額、貸款用途、貸款期限以及抵押土地的位置和面積，然后將土地所有權證書與申請書一同提交合作社，經合作社對土地進行評估和股價后，核定貸款額，然后與社員簽訂貸款協議。通常情況下，德國土地所有權抵押貸款的貸款額為所抵押土地價值的三分之一至二分之一，貸款期限為10～60年，采用分期還本付息的方式，每年一次，還款部分包括當年利息和攤還本金，統稱為常年金，其金額在貸款初期較少，約占貸款額的0.5%，以后逐漸增加百分比。合作社征收約0.25%的貸款額作為營業費用，公積金約占貸款額的0.25%。

（二）美國農村產權抵押融資：“自上而下”的組織機構體系

美國農村土地產權以私有制為主體，農民私有土地占58%以上，農民享有的土地產權較為完整。20世紀初期，美國面臨以農產品數量過剩為主要特征的農業危機，嚴重影響當時美國農村經濟的發展。農業危機的頻發表明當時美國單純的市場機制并不能有效緩解危機，相關的政府干預十分必要。為了高效利用農民所擁有的土地產權開展融資活動，為農業發展提供信貸資金支持與金融服務，作為美國政府調控農業信貸體系的機構——美國聯邦土地銀行應運而生。

美國農業金融制度是效仿德國土地抵押信用合作社模式而建立的，以聯邦土地銀行為主要載體，組織機構體系具有“自上而下”的特點，將全國分為12個農業信用地區，由美國政府出資在每個信用地區內設立一個聯邦土地銀行，和中央土地銀行共同組成聯邦信用管理局，在此基礎上政府引導農民在各區成立聯邦土地合作社。

美國的農村產權抵押貸款在操作流程上，農戶借款時先向聯邦土地合作社提交貸款申請書，并提交土地所有權證書作為抵押品，合作社經對土地進行審核股價后若同意貸款申請，在申請書上簽字后將文件提交給本區的聯邦土地銀行；聯邦土地銀行審核同意后，收存申請書和抵押證件，將貸款由合作社轉貸各農戶。美國農村產權抵押貸款最高額度由土地評估價值的50%逐漸上升至65%左右；聯邦土地銀行根據借款人的還款能力、貸款用途等決定貸款期限，貸款期限一般在5～30年，有的長達40年。為了減輕借款農民的還貸壓力，美國允許農村土地抵押貸款有多種還款方式，如分期償還法、到期一次性償還法、變動償還法，任意償還法等。

（三）日本農村產權抵押融資：立體化、多層次的組織機構體系

同世界上許多資本主義國家一樣，日本的農村土地產權也經歷了從地主所有逐漸過渡到普通農民所有的過程。1896年，日本建立勸業銀行，主要對農民租用或購買土地、開墾荒山荒地以及大型水利工程建設項目等業務進行融資。另一家國營土地金融機構農工銀行主要負責對小規模農業生產提供信貸支持。1944年，勸業銀行與農工銀行進行業務合并，變為了普通商業銀行，農村土地融資服務轉為由新成立的農林漁業金庫提供，農林漁業金庫成為日本的國家土地銀行。二戰后為了避免造成土地集中的局面，日本頒布并實施了《農村協同組合法》，形成以農協系統的合作金融、政府財政支持的政策性金融以及一般商業金融組成的日本農村金融體系，其中合作金融占主要地位。

日本農業金融組織不是一個專門的機構，而是依附農村協同組合（簡稱“農協”）的一個完整的系統，由基層農協、農業信用聯合會以及農林中央金庫構成。農村協同組合是日本合作金融體系的基層組織，由農民入股登記成立，直接與農民會員發生信貸關系，農協貸款不以盈利為目的，會員不用擔保，國家對農協貸款給予利率補貼，貸款利率較低。農業信用聯合會（簡稱“信農聯”）是專門經營信用業務的機構，接受所屬農協的入股或存款，用存貸款業務調節農協之間的資金余缺，同時滿足農業有關的融資需求，在農業協同組合與農林中央金庫間起承上啟下的作用。農林中央金庫是農協合作金融系統的最高機構， 它的主要職能是協調信農聯的資金運動，并按照國家相應的法令法規營運資金， 同時負責向信農聯提供信息咨詢等有關服務， 指導信農聯的工作。農林中央金庫經國家批準，以信農聯、農協會員的土地所有權等農村產權做為擔保發行農村債券籌集資金，加上信農聯上存的資金作為其主要資金來源，滿足會員的融資需要。

日本在開展農村產權抵押融資時，基層農協直接與農民發生信貸關系。農協的會員在在申請貸款時無需提供擔保，向農協貸款；農林中央金庫貸款給農業信用聯合會，農業信用聯合會貸款給農協，農協再貸款給農民會員。日本的農村產權抵押貸款資金用途不限于農業生產，還包括了非農業投資甚至消費性房屋建設以及耐用消費品購買等；利息采取固定利息，再貸款期限內只支付利息，本金到期還復；貸款人還可以申請減息，由政府補償。

三、德國、美國、日本農村產權抵押融資制度的比較

（一）德國、美國、日本農村產權抵押融資制度的共性分析

1.均構建了專業性農地金融機構體系

為開展農村產權抵押融資，德國、美國、日本都成立了專門的農地金融機構。德國成立了土地抵押信用合作社；美國建立了聯邦土地銀行；日本建立了農林漁業金庫。上述三個國家還構建了由基層合作社和大型土地銀行構成的較為完整的農村產權金融組織體系：德國“自下而上”地成立農村抵押信用合作社以及聯合合作銀行，構成本國的農村產權抵押組織體系；美國先由政府出資建立聯邦土地銀行，然后“自上而下”地在政府引導下建立聯邦土地合作社；日本的農業金融組織依附于農業協同組合，由基層農協、農業信用聯合會以及農林中央金庫構成一個完整的組織系統。

2.通過證券化手段拓寬農村貸款資金來源

土地債券化是德國、美國農村產權抵押融資的重要特征，相關的農村金融機構通過農民的土地所有權作為擔保在資本市場上發行土地債券進行融資，為本國的農村產權抵押貸款提供重要的資金來源。在日本，政府允許國家土地銀行農林漁業金庫發行10倍股金數額的債券，以此來增強國家土地銀行資金供給的實力，更好地推動日本本國農村產權抵押融資活動的開展。由此可見，發售土地債券等證券化融資方式為上述三個國家順利開展農村抵押融資提供了更為充足的資金來源支持。

3.均建立了農村抵押貸款相關法律體系

德國、美國以及日本都非常重視農村產權抵押融資相關制度以及法律法規的建設。德國在成立土地產權抵押貸款機構之前，制定了如《抵押權及破產令》、《抵押權法令》等相關法律，規定具有貸款意愿的土地所有者可以聯合起來組建合作社，以及出臺了《德意志農業地產抵押銀行法》《德國擔保法》等法律賦予了德國農村土地的抵押權，并對德國土地抵押信用合作社等相關金融機構的權利和義務作出相關規定；美國為明確農村抵押貸款構建機制而制定了《聯邦農業信貸法》，還有《聯邦農業法》、《農業信用法》對美國農村抵押融資的具體操作方式進行規范與約束；日本政府也制定了《農業協同組合法》、《農林中央金庫法》等農村合作金融有關法律法規，保護農村產權抵押融資參與農民的合法權益。

4.均設立了良好土地登記及地籍管理制度

德國、美國和日本在土地產權方面都設立了相應的管理制度。德國相關制度規定農民在提交土地所有權證明以申請抵押貸款時，需要說明所抵押土地的位置、面積等基本信息，還安排專門的人員對土地價值進行評估；美國土地登記制度規定，除少數未開發的區域外，所有農村土地開發均要符合政府土地規劃的要求，并在政府部門詳細登記每塊農地的權屬、面積、用途等基本信息，土地所有者以土地產權抵押向金融機構借款時，需要提供合法的土地所有權證并作詳細的抵押登記，同時設有專門的人員對抵押土地估價；日本也有相應的制度對作為抵押品的土地相應的登記管理以及估價方式做規定，要求農民在進行產權抵押貸款申請時提交土地等有關抵押品的基本信息以及可能帶來收益的估算，便于相關部門更好地進行相關產權的估價。

5.均獲得了政府的扶持

德國、美國和日本在推行農村產權抵押融資過程中，都獲得了政府的支持。德國政府為農村土地抵押信用合作社發行土地債券提供信用擔保；美國政府1916年通過在資本市場上購買土地銀行股票的形式扶持建立了聯邦土地銀行，為農村融資相關的領域提供長期的信貸資金支持與服務；日本更是“政府主導型”農村金融體系，在日本農村金融體系運行過程中，政府對相關金融組織提供財政支持，對農村貸款融資活動提供各種補貼，為推動日本農村產權抵押融資創造了寬松的環境。