財政扶貧資金效益及審計問題研究

盧蘇曉

【摘 要】經濟的發展并沒有解決部分地區和人員仍然存在著貧困現象。進一步推動精政府的扶貧計劃，保障貧困人員的生存，實現2020年的脫貧目標，符合保障我國廣大人民群眾的根本利益，有助于我國早日實現中國夢。因此，對我國扶貧政策落實的審計是很有必要的。政府扶貧資金要用在規定的地方，但由于現行的政府審計模式存在一定的缺陷，并且我國績效審計的起步相對比較晚，相關的法規體系也并不足夠完善，對于扶貧資金而言，其有關的審計仍然有待改進與完善。本文選擇扶貧資金審計這一個問題加以分析研究，旨在使扶貧資金審計在我國充分發揮監督功能。

【關鍵詞】財政扶貧資金；審計；監督

在我國經濟日益發展的大趨勢下，扶貧資金作為改善民生問題舉措的一部分，其在財政支出中將會占有越來越重要的地位。所謂財政扶貧資金，主要包含以下四項：1、財政扶貧資金；2、以工代賑資金；3、老區發展資金；4、少數民族資金和項目管理費。而在現階段，我國的扶貧資金在資金的使用效率與成果上依然有許多漏洞和缺陷，積極開展扶貧資金的審計有利于預防并降低我國財政資金使用上的風險，是開發扶貧工作一個至關重要的環節。

一、文獻研究

在扶貧資金審計的后續發展中，上級審計機關應同下級審計機關一起，對扶貧資金的財政審計、跟蹤審計和經濟責任審計以及績效審計大格局進行結合；挖掘強化績效審計的深度以及力度，對審計資源進行整理結合，對財政扶貧專項資金的績效審計進行深化。并借鑒國外成熟經驗，對我國的績效審計法律法規進行完善修整，建立健全我國財政扶貧資金績效審計的評價指標體系。加強審計人員規避風險的能力，除此之外，還需要對審計的工作質量進行提高，工作成果進行補充，建議加強異地交叉審計，以提升審計獨立性。除此之外，還可以科學引入第三方注冊會計師審計，協同政府審計一起做到對財政扶貧資金的全面監控管理。

范小建（2007）對中國扶貧開發的基本經驗進行了總計分析，指出：在具有中國特色的社會主義的發展大趨勢下，我國的扶貧事業取得了重大突破。1978年后30年間，國內的貧困人口數量相較之前顯著減少。冉光和和魯釗陽（2008）對某一特定村2002-2007年的扶貧資金運用情況展開研究，發現A村在扶貧資金助力下不斷發展但在扶貧資金來源、實際運用等方面仍存在亟待改進的一些問題。莊天慧和楊宇（2010）據層次分析法（AHP），建立了相關指標體系，以評估四川省內少數民族重點縣級的扶貧資金的投入對于扶貧經濟和社會資源以及生態方面影響。提出在資金的投向與使用上面，除了追求經濟發展，還需考慮生態影響與社會進步等因素對反貧困的意義。

朱乾宇（2004）通過政府扶貧基金和專項投資提高農業產值、農民純收入、減少農村貧困人口及其比重的回歸分析，認為扶貧資金投入過程中應優化結構與導向，并加大非政府投入，合理利用外部資源?？苡兰t和呂博（2014）認為，目前我國的扶貧資金在績效審計工作上還處在最初級的階段，審計的涵蓋范圍局限，很難做到全部涵蓋；進行審計的深度不夠、力度不夠；資源無法完全整合；審計結果只有較低的公開程度。楊承亮（2017）和尉詠梅（2015）認為，現前，政府審計仍然較少的把績效審計當成一項獨立的項目來參與實施，主要仍把財務收支審計作為重點。楊承亮（2017）與陳新秀（2016）都認為，因為我國的績效審計發展時間較晚，相關的法律法規依然不夠完善，審計人員無據可依。隋玉明（2015）指出，由于被審計單位內控管理只做表面不夠深入，才使得企業的管理出現脫軌，財務信息不具備真實性，才引起對應的審計相關風險。王善平等（2013）基于“無影燈效應”，指出現階段我國的扶貧資金運行過程、扶貧政策方面均存在一系列問題。王善平和申志仁（2010）研究發現，在我國財政扶貧資金的投入增長幅度逐年上升的形式下，貧困人口下降的幅度卻在下降，要因之一是政府審計監管不到位。劉靜（2016）在公共受托經濟責任理論以及公共管理理論的基礎上，根據理論，分析明確了扶貧資金監控對審計的各項要求，并且認為現階段的扶貧資金審計在審計方法上尚未充分利用現代信息技術。

二、財政扶貧資金的理論分析

（一）扶貧資金的類別分析

扶貧開發資金的重點是改善貧困地區的農牧業生產條件，發展多種經營，建設農村公路，普及義務教育和掃盲，發展農民實用技術，培訓，防治地方病等。以工代賑資金用于重點建設縣鄉公路（不包括省道、國道）和扶貧開發公路，建設基本農田（包括牧場和果樹），建設農田水利，解決人畜飲水問題。少數民族發展資金主要用于經濟發展相對滯后的少數民族地區，重點是改善少數民族的生產生活條件，以扶貧開發為目標，以農村項目的實施為基點。它被用來促進“邊境地區的復興和人民的富民”，支持人口相對較少的22個民族的發展。除北京、天津、上海3個直轄市外，資金將覆蓋28個省市直轄區?！叭鞯膶ｍ椯Y金”被主要用在了我國甘肅省的河西以及定西等地區外還有隴南的10個處于高寒、陰濕特困縣及寧夏省回族自治區的西海固地區，均將按照我國財政部日前已制定的《“三西”農業建設專項補助資金使用管理辦法》來執行。

（二）扶貧資金的運行與管理

1、扶貧資金的運行

扶貧資金的運行規律根據其來源的不同也有所不同。有償資金擁有三個流通過程，包括了資金的發放、資金的使用和資金的收回，這三個階段構成了一個循環，即完成了一次周轉。但是無償資金僅僅只有資金的發放與資金的使用兩個階段。

2、扶貧資金的管理

為積極響應“黨中央、國務院關于戰勝貧困的決定”的精神，對于中央財政專項扶貧資金的使用和管理上，開展更進一步的加強和規范措施，以提高資金使用效率，財政部于2017年修訂了“財政扶貧專項基金管理辦法”，并制定了“中央財政扶貧基金管理特別辦法”。這些措施認為，中央財政專項扶貧基金要著眼于扶貧的總體目標和要求，在資金使用上進行一定的統籌規劃，形成合力，并發揮整體效益。

（三）扶貧資金的目標與投向

1、扶貧資金的目標

根據《“十三五”脫貧攻堅規劃》，中國現階段的消除貧困目標是：到2020年，穩定實現農村貧困人口的現有標準，不擔心溫飽、義務教育、基本醫療保障和住房保障。貧困地區農民人均可支配收入能夠比2010年翻了一番多，擁有高于全國人口平均水平的人均收入增長率，貧困邊遠地區的基本公共服務主要指標能夠與全國平均水平相當。確保農村貧困人口在我國目前的標準下實現脫貧，貧困縣要消除貧困上限，全面解決區域貧困問題。

2、扶貧資金的投向

我國的發展很大一部分功勞來源于農村經濟，但是，農村也是我國扶貧資金投向的重點區域。這主要是因為我國地域遼闊，貧富差距懸殊，從而導致了農村成為了我國絕大部分貧困人口的所在地。除了加強基礎設施，如道路、人民飲水和牲畜飲水以及灌溉之外，減貧資金還應大大增加社會服務領域在減貧方面的投資。就目前而言，貧困地區的教育問題仍比較突出，農民及其子女上學高昂的費用與教育水平低下，相關人員培訓不足的一系列問題必須納入優先考慮范疇。

（四）扶貧資金的績效分析

1994年到2010年期間，由于《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》和《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》與的順利實施，扶貧攻堅事業取得了驚人的發展。后續，有關管理機構進一步提出《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》，于2011年至2015年期間，農村地區窮人人數減少了1億多人，貧困率減少了11.5%，貧困地區農民的收入得到了大幅度增加，貧困人口的生活質量與生產條件與前期對比得到了顯著的改善。困難的教育、難以獲得醫療、難以獲得道路和不安全的飲用水等問題逐漸得到緩解，公共服務的基本水平與全國平均水平之間的差距趨于縮小。然而，貧困問題依然是中國經濟和社會發展中最突出的缺陷。即使國家投入了大量扶貧資金，但是由于扶貧資金是使用效率不高，資金存在閑置和浪費，甚至違規使用且挪用的現象，更令人心寒的是，有部分人員的腐敗貪污與冒名領取，使得扶貧資金不能真正投入到需要的人群手中，這一系列不良現象使脫貧攻堅形勢復雜嚴峻。審計署于2016年揭露批示了近八點五億元的扶貧資金的不良閑置，扶貧資金浪費高達3億元等等問題。

三、扶貧資金的進行審計的理論分析

對扶貧資金預算的審計目的是杜絕利用調整預算和調整項目等等手段，私自改變扶貧資金的投向。對于縣級財政年初的預算、年中預算的調整以及財政收支決算等材料也要進行審查，以了解縣級財政總收入的具體情況，以及上級給予的用于扶貧的補助的具體金額，了解到扶貧資金的具體落實情況。

對扶貧資金的審計內容包括要審計縣級財政局是否按時，按照規定額度將扶貧資金撥付到相應扶貧項目的實踐單位，是否對工程進度產生了一定的影響，與此同時審計本級的財政扶貧資金是否執行了有關法律法規。在資金發放分配環節，主管機構是否存在私自截取留用，擅自占有撥付給扶貧項目的公用資金，是否存在私自計提收取額外費用。

四、建議

（一）完善扶貧資金審計的法律法規

由于我國國內的績效審計仍然處于初期階段，相關的法律條文還不夠成熟。為達到扶貧資金在審計的過程中可以做到有法可依和有規可循這一要求，建立完善相關法律法規乃當務之急。我們可以學習國外成熟經驗，以此為基礎，建立并健全順應我國的國情獨特性的績效審計的法律法規。就審計過程而言，必須至少明確兩點：1、扶貧資金審計的流程；2、扶貧資金審計的問責權力。而對于審計結果，應當建立并健全審計結果公告的相關制度，并主動且積極去接受來自社會公眾的必要監督，做到審計結果透明化。利用完善的法律法規，使得審計的效率得到有效提升。

（二）利用大數據精準扶貧

扶貧資金審計具有審計范圍較廣、持續時間較長的特點，扶貧資金審計可以利用大數據技術，在前期對于貧困用戶建立電子檔案，達到及時登記扶貧資金的發放和使用情況，還可以記錄扶貧資金對貧困用戶帶來的效益。在審計人員進行審計時，可利用相關抽樣方法對數據庫中數據進行抽查，利用信息平臺以精準查閱相關信息，亦能降低由于扶貧縣交通不便而難以取證的風險。

【參考文獻】

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