互聯網外賣平臺參與食品安全社會共治的路徑研究

鮑丹丹

【摘 要】食品安全社會共治，旨在建立社會主體與政府協同合作，共同參與的食品安全治理模式。然而實踐中食品安全治理并未徹底突破單一的政府監管模式，各社會主體未能發揮預期作用。隨著“互聯網+”的推進，互聯網平臺應運而生，互聯網外賣引發的新的食品安全問題接踵而至?；ヂ摼W外賣平臺作為餐飲企業和消費者的紐帶，是外賣食品安全問題的有效突破口，是社會共治的重要主體之一。但當前平臺的運行仍存在不成熟之處，外賣食品安全尚未得到有效保障。因而本文對互聯網外賣第三方平臺參與食品安全社會共治進行路徑探索，健全平臺用戶準入機制，落實平臺用戶監管職責，強化平臺消費者維權體系，以促進平臺形成自律性的食品安全保障機制，優化平臺的共治主體地位。

【關鍵詞】食品安全；社會共治；互聯網外賣平臺；自律機制

一、前言

互聯網外賣第三方平臺是外賣領域食品安全社會共治的重要主體，其具備了政府監管部門、消費者和其他社會第三方主體所沒有的優勢條件。然而，目前平臺的注意力更多地放在了市場份額的擴展，以及運營收益的增加，忽視了自身應當承擔的社會責任。因此本文從準入機制，運營監管，維權整改三大角度，就平臺參與食品安全社會共治進行路徑探究，探討自律性的外賣食品安全保障機制，充分發揮平臺主體作用，逐步改善外賣市場環境。

二、互聯網外賣平臺與食品安全社會共治

（一）互聯網外賣引發的食品安全新問題

在自媒體時代，互聯網外賣食品安全問題一直被置身于輿論的風口浪尖。近幾年，政府對于互聯網外賣進行了針對性整治，外賣平臺也為了得到消費者認可對入駐商家進行了一定的把控，外賣環境整體有向好趨勢。然而，互聯網外賣引發的信息不對稱依然未得到解決，外賣平臺與入駐商家之間的利益聯結依然存在，因而互聯網外賣食品依然存在大量安全隱患。

首先，食品原料的安全與儲存。不少外賣商家會通過購置品質低下價格低廉的食品原材料，來降低經營成本。而品質低下價格低廉的食品原料，往往是一些放置過久的非新鮮食品，或是已經滋生少量細菌、霉菌的食品，這些食品在經過高溫加工后表面上可以與新鮮食品大同小異甚至肉眼并無差異，但實質上屬于瑕疵或非安全食品，極易引發各類食源性疾病。關于儲存，一是加工前的儲存，例如購置的肉類應當在恒溫冰柜貯藏，但部分小攤販小作坊并無冷藏條件，肉類直接暴露在空氣中，尤其在夏天，衛生情況令人堪憂。二是加工后的儲存，商家為了追求送餐速度，會在就餐高峰期之前制作好一批食品，以便應對高峰期的大量訂單。食品存放的安全系數主要取決于溫度和時間，烹飪時間的提前，會加劇食物存放的危險系數，埋下食品安全隱患。

其次，外賣食品的加工與制作。加工與制作環節最重要的是商家的硬件設施，例如廚房空氣是否流通，廚房用具是否干凈，處理工序是否合格等等?；ヂ摼W外賣平臺的出現，很多商家把餐飲業務從堂吃轉移到了外賣，為了避免商業用房的高額租金，商家會選擇在居住用房、小弄堂、小作坊或是加工環境不容樂觀的小黑屋中進行食物制作。惡劣廚房環境下的食物，更容易受到污染，從而對消費者的消費安全產生不良影響。

再次，外賣食品的包裝與配送。外賣食品的容器與堂吃食物的容器不同，一般是一次性的塑料盒或塑料袋，由于包裝餐盒會與食物直接接觸，因而包裝的衛生程度將直接影響食物的安全程度?，F市面上的一次性塑料盒主要有聚丙烯和聚苯乙烯，均無毒無味。聚丙烯相對耐高溫，而聚苯乙烯在溫度達到75攝氏度時會變軟融化，出現化學反應，從而產生對人體有害的物質。許多商家在使用包裝盒時未注意該點。此外，還有商家會購買低價不符合標準的一次性塑料盒，且不進行事前清洗和消毒，導致外源物和病菌附著，容易引起消費者腸胃不適。在配送業務上，路途顛簸容易導致湯汁濺灑，食物摩擦容易導致交叉感染，送餐車不衛生容易導致二次污染，諸如此類的問題十分常見，不容忽視。

（二）互聯網外賣平臺在食品安全社會共治中的地位

《食品安全法》第三條確立了食品安全社會共治的原則，提倡國家與社會、政府組織與社會組織、生產經營者與消費者在食品安全治理過程中共同參與，協同合作。這一原則的推行有利于突破單一的政府監管模式，逐漸向社會共同治理轉變，通過食品安全治理各方的發揮自身優勢，信息公開共享，平等理性溝通，來全方位保障食品安全，維護社會公共利益。

消費者和餐飲商家是互聯網外賣平臺的兩個端口，從互聯網外賣平臺的經營模式可以看出，無論是對入駐商家的監管，還是外賣食品安全的把控，相較于政府和消費者而言，平臺都具備特有的優勢和便利條件。在食品安全社會共治的大背景下，針對互聯網外賣市場的規制，政府責無旁貸，系監管的重要力量，而與此同時，鑒于外賣第三方平臺的地位特殊性，其對于外賣食品安全的管理也具有不可替代的作用。

互聯網外賣平臺是形成食品安全第三方監管的中堅力量?，F有研究總是將食品安全的監管政策定位于強化政府監管，但在特定情況下，監管力度的加大會使得食品安全違法違規行為不減反增，即出現了監管困境。第三方外賣平臺是入駐餐飲企業大數據庫的擁有者，與商家的接觸和聯系也更頻繁，通過第三方平臺監管力量的注入，可以快速彌補信息不對稱，降低監管成本，從而化解政府資源有限性與食品安全復雜性之間的矛盾。在此基礎上，政府可以逐漸轉變在食品安全保障和管理上的職能，引導社會第三方主體參與治理，明晰政府、市場、社會三者之間的界限和關系，最終達到優化監管模式的效果?；ヂ摼W外賣平臺與外賣餐飲企業的緊密度高，及時性強，在管理和監控方面有著更便利的渠道，是形成社會監管合力的中堅力量。

互聯網外賣平臺有助于促進入駐餐飲商家自律規范經營。在互聯網時代，信息的聚集地往往也是人流量的聚集地，外賣市場也是一樣，互聯網外賣平臺匯集了大量的餐飲商家，提供了自由廣泛的用餐選擇，通過節省時間成本來吸引消費者的青睞，餐飲企業為了拓展市場份額，自然不舍得錯過平臺上良好的顧客資源，因而會想辦法達到門檻以成功躋身平臺。根據《食品安全法》第六十二條的規定，互聯網外賣第三方平臺應當對入駐的外賣餐飲商家進行實名登記。因此在入駐環節，平臺需明確要求商家提交真實有效的餐飲服務許可證和工商營業執照，采集并審核商家運營資質，同時安排平臺督導組線下依次展開細致排查，以鑒別資質的虛假與真實。平臺運營過程中，通過完善內部管理機制，加強平臺代理商、加盟商和一線員工的培訓及監督，來降低食品安全事件的發生概率。在配送環節，平臺通過規范送餐禮儀，開展衛生培訓，實行失信配送員罰款或淘汰機制，來刪選出平臺放心、用戶滿意的優質配送員群體。至此，平臺監管可以覆蓋商家入駐、加工制作、包裝配送整個環節。若能有效落實，便可啟動商家的自律管理，在節約監管成本的同時，從源頭上改善外賣食品安全問題。

三、互聯網外賣平臺在食品安全社會共治中存在的問題

（一）互聯網外賣平臺的用戶準入機制不成熟

互聯網外賣作為一個相對較新的業態，早期呈現粗放式發展，法律環境寬松，平臺對入駐商戶的資質審核、證照采集等工作偏形式化。平臺為了快速擴張占領市場份額，會重量不重質，忽視對入駐商戶的前期審查，未將互聯網外賣平臺的準入門檻落實到位。這也導致了平臺實際運作過程中，入駐商戶亂象叢生，頻頻爆出衛生堪憂、無證無照的黑心作坊。

2015年《食品安全法》實施后，平臺紛紛進行合規審查，對無證無照、證照不齊、證照虛假、超范圍經營等違規商戶采取下線懲罰，一定程度上加強了對入駐商戶資質的核查。但外賣食品安全的風波一旦過去，市場亂象依舊復燃。據有關報道，市場上出現了不少外賣代辦業務，入駐商戶無需證照，只需提供身份證、銀行卡信息和相應費用，代辦人就可以幫助其在平臺上順利上線并正常營業。除此之外，有的外賣平臺會在官網上放出“極速上線、資質后補”等醒目的招商廣告，廣告中釋放的清晰的審核信號會對三無商家起到有效的吸引作用。即使進行審核，也以線上審核為主，或僅電話溝通確認，甚至允許“容假審核”“容錯審核”等現象，因而導致互聯網外賣餐飲企業隱藏著借證或借照經營、證照登記與實際不符等問題。準入門檻低，入駐商戶規范化程度低，導致產業素質整體不高，產業素質不高成為我國食品安全基礎薄弱的根本制約因素。

（二）互聯網外賣平臺的用戶監管浮于形式

互聯網外賣平臺，既是監管部門的監管對象，又是自身平臺用戶的監管者。然而在經濟活動中的主體，都是追求自身利益最大化的理性人?；ヂ摼W外賣平臺作為“經濟人”，根據經濟價值最大化的原則，來選擇嚴格監管和寬松監管兩種策略，無論是何種策略，都會權衡監管行為背后預期成本與可期待收益之間的關系。入駐的餐飲企業同樣也是“理性經濟人”，根據利潤最大化選擇生產安全食品與不安全食品兩種策略。入駐商戶通過生產不安全食品，可以降低生產成本獲得額外收益，但從可持續性角度來看可能會面臨利潤受損，若被平臺等監管者加以處罰則風險更大。平臺是用戶的監管者，寬松監管可能不利于平臺長期發展，且一旦被市場監管部門發現會陷入經濟處罰，但嚴格監管必然會給自身附加額外成本。由此，互聯網外賣平臺與入駐餐飲商戶之間的利益博弈便產生了。

在實踐中，有的餐飲企業表面光鮮亮麗，但背后或食品生產操作衛生條件不堪入目，或過期變質的食品原材料肆意使用，或從業人員無任何體檢健康證明，入駐商戶的內部食品安全管理機制相對滯后。鑒于平臺用戶數量的龐大，在沒有良好的商戶自查自糾制度輔助下，平臺監管成本高昂，監管難度較大。餓了么、美團等外賣訂餐平臺對入駐店鋪的梳理核查，大多停留在證照等資質審查、安全承諾書簽訂等形式層面。線下復核、定期排查、隨機抽檢等實質性審查工作落實程度欠缺，平臺對用戶的監管浮于形式，外賣食品的生產環境、包裝衛生、配送安全均難以得到保障。

（三）互聯網外賣平臺的消費者維權缺乏保障

根據《食品安全法》第一百三十一條，消費者通過互聯網外賣第三方平臺挑選商戶并購買所需食品，其人身財產等合法權益受到損害的，可以向平臺入駐商戶或者食品生產者主張賠償。但該法條僅在立法層面賦予了互聯網外賣消費者損害賠償請求權，在實踐中，該權利的保障和落實情況有待商榷。

首先，關于維權成本。外賣的消費主力群是快節奏生活的群體，在外賣出現安全質量問題時，若要進行維權，需要在后臺花費時間精力與商家或平臺溝通。若溝通成功，大多情況下，商家會以免單或部分免單的方式進行補償，損害賠償敷衍了事，溝通成本較高，而賠償價值有限，得失之間，許多消費者會放棄維權。其次，關于維權難度。維權主張需要證據支持，相當一部分消費者缺乏證據意識，不會事先保留證據，導致維權工作難以開展。再者，消費者在食用外賣食品后出現身體不適，但兩者之間的因果關系并非一定，身體不適的原因有很多，若外賣食品本身沒有明顯瑕疵，則需要專業判斷，例如醫院就診，通過診斷報告判定罪魁禍首。這有進一步加大了維權程序的復雜性。最后，關于維權效率。消費者通過平臺設置的維權通道提交投訴申請后，經常出現無人響應或受理不積極的情況，即使有人出面受理，通常也是采取息事寧人的態度，既沒有向消費者詢問更多的維權細節，也不會對餐飲企業進行后續的合規審查，導致消費者的維權效率并不樂觀。

四、互聯網外賣平臺參與食品安全社會共治的路徑探索

（一）健全互聯網外賣平臺的用戶準入機制

用戶準入機制是平臺對互聯網外賣食品的源頭把控，入駐門檻的設定可以對餐飲商家進行分類刪選?！毒W絡食品安全違法行為查處辦法》、《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》等文件針對不同類型的入網餐飲服務提供者規定了資質審查的環節，要求互聯網外賣第三方平臺需對入駐商戶的食品經營許可證進行審查，對營業執照等相關信息進行登記備案，保證入駐商戶經營場所等許可信息的真實性。但上述規定過于原則化，許多現象仍處于灰色地帶，缺乏明晰的法律適用。鑒于此，應通過立法進一步健全互聯網外賣第三方平臺對入駐商戶的準入審查機制。首先，升級了商戶認證體系，保留并強化目前對餐飲企業營業執照和生產經營許可證的審查，證照提交并公示于商家經營活動主頁面，除此之外，要求平臺設立督查組開展線下核實，凡是資質虛假、證照不齊，且無正當理由的，一律采取下線處罰，實現線上客服-線下市場聯動審核。其次，界定餐飲行業“經營場所”的內涵。自互聯網外賣應運而生，市場上出現了許多只有外賣而沒有堂吃的商家，商家可以租用一個很小的店面建造廚房，生產加工出來的食品直接通過互聯網平臺進行銷售，從而節省了租金、雇傭和管理成本。然而，正是上述類型的外賣商家，其衛生環境、食品安全難以得到保障。因此，平臺可以通過網規的形式，明確規定入駐商戶必須同時具備實體店面提供堂吃服務，對于餐飲企業來說，外賣僅是在堂吃基礎上借助互聯網工具拓展的新業務，線下門店的經營仍然是其不可少的業務活動。最后，平臺應增加對入駐商戶衛生資質和人員資質的審查。這是餐飲行業的特殊之處，衛生和人員的狀況會對食品的安全造成直接的影響，目前沒有相關法律強制要求平臺對上述要素進行審查，因此需要立法完善或是借助平臺網規的方式，要求商戶在申請入駐時上傳店面環境、后廚衛生、員工名單以及員工的健康證明，以進一步保障平臺用戶的經營規范。

（二）落實互聯網外賣平臺的用戶監管職責

平臺與用戶的監管關系具有持續性，商戶通過平臺的準入資質審查，并不意味著絕對自由，其在平臺上發生的每一筆外賣交易，做出的每一個商業行為，都應當受到平臺的監測和管理?；ヂ摼W外賣平臺對于用戶的監管可以從以下幾個方面入手。第一，構建食品安全自查制度，并于平臺醒目位置告知商家和消費者?！毒W絡食品安全違法行為查處辦法》要求平臺建立食品安全自查制度，但未明確闡述自查的形式與內容，因此可以將該部分自由下放給平臺，要求平臺自行設定網規，配備專職管理人員負責平臺用戶的日常食品安全監督檢查，日常檢查分為兩大板塊，日常巡查和定時抽檢，日常巡查主要關注商家的衛生環境、證照資質等硬件設施，定時抽檢主要關注商家食品的質量安全，管理人員需對食品儲存、冷藏冷凍、加工包裝等設施設備作好記錄，發現問題的應有人跟蹤改正，綜合各項要素進行打分評價并實行專線排名，督促入駐商家不斷改良，規范運營。

第二，建設外賣市場信用體系，對平臺商戶采取分級管理?！渡虾Ｊ芯W絡餐飲服務監督管理辦法》，鼓勵互聯網外賣第三方平臺建立信用評價體系、實施食品安全量化分級，參與食品安全社會共治。目前平臺監管資源的有限導致了監管力度的不足，監管力度的不足導致了外賣信用體系形同虛設。事實上，餓了么、美團外賣等平臺都已具備自建物流團隊，而物流團隊在日常外賣的配送過程中，會與商家密切接觸，清楚直觀地了解的商家的生產過程和衛生環境，因此是平臺監管可利用的一支重要力量。通過賦予物流團隊相應的監管職責，完成上文中食品安全自查制度的日常巡查板塊，效率高且成本低。平臺將更多精力用于抽查機制，形成全面公開的外賣信用評價體系。根據日常巡查和定期抽檢的結果，將平臺用戶分為ABC三大等級，根據不同的信用評價等級，采取不同的監管措施。信用等級高的平臺用戶，監管成本較低，故可收取較低的管理費。反之則收取較高的管理費，以此利益博弈，促使入網餐飲提供者自省自查，改良服務。

第三，平臺與政府建立長效的信息共享機制，提升監管效益。信息不對稱是食品安全問題滋生的重要原因，也是監管成本居高不下而監管效率始終平平的原因之一?；ヂ摼W外賣平臺擁有的入駐商戶經營信息、交易信息、消費者評價信息等都是政府市場監管部門很難獲取的，這其中包含的許多有價值信息若能夠與政府共享，可以有效降低政府監管成本，便于政府針對問題食品展開源頭溯源和責任追究。因此可以建立平臺與政府間的信息共享機制，平臺與政府可以信息互補，共同監管。上海在該機制上已有了良好的試點經驗，美團外賣就入網商戶建立了電子檔案管理系統，該系統與上海市食品監督管理局數據庫相對接，政府可以快速掌握大量數據，大大提高監管效率，且根據關鍵詞定位展開有針對性的線下抽檢。

（三）強化互聯網外賣平臺的消費者維權體系

消費者是互聯網外賣平臺的用戶，更是平臺入駐商家的客戶。消費者的體驗、評價和反饋是最能直接反映商家服務質量的要素，也是商家不得不在意的方面。因此，保障消費者反饋渠道的通暢，合法權益的維護，是平臺的責任，也是平臺反向管理入駐商戶的有力途徑。

消費者的流失，經營權的喪失，是餐飲企業最不愿面臨的處境。因而，平臺可以在現有的投訴處理機制基礎上，增設用戶黑名單制度。餓了么、美團等大型外賣平臺都已配備了投訴機制和客服人員，后臺直接接收投訴舉報，并將處理結果反饋給相對應的餐飲商家。由此，平臺不僅掌握著入駐商戶的經營信息，也收集著消費者投訴和維權信息的第一手資料。平臺可以制定用戶經營守則，根據后臺形成的數據庫信息對違法違規經營的商家匯總分類，其中嚴重違規或者多次違規的進入“餐飲商戶動態黑名單”，由平臺對黑名單中的不良商家進行重點監管整改。黑名單的存在，是對消費者維權行為價值的再利用，會給入網商戶施加壓力，也會給消費者提供更明確的信息指導。

外賣第三方平臺不直接參與外賣交易，但具備了中介服務商的特性，在責任承擔上，外賣平臺也理應體現這一特性?！毒W絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》細化了外賣平臺的監管責任，但罰則中只明確了未盡上述監管職責時平臺需承擔的行政責任，并未界定第三方平臺的民事責任?！妒称钒踩ā返谝话偎氖藯l確立了經營者的“首負責任制”。而現行《食品安全法》第一百三十一條，僅限于外賣第三方平臺不能提供入駐商家真實名稱、地址和有效聯系方式時，才由平臺先行賠付。實踐中，平臺提供的商家信息未必準確，商家在改變地址和聯系方式后也未必及時更新，這時候平臺就會出現責任推諉等現象。因此，為了彌補互聯網外賣食品維權的信息不對稱性，保障消費者權益的落實，本文認為平臺的連帶責任可以借鑒生產者與經營者之間的連帶關系，將互聯網外賣第三方平臺與餐飲經營商家作為并列的直接責任主體，第三方平臺實行首負責任制，接到消費者維權主張后先行賠付，后由平臺向問題商家行使追償權。在保障消費者的同時，也充分發揮平臺的監管力量，體現其作為外賣食品安全社會共治主體的重要性。

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