跨越行政邊界的都市區規劃實踐

孟美俠　張學良　潘洲

摘要：隨著技術的進步和經濟的發展，不同區域和城市間的聯系日益加強，而以行政區劃為空間尺度進行的規劃、管理、建設造成了行政壁壘、區域發展不平衡、多規不合一、區域性公共服務供給不足等問題。如何通過區域一體化發展和更加有效的區域協調發展新機制，以更好地發揮市場在資源空間配置中的決定性作用，成為突破行政壁壘和解決區域不平衡發展的關鍵。較早經歷城市化進程的國家和地區在發展過程中也面臨對具有緊密經濟聯系的區域進行跨界治理的問題。作為美國城市化水平最高的地區，早在100多年前，郊區遼闊的空間、公共交通的改善和私家車的普及等使人口和產業由紐約市的市中心向其郊區和周邊地區擴張，這些地區間的經濟聯系超出了長久以來的行政邊界，也超出了原有政府的治理能力。致力于解決上述問題的區域規劃協會（RPA）從1929年開始制定針對由紐約市及其周邊地區構成的紐約都市區總體發展規劃，其在跨越行政邊界、破除行政壁壘并從區域總體層面進行城市規劃管理的都市區建設方面積累了較多現實又不乏創新的經驗。文章梳理了區域規劃協會的組織架構以及其四次紐約都市區總體規劃的背景、內容和實施，并對所得經驗和對中國的啟示進行總結。

關鍵詞：城市行政邊界;紐約都市區;區域規劃協會;城市治理;國際經驗

中圖分類號：F293;X321 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831（2019）04-0022-16

一、研究背景

技術進步和經濟發展擴大了人類活動的范圍，也促進了區域的分工，不同區域和不同城市之間的聯系在逐漸加強，而以行政區劃為標準進行的規劃、管理、建設造成了區域間和城市間的行政壁壘。中國20世紀80年代起開始實施的領導選拔、晉升標準改革和財政包干制以及1994年的分稅制改革，使得受到“政治錦標賽”[1]和財稅壓力[2]雙重激勵的各級地方政府，紛紛通過財稅和土地政策吸引產業投資，展開了圍繞地方經濟增長的激烈競爭，因此行政壁壘問題在中國表現得更為突出。行政壁壘對區域經濟發展的影響主要體現為各地方政府追求自身利益最大化、地區間發展競爭多于合作、市場保護、公共服務差距大等問題，同時行政壁壘也是導致資源空間錯配的一個重要原因[3-4]。如何突破行政壁壘，在一個更為合理的空間尺度上進行發展的規劃和管理，對實現城市的有效治理、生產要素和公共服務的有效配置，以及統籌大中小城市和實現區域協調發展至關重要。

實施區域協調發展戰略是新時代國家重大戰略之一，中國東、中、西、東北“四大板塊”區域發展戰略是在大空間尺度上統籌地區發展、破除行政壁壘的手段和嘗試。然而，因為涉及范圍較大，區域內不同地區的發展水平差異較大、聯系不夠緊密、利益訴求不一致，這些在較大的空間范圍內的區域發展戰略的有效性仍有待提高，當前需要進一步做好跨區域、小尺度、更加精準的區域協調發展規劃。進入21世紀以來，跨越行政邊界的各類國家級城市群規劃相繼推出，城市群正在成為推進城鎮化的主體形態，但是我們也要看到，城市群規劃的面積仍然過于龐大，城市之間協調成本高昂，城市群規劃存在“拉郎配”的現象，地區間聯系仍然不夠緊，這需要我們繼續探索在更小尺度、有更好合作基礎、有更多合作訴求的空間區域來推進區域協調發展，更好地實行因地制宜、分類指導的區域政策。都市區（圈）學術屆普遍認為都市圈的概念來源于日本， 一般來講，都市圈由中心城市及其周邊具有緊密經濟聯系的城鎮構成， 根據中心城市與周邊地區的交通時間可以分為一小時都市圈、兩小時都市圈等，都市圈中的中心城市與其周邊城市也會具有一定的通勤要求，但通勤要求比較低。與都市圈類似的概念還包括都市區。都市區的概念主要來自美國的城市發展實踐，都市區通常由中心城市及其周邊具有緊密通勤聯系的外圍區域構成。我們認為都市圈與都市區的主要區別在于前者對通勤的要求通常較弱或者不設要求，而后者則主要基于通勤對外圍進行界定，但兩者的共同之處在于他們都刻畫了一種中心城市與周邊地區緊密聯系形成的一體化區域，并且這種聯系常常突破行政邊界。在本文的表述中，按照學術屆的慣例， 涉及歐美國家的經驗梳理部分，我們采用都市區的概念，而涉及日本的情況介紹，我們采用都市圈的概念。對中國的情況， 我們并沒有嚴格地對都市圈和都市區作區分。就是這樣的合適空間單元。發達國家的經驗表明，城市群由若干規模和功能不同但聯系緊密并在空間上呈現連綿的都市區構成[5];20世紀中期以后新的城市發展主要集中在原來城市中心的外圍，這導致了城市蔓延，并將不同都市區連接起來，這是城市群形成的初因之一[6];城市群內部的都市區會向外發展，而且會相互蔓延并重疊[7]。我們認為，都市區（圈）是城市群的核心，發展都市區（圈）也是城市群建設過程中一個無法跨越的階段，因而世界上先進的都市區發展經驗更值得我們學習與借鑒。

實際上，較早經歷城市化進程國家和地區在發展過程中也面臨對具有緊密經濟聯系的區域進行跨界治理的問題。作為美國城市化水平最高的地區，紐約都市區早在100多年前就經歷了我們城市發展過程中面臨的問題，并為跨越行政邊界、在相對較小的空間尺度——都市區層面統籌區域發展積累了寶貴經驗。20世紀20年代，紐約市最先達到了人口與經濟活動由農村逐步朝城市聚集的“傳統城市化”巔峰[8]。之后，郊區廣闊的空間、公共交通狀況的改善和私人汽車的廣泛使用等情況使得紐約市的人口與產業朝著紐約市的郊區及其周邊地區蔓延，且這一蔓延常常突破行政的邊界，而單個地方政府的治理能力并不足以為該地區提供充分的交通、公共服務、環境保護與住房需求。眾多充滿遠見的紐約都市區公民與商業領袖認為，要想轉變這樣糟糕的發展趨勢，就需要有一份全面且長遠的區域性規劃作為藍圖來指導未來的發展。致力于解決上述問題的紐約及其周邊地區區域規劃委員會于1921年成立，該團體于1929年整合成為了目前的區域規劃協會（Regional Planning Association， 簡稱RPA）。1929年，區域規劃協會發布了其第一次區域規劃：紐約及其周邊地區區域規劃，這是全球首個有關都市區的長遠規劃。在過去的90年間，區域規劃協會是塑造紐約都市區發展最具影響力的機構之一，共完成了四次針對紐約都市區的區域總體規劃，其提出的關于基礎設施投資、城市發展和環境保護的大部分提議都被采納和實施[9-13]。這些提議的實施提升了整個區域的發展質量和競爭力，為紐約市的發展開拓了廣闊的腹地，四次區域規劃所引致的數以億計的基礎設施投資和城市建設項目是令紐約在20世紀中期成為全球領先城市的重要支撐。本文將對其四次總體區域規劃經驗進行梳理，以期得到可以借鑒的區域協調手段和做法。

武廷海[14]、武廷海和高元[15]、洪文遷[16]和陶希東[17]等從不同的角度出發，對區域規劃協會或者其規劃內容進行了討論和梳理。相較于這些研究，本文更偏重考察區域規劃協會的組織架構及其歷次規劃的背景，并從突破行政壁壘的角度對區域規劃協會及其規劃內容進行解讀。具體來講，本文對區域規劃協會及該協會針對紐約都市區提出的四次總體規劃進行研究，同時總結紐約都市區規劃的經驗與成果，以審視中國城市化發展過程中的行政壁壘及其所帶來的問題，并對未來可能進行的中國都市區的建設與發展提供有關借鑒。

二、都市區概念來源與界定方法

區域規劃協會的第二、三、四次規劃都明確指出針對紐約都市區而進行，第一次區域規劃的范圍與目前紐約都市統計區的范圍存在出入，但核心部分基本一致，面積也相當。為了能夠對紐約都市區的規劃經驗進行較為清晰的梳理，本部分先對都市區概念的來源和界定方法進行討論。事實上，都市區并不是美國的行政轄區，而是基于統計的便利性和準確性進行的一種劃定。從1776年建國到20世紀初城市人口趕超農村人口，美國用130年的時間完成了從鄉村到城市的初步“傳統城鎮化”[8]，一些學者將人口從農村到城市集中的城鎮化過程成為“傳統城鎮化”，并認為“傳統城鎮化”結束的標志是一國城市人口超過農村人口。，隨后，人口與經濟的活動開始慢慢朝著城市的郊區和周邊地區蔓延。隨著城市向外擴散發展，城市與其外圍地區日益融合，美國城市發展由單中心向多中心過渡，城市與外圍地區之間的通勤日益普遍，以行政區劃進行的人口和經濟統計幾乎失去意義。1949年，美國管理與預算辦公室（OMB）的前身美國預算署（the Bureau of the Budget）推出標準都市統計區（Standard metropolitan area， 簡寫SMA，又稱都市統計區或都市區）的界定標準[8]，盡管最早的都市統計區的界定來自美國，但最早使用大都市區這一概念的是英國。19世紀初倫敦的一些公共服務部門開始使用大都市區的概念，其中最重要的是1828年建立的倫敦大都市區警務總署，1836年倫敦設立大都市區鐵路公司。隨后美國也正式出現大都市區的概念，例如1880年紐約大都市博物館建成，1883年大都市歌劇院落成（王旭和羅思東，2010）。，并將其用于1950年的人口普查。都市統計區的核心思想是通過合并中心城市區域和以通勤表征的外圍區域以確定就業、通勤、居住均衡的一體化區域，從而反映區域性的整體人口與經濟活動。此后，隨著都市區的發展，OMB對都市區的概念與界定標準進行了數次修改[18-19]，OMB分別于1990、2000與2010年對都市區的概念進行了修訂。在每兩次修訂的時間間隔內，OMB會定期考察各區域相關指標，若有區域達到都市區標準，或是原先達到都市區標準的區域在考察中未達到標準，則OMB會根據情況發布新的都市區成員列表。。

根據OMB最新公布的都市區劃分標準[19]，都市統計區基于核心區識別的統計區（Core Based Statistic Area，簡寫為 CBSA）而劃定，其定義為“人口至少達到一萬的城市區域[20]，這里的城市區域是指美國人口普查局界定的人口不少于2 500人，且其中至少有1 500人居住在機構團體區域（Institutional group quarters）之外的固定地理區域。機構團體區域指的是那些在普查時受到正式授權且訓練有素的人的監管、照料或羈押的人所在的區域，這些人一般被歸為“病人”或“囚犯”。2010年，美國有3 573個城市區域（ U.S.，Department of Commerce，2011）。，以及利用通勤量衡量的，在社會與經濟上與城市區域有著高度整合關系的外圍區域”。需要說明的是，美國都市區具體的確定過程基于縣（county）級政區進行，具體的操作過程為：（1）確定中心縣，即該縣有超過50%的人口聚集于人口數大于1萬的城市區域，或是該縣有超過5 000人位于人口數超過1萬的單一城市區域;（2）確定外圍縣，即與中心郡縣的職/居通勤率至少為25%。此外，當某一CBSA的中心縣滿足另一CBSA外圍縣的標準時，便將這兩個縣合并為新的CBSA;毗連的CBSA間就業的通勤率至少為15%時，這兩個CBSA可合并為聯合統計區（Combined Statistical Area，簡寫為CSA），合并后原CBSA在統計上仍保持相對獨立。按照中心城市區域的人口是否超過5萬人這一標準，又可以將都市區分為大都市統計區（Metropolitan Statistical Area）與小都市統計區（Micropolitan Statistical Area）。根據OMB于2017年公布的文件[21]，目前美國共有都市區945個， 其中包括大都市區390個，小都市區555個;都市區人口占美國總人口的94.3%，其中大都市統計區人口占比為85.7%，小都市統計區人口占比為8.6%。美國3 142個縣中有1 169個縣屬于大都市統計區，656個縣屬于小都市統計區，1 317個縣不在都市統計區的范圍內。目前紐約都市統計區（后文簡稱為狹義的紐約都市區）由紐約市及紐約州、新澤西州與賓夕法尼亞州的部分區域（共25個縣）共同組成，面積超過1.7萬平方公里，2010年普查人口數為1 958萬人;紐約聯合統計區（后文簡稱為廣義的紐約都市區）由紐約州、新澤西州、康涅狄格州與賓夕法尼亞州這四州中的八個都市統計區構成，面積達3.4萬平方公里，2010年普查人口數為2 307萬人。

在區域規劃協會開展第一次針對紐約地區的區域規劃時，美國并沒有官方的都市區概念，因此區域規劃協會的第一次區域規劃中并沒有出現都市區的說法，但從范圍上看，第一次區域規劃涉及紐約市及其周邊地區的22個縣，規劃面積1.4萬平方公里，規劃范圍橫跨紐約州、新澤西州和康涅狄格州，與目前狹義的紐約都市統計區（New York Metropolitan Statistical Area）的范圍略有出入，但面積相當，后者包括了賓夕法尼亞州的幾個縣，康涅狄格州也不在后者的范圍內。后三次規劃都明確指出針對紐約都市區，但規劃范圍相比第一次規劃進行了擴大，基本在3.3萬平方公里，后三次規劃范圍與目前由紐約州、新澤西州、康涅狄格州和賓夕法尼亞州的七個都市區和紐約都市區共同構成的紐約聯合統計區基本一致。

三、紐約區域規劃協會組織架構

區域規劃協會自1921年成立，已經運行了將近一百年，他們在紐約都市區的發展上發揮了重要的指導作用，而其組織和運行方式是其持久生命力的重要保證之一。在中國，一些具有緊密經濟聯系的地區例如上海及其毗鄰區域、長三角城市群、京津冀城市群同時跨越市級和省級的行政區劃，從行政等級上來看這些地區的統籌協調發展只有在國家層面上才可能進行。紐約區域規劃協會為我們提供了一種由非政府組織進行跨越行政邊界協調發展的參考，因此對其組織架構進行認識與梳理非常有必要。作為非政府組織，區域規劃協會的規劃實施并不依靠政府賦予的權威，而是通過廣泛的公眾參與來兼顧各方的訴求與利益，以扎實的調查、研究和分析保證其規劃的科學性。針對紐約都市區的四次規劃，區域規劃協會都成立了相應的執行委員會和專家委員會。目前，區域規劃協會由董事會、專家委員會以及職員部門組成，其基本組織架構見圖1。董事會內包含社會各界成員，部分成員由該協會的主席、各部門領導與顧問等人組成，其余成員包括政府部門負責人、大學教授、知名基金會負責人，以及建筑業、規劃業、咨詢業等行業的知名企業領導人，他們為區域規劃的制定提供了學術與經濟等方面的支持。董事會內部設有正副主席、總裁、各委員會聯席主席與顧問等職位，擔任者皆為協會內部領導成員。

區域規劃協會的專家委員會分為州專家委員會（State Committees）與各項目專家委員會（Program Committees），其中州專家委員會分為紐約州委員會、新澤西州委員會與康涅狄格州委員會，而各項目專家委員會則包含社區規劃與設計委員會、能源與環境委員會以及交通委員會。專家委員會內部設有總主席、各州委員會聯席主席與各項目委員會聯席主席等職;委員會由公民、社區與商業領袖等共同組成，這些委員為組織提供重要的策略建議。

RPA的職員部門是規劃制定的實施者，他們負責一系列具體事項的處理，從能源、環境、交通等項目的實地考察、數據收集、規劃制定，到規劃出臺前的推廣與宣傳，再到協會財務管理等，這些都由職員部門負責;部門內設有主席、總規劃師、各地區與各項目的執行副總裁與顧問等職位。RPA在制定區域規劃的同時也會舉辦與規劃相關的論壇與會議，這些論壇或會議的內容包括RPA近期規劃的實施情況報告、對某一具體規劃的討論、與規劃相關的展覽以及規劃的發布等。表1給出了有關第四次規劃的重大報告。

區域規劃協會在第二次區域規劃制定過程中拓展了公共參與的概念，通過與市民、政府、商業和社區組織建立各種合作，并開展涉及成千上萬本地居民的聽證會、交流會、工作會，對區域未來的發展進行調查、分析和規劃，這種公眾參與模式最終成為全美和全世界規劃界的范式。表2給出了區域規劃協會于2017年主辦的論壇與會議。

四、紐約都市區四次區域規劃的內容介紹

目前區域規劃協會已經完成了針對紐約都市區的四次規劃，這四次規劃的內容對于我們理解區域協調發展的工作重點、方式、面臨的問題和未來可能出現的挑戰都有重要參考意義。

（一）第一次區域規劃——紐約及其周圍地區的區域規劃

1900—1930年間，紐約的制造業和航運業發展極其迅速，來自偏遠地區數以百萬計人口的涌入，給該地區的學校、社區以及社會各界的承受能力帶來了極大的壓力。新的通訊技術和產業組織的發展革新了區域經濟結構和人們的工作性質。同時，隨著機動車擁有量與使用量的廣泛增加，城市蔓延變得愈發嚴重，導致了幾乎不可控的交通擁堵與社區及鄉村狀況的惡化。

區域規劃協會1929年發布的第一份規劃旨在通過組織土地使用與提供適當的交通選擇，以一種更加合理的方式對該地區進行重新整合，總體規劃面積約為14 317平方公里，區域內人口約897.9萬人，涉及縣的數目為22個。圖2為紐約都市區第一次規劃圖。該規劃描述了紐約—新澤西—康涅狄格大都市區（與狹義的紐約都市區相當）引人注目的未來發展前景，并從人口增長、道路通達、土地利用與建筑規模四個大方向對紐約都市區進行了較為細致的規劃。規劃認為，紐約都市區必將經歷快速的增長，而曼哈頓的增速將更為顯著。第一次區域規劃中的一些具體提議，最后都成為了現實，其中包括修建高速公路和橋梁、建設公園和公園綠島，以及對郊區的建設。這些建議的實現提高了紐約都市區的發展效率與人們的生活質量。

（二）第二次規劃

RPA的第二次區域規劃于1968年完成，這次規劃的規劃面積擴大為33 022.5平方公里，涉及縣的數目達31個，規劃范圍內人口約1 900萬。紐約都市區第二次規劃的規劃圖見圖3。對于規劃面積的擴大，紐約區域規劃協會表示，這樣做的目的是為了通過增大規劃面積來測試區域內可能出現的人口與就業增長對該區域擴大的可能性。規劃試圖解決當時一系列熱點問題，其中包括城市區域的過度蔓延、老城市中心的衰退、種族隔離與環境污染等。在規劃中，RPA評估了這些問題可能造成的損失，并對問題進行了總結。第一，快速城市化導致通勤距離增加。隨著城市范圍的擴大，許多非技術性工作崗位正向外部遷移，但外部地區缺少能夠提供給非技術性工人的住房，白領則在工作仍在市中心的情況下開始向郊區遷移，這無疑導致了通勤距離的持續增加。第二，社會分隔嚴重，白人、中等收入家庭與高收入家庭從市中心向郊區遷移，空余出的住房被缺乏專業技能的低收入人群迅速填補。第三，房市緊俏，舊房屋置換率低，可選住房種類有限。第四，城市公共服務設施缺乏。紐約都市區內1 000萬左右居民距離市區內核心便利區域較遠，需求無法得到滿足;對于郊區居民，圖書館、成人教育、博物館、劇院與購物中心等場所均在其受服務范圍之外。第五，交通標準低。都市區內公共交通不足，地鐵擁擠、緩慢、不舒適，在非高峰期間流動性不足，高速公路阻塞嚴重。第六，規劃設計質量不高，漠視自然環境，忽略了綠色空間的重要性。

為了解決這些問題，RPA主要從社區總體布局、住房、貧困、自然環境與交通這五方面提出了建議。建議的具體內容為：第一，將無組織的城市化運動轉變為多功能大都市區的建設，進而集中提高整個大都市區的公共服務水平，同時在主要的公共服務提供場所周圍建立居民區，為在該區域就業的家庭提供住房服務。第二，增加住房種類，修改新區域住房政策，以滿足不同收入水平的家庭對住房的需求，并向中低收入家庭提供公共援助住房，以達到經濟與種族上的平衡，同時對地價起到部分抑制作用。第三，增加老城區公共服務設施供給，提高設施供給水平，并在該區域提供居民能夠負擔的住房，重新吸引不同社會階層的人進入該區域;同時為窮人提供教育與技術培訓，促進技術工人就業，并提供更多的無需技術或者技術要求較低的工作，其工資水平應能夠保證家庭的基本健康狀況。第四，控制未開發的自然空間供給，保護該地區的自然資源，在區域內部或是區域周圍建設公共綠地，以滿足當地居民日益增長的對戶外休閑娛樂方面的需求。改善污染管理，恢復內陸空氣與供水質量，使該地區真正成為宜居、美麗與環境友好型區域。第五，提高交通基礎設施水平，為其他四方面的舉措提供良好的實施環境。RPA提出的第二次區域規劃的最大成就是：為紐約都市區留下了大量的開放空間，并為該地區建設區域通勤鐵路系統給出了較為系統與正確的指引。

（三）第三次規劃——危機中的區域

第三次規劃于1996年提出，此次規劃范圍與第二次規劃相當，規劃范圍約33 000平方公里，涉及31個縣，規劃人口約2 000萬，紐約都市區第三次規劃圖見圖4。當時的紐約都市區雖然在全球仍有著很強的經濟實力，但在經歷了20世紀80年代末至90年代初嚴重的經濟下行以后，該區域正面臨著多年來的經濟增長緩慢與發展的不確定性：首先，都市區的工作崗位在1989—1992年間減少了77萬個，這是二戰以來全美大都市區就業減少最多的一次，同時在1982—1992年間，紐約都市區的就業增長在美國也是最慢的;其次，本次衰退不是局部性衰退，而是覆蓋整個區域的全面性衰退，并且區域內各地衰退程度近乎相同，同時期內紐約都市區包括商業服務業、傳媒業、通信與高端制造業在內的關鍵產業產出占全國產出的比重下降了近四分之一;最后，該區域的極端貧富差距仍在持續擴大，根植于富人與窮人間，以及不同種族間的不平等問題也十分嚴重。

為了應對這些情況，RPA在第三次規劃中提出經濟、環境與公平（規劃中統稱為“3E”體系）共同構成了區域繁榮、區域活力與區域內生活質量的基礎;同時第三次規劃最本質的目標，便是充分整合利用區域優勢，通過投資與政策的實施來重建“3E”體系，使“3E”體系內部可以充分互補、共同發展。

第三次規劃將對“3E”體系的具體重建方法劃分為五項方略，其中包括綠地方略、中心發展方略、區域通達方略、勞動力方略與治理方略，這五大方略共同構成了第三次區域規劃的基石。綠地方略提出要建立區域保護區，對公共水資源、河口與農田進行保護，并建設區域綠色通道網絡;中心發展方略提出通過城鎮間交通建設強化中心商業區，并通過投資吸引就業，為該區域帶來新的發展與投資激勵;區域通達方略提出對公路、鐵路與公共交通等方面進行改善，以提高交通效率，并緩解交通擁堵問題;勞動力方略提出要改善低收入群體受教育情況，提高教育與就業間聯系以促進就業增長;治理方略提出對區域管治進行協調并對公營與私營的決策程序作出改善，同時創立新的公共機構，資助并提供區域層面的服務。

（四）第四次規劃——讓區域更好地為我們服務

RPA的第四次規劃發布于2017年11月30日，這次規劃如RPA過去所做的那樣，為紐約都市區的經濟增長與可持續發展制定藍圖，規劃面積約為33 669.8平方公里，涉及31個縣，規劃人口約為2 280萬，紐約都市區第四次規劃圖見圖5。在經歷了20世紀80年代末至90年代初的深度經濟下行后，紐約都市區的發展出現了巨大的變化：該區域人口在過去20年間增加了230余萬，就業相比20世紀90年代增加了150余萬;平均壽命有著非常明顯的增加，已高于美國的平均壽命水準;當地犯罪率也大大降低;交通客流量明顯增加。這些好的轉變給紐約都市區吸引了越來越多的人愿意在當地生活。但是伴隨著好的轉變的同時，該區域也存在問題。雖然在過去的20年中紐約都市區經濟增長顯著，但多數人并沒有分享到增長所帶來的紅利：第一，自1990年以來，美國家庭收入中位數共下降約1%，而紐約都市區居民的家庭收入中位數下降高達4%。第二，雖然外裔人口增長占該區域總人口增長的48%，但種族隔離情況依然普遍，公共教育供給極不均勻。第三，生活成本顯著增加，但家庭收入卻停滯不前，除去房產稅與交通成本外的剩余可支配收入較低，無法承擔一系列關鍵性支付。第四，氣候變化恐成紐約都市區21世紀以來所要面對的最大挑戰，海平面上升所帶來的洪水與海嘯將對內陸與大部分沿海地區造成影響，而溫室氣體的排放仍沒有得到很好的控制，這些都對自然系統產生了較大威脅。第五，紐約都市區交通網絡正面臨需求增長、設備老化與資金不足帶來的重大壓力，部分受損的交通道路由于資金不足或是工期漫長而導致無法修復或是進展緩慢，同時，該區域還伴隨著新建人行道與自行車道的交通安全問題，僅2012年，紐約都市區因公路交通事故而導致死亡的人數便高達351人。

對于上述問題，RPA在第四次規劃中共提出61條相關建議，主要建議包括：第一，對紐約大都市運輸署（The Metropolitan Transportation Authority）和紐約港務局（the Port Authority）進行改革，以降低新建交通項目的花費。RPA建議港務局應改變其政治化決策過程，通過價值捕獲策略（value capture strategies）進行投資以創造長期收入，并對其不同資產（機場、港口、橋梁與隧道、公共汽車總站等）的日常運營采取獨立化管理。同時中央港務局機構（The Central Port Authority Body）可以主要發揮其基礎設施銀行職能，為該地區大型項目提供資金。第二，實現地鐵系統的擴張與現代化建設，并對區域鐵路網進行擴張整合。地鐵系統現代化的具體內容包括加快現代化地鐵控制系統的安裝、重新設計與改造車站以減少擁堵，并確保所有車站都能夠接納殘疾人士等。規劃中提出8個相關擴建項目以將地鐵通入人口密集的街區，尤其是依賴公共交通的低收入地區，從而為當地固定軌道交通（fixed rail transit）提供支持。第三，在所有社區保留并建立經濟適用房。RPA建議各級政府增加對各級收入群體的住房供給，增加社區內的永久性經濟適用房，通過政策對當地弱勢居民提供積極主動的保護，以增加低收入社區財富。RPA還建議市政當局通過公平住房保護政策與包容性分區政策來建造新住房并提供給當地所有居民，以創建多元化混合收入社區。第四，建立區域近海委員會（Regional Coastal Commission）與州調整基金（state adaptation fund）。RPA建議紐約州、康涅狄格州和新澤西州設立區域近海委員會，該委員會可對沿海適應（coastal adaptation）進行管理。各州應同時建立新的氣候適應信托基金（Climate Adaptation Trust Fund），為適應項目（adaptation projects）提供專門的收入來源。第五，強化碳排放體系，運用科學方法對碳排放進行定價。RPA建議對現有碳排放體系進行加強與擴張，將交通部門、住房部門、商業與工業部門的排放包含在該體系內。將紐約都市區與其他司法管轄區合并，形成一個更大、更強的碳排放總量控制與交易市場。該舉措產生的額外收入可用于投資創建合理的低碳經濟，并增強紐約地區對當前氣候變化的適應能力。

五、對RPA和紐約都市區前三次區域規劃的評價

到目前為止，RPA已經針對紐約都市區發表了四次有關的區域規劃，除第四次規劃剛剛發布外，前三次規劃的成果與影響早已顯現。區域規劃協會于1929年發布的《紐約及其周邊地區規劃》，在美國規劃史上揮下了濃墨重彩的一筆，同時對現代城市規劃理論與學科發展頗有影響。第一次區域規劃在高速公路與環境保護方面作出了很大貢獻，例如，該次規劃促進了區域間公路網絡、鐵路網絡與公園系統的建設，為紐約都市區未來的發展提供了一個基本框架。

20世紀60年代，RPA開始認識到都市區的不均衡發展不僅僅是物質層面的問題，其內部同時涉及了貧困、種族與社會分層。于是第二次區域規劃在都市區空間布局的基礎上充分考慮了紐約城市、郊區的社會與經濟特點，提出讓公共機構與私人機構進行合作，同時還為政府提出了多方面的政策建議。雖說對于無權力在手的非政府組織而言，這些建議的實現并不容易，但RPA在對不同組織行動的協調方面還是起到了非常顯著的作用，并且這些舉措也為20世紀80年代的區域高速增長打下了基礎。

在經歷了一段時間的繁榮發展后，20世紀90年代，紐約都市區的經濟又一次遭遇了緩慢增長與波動，其發展面臨巨大挑戰，這里面不僅包括由經濟全球化帶來的更加激烈的競爭，還包括環境污染與社會分層等問題所帶來的巨大壓力。RPA的第三次區域規劃正是對該區域可能無法繼續維持其全球領先地位的回應。第三次區域規劃分析了經濟、環境與公平“3E”系統的可行性，并以此為其規劃得到實施的重要支撐，同時對區域的投資、政策和治理提供了大量的建議與措施。規劃發布后的近20年里，紐約都市區取得了不錯的發展成果：公共衛生與生活質量有所提高，就業增長顯著，區域內居民數量持續增加，犯罪率大幅下降，城市蔓延也得到了一定程度的控制。

總的來說，RPA及其區域規劃對紐約都市區的發展以及城市規劃的發展起到了較大的推動作用。依靠其規劃的權威性、董事會與委員會成員在社會上的影響力、研究成果的科學性及其提出的有關都市區的規劃項目的有效性，RPA在四次規劃中提出的建議大多為政府采納，并隨之得到實現，其成功運作多年的經驗被很多國家與地區的城市區域建設加以借鑒。另外，在跨越行政邊界進行都市區區域規劃、建設、管理和協調方面，發達國家也都作了很多有意義的研究與探索，并隨之形成了各具特點的發展模式。英國倫敦通過設立一級行政區大倫敦市政府（Great London Authority）對倫敦市與倫敦市周邊的32個自治市進行管轄，實現跨界治理。大巴黎地區則依靠設立包括大區議會、由大區產生的政府、大區行政機構以及大區議會咨詢機構構成的大區政體來解決區域內發展沖突。而東京都市圈采取的主要是以核心城市為主導的協調模式。相比較于上述三類都市區的管理形式，紐約區域規劃協會作為一種非政府組織協調形式，并不改變行政區劃，我們認為其經驗的可復制可推廣性更強。

六、四次規劃經驗總結及對中國的啟示

（一）紐約都市區四次區域規劃的經驗總結

1.以規劃的區域統一性來實現行政邊界和經濟邊界的耦合

都市區在美國并非真正的行政區劃，而是屬于統計范疇上的劃分，美國管理與預算辦公室（OMB）強調，劃定都市區只是為了給數據的收集、測量和公開提供統計意義上的便利，而并不對美國現有的行政區劃等級體系進行修改。在具有強烈地方自治意識的美國，由于調整行政邊界在整個19世紀，把新的郊區區域兼并到現有城市轄區，是美國最基本和常見的擴大城市地域范圍的方式，因為在當時，城市的公共服務成本更低，郊區居民希望獲得更好的城市服務，樂于歸并到大城市。但進入20世紀后，隨著郊區基礎設施的改善，兼并在全國范圍內都遭到了郊區居民的反對。 需要居民投票同意，因此通常非常困難，構建都市區政府的嘗試在政策界和學術界也并沒有形成共識。作為全球形成最早、最大、最富有活力、最具多樣性的都市區之一，紐約及其周邊地區較早認識到了統一區域規劃的必要性，在不改變行政邊界的條件下，實現了行政邊界和經濟邊界的耦合，成為美國都市區規劃的范式。四次都市區總體規劃塑造和提高了整個區域的經濟質量、環境可持續性和生活質量，是紐約成為全球領先城市的重要保障。

2.兼顧各方訴求和利益是規劃科學性的保證

作為全美最杰出的獨立城市研究和倡議的非政府組織，RPA的規劃實施通過廣泛的公眾參與兼顧各方的訴求和利益，保證了規劃的科學性。針對紐約都市區的四次規劃，區域規劃協會都成立了相應的執行委員會和專家委員會，委員會由居民、社區領袖、商業精英和各領域專家組成，他們為紐約區域規劃協會的規劃者、設計者和政策制定者提供戰略和建議。紐約區域規劃協會同時通過與各種市民、政府、商業和社區組織建立合作，開展涉及成千上萬本地居民的聽證會、交流會、工作會， 調查、分析和規劃區域未來的發展。

3.完善的交通是都市區發展的基石

區域規劃協會的四次規劃都將交通作為都市區發展的基石。第一次規劃提議通過高速公路和公共交通提高核心區域之外區域的可達性，規劃提出的關鍵交通設施包括華盛頓橋、皇后區至曼哈頓中城隧道、三個區域機場等交通基礎設施的建造在20世紀中期都得到實現。第二次規劃提出老城區和區域次中心必須構建完善且可靠的地鐵、通勤鐵路和公共汽車網絡，以改變孤立的次中心只能依賴汽車進行通勤的趨勢;第二次規劃也成功推動了聯邦政府對公共交通的投資，并幫助創辦了紐約大都會運輸署，對地鐵、公交、通勤鐵路和橋梁隧道的收費進行統一管理。第三次規劃進一步強調公共交通網絡對該地區發展的重要性，目前，第三次規劃中提出的包括機場與地鐵站連接交通、新的地鐵和鐵路在內的公共交通項目已經完成或在建。第四次規劃建議對紐約大都會運輸署與紐約港務局進行改革，并實現地鐵系統的擴張與現代化建設，同時對區域鐵路網進行擴張整合。

4.在都市區層面統籌環境保護

區域規劃協會認識到紐約市只是整個地區自然生態系統的一小部分，因此自成立以來一直致力于在都市區范圍內對自然環境和水域進行保護。第一次規劃確定了該區域內最需要保護的自然空間范圍，并說服一些公共組織購買并保護這些地區。第二次規劃建議保護未開發的自然空間，建設公共綠地，同時提高污染管理水平，這次規劃幫助建立了城市空間內第一個聯邦休閑區域——門戶國家休閑中心（Gateway National Recreation Center）。第三次規劃提出對公共水資源、河口與農田進行保護，并建設區域綠色通道網絡;這次規劃推動了新澤西高地、中心松林等區域開放空間永久保護區的創建。第四次規劃著重于應對氣候變化帶來的一系列問題。

（二）對中國的啟示

黨的十九大報告首次將區域協調發展上升為國家戰略，明確了我國區域協調發展應該沿著怎樣的道路前進。中國東、中、西、東北“四大板塊”的區域發展繼續推進，“一帶一路”倡議、京津冀協同發展、長江經濟帶發展也取得積極成效。與此同時，各個類別的國家級城市群發展規劃也正按照規劃全面推進。然而，中國幅員遼闊，不同區域有著不同的特點，因此需要在因地制宜、分類指導的原則下，積極探索在更小的空間尺度上進行城市與區域的規劃管理，而立足于大城市及其毗鄰中小城市的都市區劃分和都市區整體規劃，從破除行政壁壘來看更具可操作性，是促進區域協調發展的重要立足點。紐約都市區的發展歷程和四次區域總體規劃在相對完整的通勤、就業和居住均衡的一體化區域內進行跨越行政邊界的整體區域規劃，符合區域協調發展的要求，也為中國未來加快推進跨區域、小尺度、相對精準的空間規劃以及都市區（圈）建設提供了重要啟示。

1.加快中國都市區劃分研究和界定

行政區劃是國家權利在地域上進行分配的映照[22]，是國家對城市實施管理的一個重要手段，這一手段需要具有一定的穩定性。然而，長期不變的行政區劃可能帶來市場分割與資源錯配等由行政壁壘導致的問題。都市區利用通勤范圍對其邊界進行界定，并著力尋求行政區劃和經濟一體化之間的相互協調，這可作為合適的城市規劃、管理和發展的空間尺度。由于都市區是在保持行政區劃不變的條件下，對經濟行為主體活動的一致性和空間分布的完整性的一個相對客觀的反映，因此都市區有助于淡化目前過度依賴行政區干預經濟的行為及功能。所以，可以嘗試對紐約都市區的發展經驗和RPA的規劃實踐進行借鑒，在中國補充與都市區概念類似的且能夠結合中國國情的空間區劃作為城市治理的一個輔助手段。都市區也可作為行政區統計體系之外反映經濟運行狀態的另外一種空間統計尺度。

2.研究和推進小尺度、跨區域和相對精準的都市區發展規劃

在探索適合于中國城市發展階段的都市區劃分方案基礎上，借鑒紐約都市區總體規劃的編制經驗，設計相應的都市區區域規劃和政策，提高人為的行政區劃與自發形成的經濟范圍之間的連接程度。我國如上海這樣的大城市及周邊地區區位優勢明顯、地緣相近、人緣相親、經濟相融、文化相通，而行政壁壘卻阻礙了這些區域的一體化發展。未來，應該尊重城市自身的發展規律與特點，對都市區建設的必要性和重要性形成充分認識，實現地區間發展合力，以更大的空間范圍為基礎實現大城市的發展，并同時帶動大城市周邊中小城市的協調發展。以上海都市區為例，在空間范圍上，上海大都市區建設可以主要集中在上海周邊“1+7”的縣市區以及“1+6”的地級市“1+6”的地級市包括上海、蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興、舟山，總面積約3萬平方公里，相當于目前紐約區域規劃協會的規劃和廣義的紐約都市區的面積;“1+7”的縣市區包括上海、平湖、嘉善、啟東、海門、昆山、吳江、太倉，總面積1.2萬平方公里，與目前狹義的紐約都市區面積及第一次紐約都市區總體規劃的面積相當。

，其中“1+7”地區1.2萬平方公里作為上海大都市。

3.都市區規劃和發展中應注重發揮非政府組織和市場的力量

紐約區域規劃協會屬于非政府組織，其專業委員會由房地產開發商、交通和基礎設施建設者和運營商、城市規劃和管理相關學者、社區領袖等共同組成。在規劃的制定過程中，從區域存在問題的確定到關于未來的展望和問題的解決途徑，區域規劃協會通過開展多次面向公眾參與的聽證會和交流會，鼓勵公眾參與。區域規劃協會從組織架構到規劃的形成過程力求規劃的內容符合市場的實際需求，從而保證規劃的客觀性和可實施性。 對于都市區的發展，從公共服務的供給倡導私營結構的介入，到鼓勵公益機構購買公共綠地，區域規劃協會強調都市區發展過程中發揮市場的力量。目前我國區域規劃主要由地方政府負責制定和實施，規劃的內容與市場的實際需求可能存在一定脫節，規劃的實施也常常缺乏市場力量推動，未來我國都市區規劃和發展中也應該發揮非政府組織和市場的力量。

4.建立區域性事務的成本共擔和利益共享機制

環保、生態以及交通基礎設施建設等區域性事務只有打破行政壁壘，形成各城市相互聯動、共同推進的態勢才能得到成效?？梢赃m合于中國的都市區劃分為基礎，進一步在都市區范圍內，統籌山水林田湖草系統治理，加強與環境和生態相關的各個方面的保護措施。統一都市區環境保護目標和措施，在控制污染物的排放、城市環境的綜合治理以及對大氣、水、土壤等污染的治理方面共同行動、協同管理。對各類基礎設施進行統籌規劃，從整個區域實現互聯互通的角度進行開發，只有這樣才能使其發揮更大的作用，進而創造出更多的價值。都市區內要著重完善公共交通網絡，進一步打通斷頭路，通過開通跨省公交線路、軌道交通、城郊快線和公交卡互通等手段，提升都市區交通網絡服務能力。這些都與跨地區的成本分擔和利益分配問題息息相關，需要經過對城市間的共建共享機制進行有效的設計，促進當前利益與長遠利益、局部利益與整體利益之間形成統一。

七、結論

紐約都市區的建設發展經驗與RPA多年的規劃實踐表明，通過對都市區發展進行整體規劃，可以在不對行政區劃進行調整的情況下，弱化行政壁壘對生產要素自由流動產生的束縛，兼顧大城市與其周邊地區的發展目標，令各個城市之間能夠形成相互整合、協調發展的態勢，最終帶來“1+1>2”的聚集效應。大城市及其毗鄰區域共同構成的都市區發展模式對破除行政壁壘、協調大中小城市發展更具有普適意義。區域規劃協會的組織架構和四次區域規劃經驗為跨區域、小尺度、相對精準的區域規劃，以及未來可能的中國都市區規劃和建設提供了重要借鑒。

目前，我國正處在一個城市化建設快速推動的時期，不同規模城市之間和城鄉之間的發展呈現巨大差異甚至割裂，一些城市特別是大城市住房緊張、交通擁堵和環境惡化等“城市病”問題日益嚴重，而另一些中小城市則面臨著人口流失、城市收縮的困境。上海、北京等大城市正在著力推進的城市功能疏解的做法引起了社會各界的關注?！皟炏劝l展大城市還是中小城市”、建立“合理的城市體系”等問題引起政策界和學術界的關注[23-25]。從美國的城市化發展的歷程來看，大城市及其毗鄰區域共同構成的都市區發展模式對協調大中小城市發展具有重要參考意義。

黨的十九大報告指出，要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，同時要實施區域協調發展戰略，建立更加有效的區域協調發展新機制?！秶倚滦统擎偦巹潱?014—2020年）》也提出要“培育形成通勤高效、一體發展的都市圈”。都市區（圈）是中國城市群的核心，都市區（圈）率先發展是城市群建設過程中一個無法跨越的階段。未來，通過都市區建設提高地區間經濟、社會、交通的聯系，實現區域地理邊界、行政邊界與經濟邊界的耦合，提高城市間分工合作的效率，是城市群發展的必要環節。參考文獻：

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Abstract：With the advancement of technology and the development of economy， links between different regions and cities are increasingly strengthening. However， planning， management and construction with administrative scales as spatial scales have resulted in administrative barriers such as market protection， multiple regulations， and insufficient supply of regional public services. As the highest level area of urbanization in the United States， the vast space of the suburbs， the improvement of public transport and the popularity of private cars made the population and industry expand from the downtown of New York to its suburbs and its surrounding areas more than 100 years ago. The economic links between these regions have exceeded the administrative boundaries permanently， and have exceeded the ability of the original government to govern. The Regional Planning Association， which is committed to solving these problems， has formulated the overall development plan for New York metropolitan area composed of New York and its surrounding areas since 1929. They have accumulated many realities and innovative experiences in the aspect of crossing boundaries， breaking administrative barriers， and conducting urban area management of urban planning and management from the overall level of the region. This paper reviews the organizational structure of the Regional Planning Association and its background， contents and implementation of four overall planning of metropolitan area， and also summarizes the experience and inspiration for China.

Key words： ?administrative boundary; New York Metropolitan Area; Regional Planning Association; city governance; international practices

（責任編輯 傅旭東）