十堰市最新政府會計準則實施的困境及其對策研究

胡光宏

【摘 要】我國自2014年正式開始政府會計改革工作，財政部于2015年發布了新的《政府會計準則——基本準則》，于2017年開始實施，隨后各項具體政府會計準則及制度陸續發布。十堰市各行政單位和事業單位在十堰市會計局組織指導下于2017年開始進行新政府會計準則制度銜接的準備和培訓工作。為了十堰市各行政事業單位能在2019年順利實施新的政府會計制度，目前在財務軟件信息化建設以及部分會計人員會計專業素質方面還存在很大的不足需要改進。

【關鍵詞】政府會計準則；會計制度銜接；信息化；會計專業素質

一、概述

2014年8月31日，我國發布新《中華人民共和國預算法》，自2015年1月1日施行。新《預算法》第97條規定：各級政府財政部門應當按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性，報本級人民代表大會常務委員會備案。2014年，國務院批轉財政部權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案。拉開新一輪政府會計改革序幕。

2015年10月23日，財政部發布新《政府會計準則——基本準則》，自2017年1月1日施行。2016年7月6日至2017年2月21日，財政部陸續發布具體政府會計準則及相關應用指南。2017年10月24日，財政部發布《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》，自2019年1月1日施行，鼓勵行政事業單位提前執行，不在執行舊的各種政府會計制度。2018年2月9日，財政部發布《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》與《行政單位會計制度》《事業單位會計制度》有關銜接問題處理規定等文件。全國各行政事業單位緊鑼密鼓開始了新政府會計制度銜接準備和培訓工作。

目前十堰市大約有行政單位173個，事業單位582個。i這些行政事業單位在十堰市會計局的組織指導下開展了新政府會計準則的宣傳和培訓工作。十堰市會計局負責宣傳貫徹國家的財政政策，對各行政事業單位進行指導政府會計改革。其具體工作為對各單位會計人員進行培訓新的的政府會計準則和指導各行政事業單位會計信息化建設工作。為了保證各行政事業單位能順利在2019年實施新的政府會計制度，十堰市會計局匯總了各行政事業單位的會計人員名單并組織了各單位會計人員集中培訓新政府會計準則。十堰市會計局還更進一步選擇了11個單位作為試點單位進行重點指導。試點單位為：十堰市教育局、十堰市農業機械管理局、十堰市經濟責任審計局、十堰市經濟和信息化委員會、十堰市科學技術局、十堰市質量技術監督局、十堰市委黨校、湖北十堰職業技術（集團）學校、十堰市城市管理執法局、十堰市民政局、十堰市農業行政綜合執法支隊。

二、新政府會計準則重難點

1.收付實現制為主轉向權責發生制為主，實現雙重記賬

以往政府會計以預算會計與收付實現制為主，不能全面、準確、完整的反映行政事業單位的資產管理與債務風險等狀況。黨的十八屆三中全會提出“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”的重大戰略決策。新《政府會計準則》要求，政府會計應包含預算會計與財務會計兩個主體，并以財務會計為主。在這個要求下，新政府會計要求兩個財務報告：決算報告和財務報告。決算會計仍以收付實現制為基礎形成決算報告，財務會計以權責發生制形成財務報告。實現這樣“雙分錄”平行記賬，對財務信息系統提出了更高要求，即一個會計系統能夠實行“雙功能”“雙基礎”以及“雙報告”，能夠準確提供新政府會計準則要求的各種財務信息。并且新《政府會計基本準則》確定會計要素8個，包括政府預算會計要素3個：預算收入、預算支出和預算結余，政府財務會計要素5個：資產、負債、凈資產、收入和費用。這些改變從根本上增加行政事業單位會計人員工作量，也提出更高要求，同時對信息化建設提出更大挑戰。

2.新統一會計制度與各舊具體事業單位會計制度差異

2017年10月24日，財政部發布《政府會計制度—行政事業單位會計科目和報表》。自2019年1月1日施行，鼓勵行政事業單位提前執行。不再執行《行政單位會計制度》《事業單位會計準則》《事業單位會計制度》《醫院會計制度》《基層醫療衛生機構會計制度》《高等學校會計制度》《中小學校會計制度》《科學事業單位會計制度》《彩票機構會計制度》《地質勘查單位會計制度》《測繪事業單位會計制度》《國有林場與苗圃會計制度（暫行）》《國有建設單位會計制度》等制度。部分事業單位會計制度于2014年開始實行，由國家會計學院進行了統一培訓，但現在新會計制度取代舊會計制度，這些單位要進行新一輪轉賬和舊賬處理，很多歷史賬目難以處理，部分單位難以接受這么快改變。

由統一會計制度代替原來各類型行政事業單位具體制度，雖然有助于統一管理，但部分單位舊制度與新制度差異大，短時間難調整。即使隨后財政部又發布了各種行政事業單位新會計制度的補充規定和銜接規定，但在實際調賬過程中，由于差異性存在不僅工作量大還容易引發各種問題。如舊政府會計科目在轉換成新政府會計科目時，由于會計人員對新會計科目理解不到位，易引發賬目混亂等問題。

3.資產類政策調整

2017年2月21日，財政部發布《<政府會計準則第3號—固定資產>應用指南》，明確規定固定資產折舊計提時點和折舊年限。2016年7月6日，財政部發布了《政府會計準則第4號——無形資產》，新增條款：政府會計主體自行研究開發項目開發階段的支出，先按合理的方法進行歸集，如果最終形成無形資產的，應當確認為無形資產；如果最終未形成無形資產的，應當計入當期費用。該條款將無形資產的確認和計量范圍擴大，也增加了會計核算的難度。

原行政單位制度僅對固定資產采用雙分錄核算方法，新制度將雙分錄擴大到了所有非貨幣性資產和部分負債，要求在不影響預算支出的同時，要體現資產真實價值。這與部分現行事業單位會計制度有很大不同，在銜接過渡工作中需重點關注。財政部文件明確各部門、單位要根據新政府會計準則制度要求，進一步清理和歸類統計固定資產、無形資產、庫存物品、對外投資等資產數據，為準確計提折舊、攤銷費用、確定權益等提供基礎信息，做好新舊轉賬及調整。

三、十堰市政府會計銜接工作困境

1.會計軟件依賴性大

目前，十堰市絕大多數行政事業單位銜接準備工作基本處于停滯，其主要原因是沒有一套財務系統能支持雙會計主體核算，達到新政府會計準則要求，這是導致十堰市大多數行政事業單位無法在2017年開始部署和實施新政府會計準則的根本原因。湖北省的新政府會計軟件由湖北省財政廳國庫處統一開發研究，由省里統一安排。因此十堰市各行政事業單位都在等待這款軟件。雖然目前十堰市各行政事業單位經過培訓學習對新政府會計準則有了解，但缺乏實踐操作，對2019年會計制度順利銜接造成一定困難。同時2019年能否順利銜接新政府會計準則很大程度上取決于新會計軟件功能設計是否完善，如果將來財務軟件設計比較完善，那么銜接工作將事半功倍。反之，如果財務軟件出現較大的問題，那么銜接工作將難以向前。

十堰市部分單位采用模擬“雙記賬”財務軟件，預先實踐新政府會計準則，但效果不理想。如十堰市紀委黨校運用了用友財務軟件公司的模擬財務軟件，出現了較多的問題。

第一，由于用友公司第一次開發這種“雙記賬”類型會計軟件，很多功能不完善，不能真正實現雙記賬。目前用友思考重心在于如何實現“雙記賬”功能。其解決方案究竟是在原財務系統中分別設置財務會計科目和預算會計科目，還是在財務系統分別設置財務會計帳套和預算會計帳套。雖然兩種方式都能實現“雙記賬”的功能，但各存在弊端。第一種方法，財務系統只能轉出一種財務會計主體的分錄，另一種分錄只能手工輸入，這種操作不但費時費力，還容易出現錯誤。即使兩個會計分錄都能實現各自平衡，也不能保證整套賬目是對的，系統也無法識別整套帳正確與否。而另一種方法是將所有日常業務依然是先在預算會計帳套核算，期末結賬后，將全部會計憑證再次導入財務會計帳套，產生新的財務會計數據。這種方法同樣工作量大，而且同一憑證由于兩個帳套的會計科目不同會產生不同的憑證號，做不到一一對應，影響審計。理想的會計軟件應該是通過填寫的完整報賬信息，系統自動轉出雙分錄記賬憑證，同時進行雙記賬。但這種軟件由于缺相關經驗開發難度大。

第二，黨校采用的會計軟件已經有超過10年使用時間，采取現行的用友財務軟件的完整功能需要付費購買，但目前單位沒有專門預算，也無法達到新政府會計準則要求。同時新軟件與舊軟件有比較大的差異，會計人員在操作上有很多新東西需要學習，需要時間與精力。

2.部分領導參與度不高

雖然財政部印發了《財政部關于貫徹實施政府會計準則制度的通知》，十堰市財政局也印發了相關文件，這些文件都規定了各單位負責人要將政府會計準則制度的貫徹實施作為一件大事來抓，加強對單位會計工作的組織領導，組織制定詳細的實施方案，指導督促政府會計準則制度有效實施。但十堰市部分單位沒有貫徹這些文件的精神，僅僅將會計改革的任務看作是會計人員的事情，對于湖北省財政廳、十堰市會計局組織的各種培訓、宣傳活動，都只讓會計人員參加，將政府會計改革的壓力全放在會計人員上。雖然基層會計人員通過培訓學習對新政府會計準則有了解，但部分領導對于新政府會計準則的內容不清不楚，不了解改變，看不懂新財務報表等問題層出不窮。同時部分單位的領導完全不清楚自己單位新政府會計制度銜接準備工作的進展情況，在2019年能否順利實施新的政府會計準則制度也沒有認知。

3.培訓時間太短，缺乏針對性

雖然湖北省財政廳、十堰市會計局各自組織了一次大型新政府會計準則培訓宣傳活動。但部分參會會計人員表示，這兩次培訓參會人數太多，時間太短，僅僅只有兩三天，而且宣講主要內容放在政策解讀、精神傳達等宏觀面上。這些原因都導致會計人員在進行具體業務操作時，在貫徹新政府會計準則上仍有較大疑問，搞不清楚新政府會計準則的改變。截止到目前，十堰市城區宣傳已經基本到位，但對于縣鎮等地區宣講相對還不夠。雖然十堰市會計局指派了相關人員對各單位信息化進行了一定的培訓，但缺乏針對性指導。而且會計局指派人員過少，指導面也窄。

4.部分會計人員專業素養較低

相對企業單位，部分行政事業單位業務比較單一簡單，會計人員較少而且相對會計專業素質較差。據十堰市會計局統計的300多家行政事業單位會計人員信息，有一部分單位會計人員隊伍龐大，如太和醫院擁有30名會計人員，這些會計人員要處理的業務多，普遍專業素養高。但其中大多數行政事業單位僅有1或2位會計人員或者是采用代理記賬。這些會計人員素質參差不齊，一些會計人員經驗老到，業務熟悉，容易接受新政府會計準則變化。但也存在部分會計人員專業素養不足，本身對會計業務不熟悉，在對新政府會計準則的理解和操作上，都存在比較大困難。如有些單位的會計人員從沒有進行資產折舊等業務，不知道如何操作，將這樣業務操作全部期待于新會計軟件功能上。部分財務人員缺乏信心，擔心做不好新政府會計制度銜接工作，適應不了新政府會計準則制度改變。

5.部分單位適逢改革，工作量較大

目前正值十堰市部分行政單位體制改革，事業單位改制工作等，涉及到部分會計主體合并、拆分，資產歸屬、業務歸屬尚不明確等問題，為新政府會計準則的實施造成了一定困難。有些單位自身改革和政府會計改革這兩種改革在時間節點上有重合，造成了部分行政事業單位的會計工作量比較大，會計人員分身乏術，沒有時間精力去學習新的政府會計準則。同時在單位自身改革中，會計改革由于有些賬目無法處理無法繼續進行。而有些行政事業單位雖沒有自身改革問題，但是由于平時業務和預算、審計工作量比較大，造成了會計人員業務工作壓力比較大，缺少時間與精力去學習新政府會計準則和制度，在貫徹新政府會計準則時摸索前進，這些都為2019年十堰市實施新的政府會計準則和制度帶來了麻煩。

四.對策與建議

1.加強信息化建設培訓

雖然十堰市各行政事業單位都在等待湖北省財政廳的新會計軟件研發成功，但是可提前對各行政事業單位會計人員培訓新財務軟件研發思路與理念，讓會計人員對新軟件有一定的了解，做好相應準備。盡管十堰市會計局已經安排了專業人員進行信息化專項培訓，但由于采取的是地區巡回培訓，而且培訓人員較少，培訓強度難以達到理想效果。因此建議十堰市會計局可印發新財務軟件相關設計思路等文件供大家自學。有條件的單位還可以采用提前使用模擬“雙記賬”財務會計軟件，以便在2019年能順利銜接。各行政事業單位要貫徹財政部文件，樹立“業財融合”的理念，推動經濟業務與會計管理的深度融合發展。