普惠金融的稅法規制

鐘三宇

摘要：普惠金融是一種旨在為社會弱勢群體謀求公平的金融發展權利的新興理念，其與我國當前的精準扶貧政策高度契合，故此推動普惠金融發展在當下具有重要意義。普惠金融的稅法激勵被屢屢提及，但是缺乏全面系統的理論闡述、制度設定和規范建構。實際上，普惠金融的稅法規制是一種帶有特定公共利益傾向的政策性規制，其具有理論正當性;同時稅法規制的激勵性功能和補償性功能構成其合理性依據。當前我國普惠金融的稅收優惠依賴于政策性文件，缺乏系統性考量，其內容設計較為粗糙，稅收優惠的公平性和保障性尤為不足，其實際效果也有待觀察。對此，采用轉向制度化的規范之治、差異化的激勵機制、實質性的監管約束等法治化路徑應該是將來理想的規制方案。

關鍵詞：普惠金融;稅法規制;稅收優惠;激勵性功能;弱勢群體

中圖分類號：D912.29 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831（2019）04-0137-10

一、問題的提出

秘魯著名經濟學家索托認為發展中國家窮人之所以窮，是因為他們的基本權利沒有得到尊重，使得他們的資產不能夠變為資本[1];換言之，發展中國家的貧困問題根源于權利的貧困。這一觀點也為尤努斯教授所認同，其認為信貸是一項基本的人權，而實踐中卻剝奪了窮人獲得信貸的權利，鑒于此，尤努斯身體力行地借助小額信貸賦予窮人貸款的權利來幫助他們擺脫貧困[2]。正因如此，小額信貸成為一種戰勝貧困的有效途徑，并為聯合國、世界銀行等國際性組織所倡導，不少國家也紛紛開啟了小額信貸項目。2005年，聯合國在小額信貸的基礎上提出了“普惠金融”理念，并在眾多國際組織和國家組織下大力推行，至此，普惠金融成為小額信貸的高級形態，大有“星火燎原”之勢。中國作為一個典型的發展中國家，治理貧困問題一直是政府的重要任務，發展普惠金融也就成為應有之義，近年來的中央一號文件和國務院總理的政府工作報告頻頻提及“大力發展普惠金融”。與此同時，以習近平總書記為核心的中國共產黨創新性地提出了精準扶貧政策，這足以彰顯新一代國家領導人對于治理貧困的決心。毋容置疑，在精準扶貧的推進中需要發展普惠金融，甚至有研究者認為“普惠金融扶貧已成為農村精準扶貧的重要舉措”[3]，足見在當下中國發展普惠金融所具有的重要意義。

那么，到底何謂普惠金融呢？有論者主張“普惠金融將以農民金融權和小微金融權為核心的金融參與權滲入既往以平等交易權為主的金融消費者保護之中”[4];也有研究者認為“構建普惠金融體系的目標是完善農村金融市場，服務廣大農民和弱勢群體，在客戶定位上始終瞄準低收入階層和微型企業”[5]?？梢娖栈萁鹑诘摹胺湛腕w主要是指弱勢群體”[6]，特別是農村地區的弱勢群體。從國務院的《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》（以下簡稱《普惠金融五年規劃》）來看，政策性銀行、商業銀行、合作金融組織、新型機構、保險公司都屬于普惠金融的機構體系，可見普惠金融供給主體的范圍之廣，幾乎涵蓋了傳統意義上的農村金融機構。

然而，弱勢群體一直是金融服務排斥的對象，尤其以傳統金融機構退出農村金融市場為典型，而普惠金融即是要打破這種傳統的排斥，普惠金融發展中的重重困境可想而知，嚴格法律保護的缺失、規范體系的嚴謹性缺失，以及環境因素都是困境之一[7]，更有很多研究者指出普惠金融財稅激勵不足的問題[3，8]，在此基礎上有研究提出應該利用財稅等多種手段來促進普惠金融發展[9-10]。而在政府層面，無論是中央級的《普惠金融五年規劃》還是地方層面的實施意見部分地方的實施意見雖提及“發揮財稅政策作用”，但具體內容上并未涉及稅收政策，江蘇和重慶是代表之一，而也有很多地方實施意見要求稅收減免或者稅收扶持，云南、湖南、貴州等地方的規定即是此類。都提及了運用或落實相關的稅收扶持政策，表明普惠金融的稅法規制是理論界和實務界的共識。其實，除此之外，也有學者主張民間借貸也應該引入激勵性規制的理論范式，稅收減免即是其中的激勵規制工具之一[11]。但是，雖然很多研究提及稅法激勵問題，但多是一筆帶過，并未詳細論述其中的理論基礎、現實狀況以及規范建構等具體問題，而這一問題在普惠金融的發展中十分重要，鑒于此，筆者將重點探討稅法如何規制普惠金融這一具體議題。

從前文的梳理可以發現本文所要關注的對象主要圍繞著普惠金融的稅收優惠而展開，但為了突出其中的理論性，筆者將以“稅法規制”這一概念概括相應的稅法優惠。需要說明的是，“規制”這一概念含義可以為廣義、中義、狹義多個層次[12]，本文所稱的“規制”限于中義上的規制，也即“法律調整”之義。

二、稅法規制普惠金融的理論詮釋

雖然諸多研究都提及普惠金融的發展需要稅法規制，但是并沒有從理論上澄清這種規制的理論基礎。誠如部分研究者所指出的那樣，“稅收優惠本質上是一種租稅特權，違背量能課稅與平等課稅的根本理念，其合法性與正當性在于它所承載的特定價值追求”[13]。簡言之，普惠金融的稅法規制需要充分的理論解釋才能在邏輯上自洽，符合稅法的基本原理。因此，筆者以為有必要對這一問題進行全面的解釋。

（一）稅法規制普惠金融的正當性基礎

稅收優惠實際上是一種不平等的稅收待遇，實屬法治意義上的“平等原則”之例外，這就要求其具備一個特定的理由為其謀求正當性。

從稅法來看，征稅主要的原則即為“量能課稅”和“平等課稅”，普惠金融的稅收優惠是否違背了這兩大原則呢？筆者認為答案是否定的，因為普惠金融與一般的傳統商業金融機構有著很大的區別，能力差異顯而易見：首先，普惠金融的供給主體主要是微型金融機構，普惠金融的服務對象主要是傳統金融所排斥的客戶群體;其次，傳統的金融被認為是高風險、高收益的暴利性行業，但普惠金融卻更多是高風險、低收益的弱勢產業。由此可見，普惠金融的稅法規制并不違背稅法的兩大基本原則。

進一步看，普惠金融的稅法優惠具有目的正當性。熊偉教授將稅收優惠劃分為照顧性和政策性兩種，照顧性優惠是為了直接照顧弱勢群體而設置的，而政策性優惠是被作為一種管制政策工具，通過激勵或誘導措施的引入，實現特定的政策目的[14]。普惠金融雖然是一種為弱勢群體服務的金融服務，但其稅收優惠并不是直接指向弱勢群體而是普惠金融的供給者，所以普惠金融的稅收優惠只能是政策性優惠，其特定目的表現為鼓勵、扶持普惠金融的發展。

（二）普惠金融需要稅法規制的功能性基礎

法律規制本身就帶有激勵功能，這一點可以在經濟學和法學的相關著作中窺見一二：法學家付子堂教授指出法律功能表現為對行為本身的激勵和對行為背后利益的調控[15]，經濟學家張維迎教授認為法律是一種激勵機制，通過制度安排內部化個人行為的外部成本，誘導個人選擇社會最優行為[16]。稅法規制作為法律規制的一種，同樣也具有激勵功能，這在既有的研究中已得到驗證，有研究者將稅法的功能歸納為使外部性問題內部化、減少不確定性、降低交易成本、提供激勵機制、優化資源配置、提高稅收效率幾個方面[17]，更有研究者認為將稅收作為“經濟誘因”，改變不同行為選擇的“相對價格”，形塑納稅人的行為模式，進而優化資源配置，產生了一種分配效果[18];布雷耶也認為稅收是消除市場外部性的社會規制手段，通過特別的減稅或抵稅政策鼓勵某種行為，能夠協調各種制度，提供適當激勵并產生彈性結果[19]?？梢?，稅法規制的激勵功能是理論界的共識。

金融資源本身是一種稀缺資源，普惠金融是一種為弱勢群體服務的制度安排，但這在很大程度上違背了資本“嫌貧愛富”的天性。具言之，金融資本之所以會嫌貧愛富，這有著背后的經濟邏輯，已有研究發現金融服務的可獲得性受交易成本影響最大[20]，弱勢群體所處的環境決定了其金融服務供給的高成本，加上相關風險控制的不確定性，金融服務之嫌貧已成為可以理解之舉。而既有的研究成果已經表明，稅法所具有的激勵功能，正是克服金融服務嫌貧的一種應對之策，其具體功能表現為降低金融機構的交易成本、鼓勵投資。

普惠金融在本質上追求金融公平，旨在保障弱勢群體獲得金融服務的發展性權利，這應該是現代政府的責任，所以政府不能將這種責任轉嫁給商業性金融機構，更不能強制商業性金融機構的參與，這違背了市場原理，需要自身的制度安排為金融機構提供足夠的行為激勵誘導其提供相應的服務方是可行。當然，政府也可以通過發展政策性的金融機構解決這一問題，但是政策性金融機構也不能獨自擔負起這一重任，當前也沒有一個國家的普惠金融體系是完全依靠于政策性金融所解決的，而中國當前的政策性金融機構實際上還未直接為弱勢群體提供金融服務，商業性金融機構也就成為普惠金融的主力軍。但商業性金融實際上參與普惠金融繁榮的積極性并不高，稅收激勵不可避免。社會學的功能主義認為只要一項實踐能夠得到功能解釋，其也就具備了合理性，稅法規制普惠金融的激勵性功能也構成了稅法規制的合理性支撐。

（三）普惠金融需要稅法規制的公平性基礎

稅收規制的激勵性功能是其支撐稅法規制的一個重要理論支撐，但是這并未完全解決稅收優惠合理性，筆者認為可以從我國金融的發展史中獲得進一步的正當性依據。

金融是現代經濟的核心，而其本身又是一種稀缺資源。自改革開放以來，為了保障發展經濟的金融資源供給，國家采用了強烈的“金融抑制”政策，即“國家試圖通過對農村金融的管制，來汲取農村的金融資源，從而保證對國有經濟的金融資源供給”[21]。換言之，在我國的經濟發展中，傳統的農村金融機構扮演了一個農村資金外流的“抽水機”角色，這很大程度上是國家所默許的。事實證明，這一策略對于整個國家經濟發展極為有效，但是也帶來一定負面影響，弱勢群體的金融服務需求一直被漠視就是其中之一，這實際上是違背了基本的公平原則。而在經濟發展取得了巨大成就的今天，發展普惠金融也可以視為對“金融抑制”政策的補償。

應該承認，我國農村地區長期受“雙軌制”的影響，農民的利益在一定程度上成為國家經濟發展的“犧牲品”，盡管當下國家正在積極采取措施解決我國的“三農”問題，但是這也不足以為普惠金融的稅法規制提供支撐。對此，筆者將進一步進行解釋，金融在經濟上被視為是一種“造血式”的扶貧模式，并為相關的經濟學實證研究所證實其扶貧效果較好[22]，鑒于此，我們有理由相信發展普惠金融是幫扶弱勢群體最有效的途徑之一，但是，普惠金融的發展困境需要稅法激勵。

從更深層次看，普惠金融的稅法激勵可以消解其中的稅收公平之惑，因為普惠金融本身即是對過去“金融抑制”所造成的不公平的一種制度性補償，稅收上的傾斜正是制度性補償的重要方式之一，就其本質來說也是追求實質公正。

三、稅法規制普惠金融的實踐審視

從前文的梳理可知，普惠金融的稅法規制已是理論界與實踐界的共識，但實踐層面的具體狀況又是怎樣的呢？從實踐看，我國先后出臺了部分政策性的稅收優惠規范，但是現有研究缺乏對此進行全面系統的梳理和反思，其制度規范到底如何，效果怎樣，這將是本部分需要回答的主要議題。

（一）普惠金融發展中稅收優惠的規范梳理

雖然普惠金融在政府文件中被頻頻提及，其稅收優惠也備受關注，但迄今為止尚未發現一部冠以普惠金融之名的稅收優惠文件，即使如此，我們也不能斷然否定相關稅收優惠不存在。根據前文關于普惠金融的基本范圍限定，筆者借助北大法寶等權威的法律法規數據庫梳理了我國中央層面關于普惠金融的稅收優惠規范（具體參見表1）。需要說明的是，普惠金融雖然在2005年才被提出來，但是并不意味著2005年以前不存在普惠金融，所以本文的梳理也不限于2005年以后。筆者發現真正可以算得上普惠金融的稅收優惠始于2010年的《財政部、國家稅務總局關于農村金融有關稅收政策的通知》（財稅〔2010〕4號），早期雖然也發布部分涉及農村信用社的稅收優惠政策（譬如國稅發〔1991〕187號、國稅發〔1992〕205號、財稅〔2004〕35號、財稅〔2004〕177號、財稅〔2006〕46號），但細究這些規范發現其都算不上普惠金融的稅收優惠，因為這些優惠是扶持農村信用社走出困境的政策舉措，而筆者反對采用純粹的“機構觀”來判定普惠金融，普惠金融應秉持服務弱勢群體的具體行為來區分的基本標準，故此未能明確指向普惠金融服務的稅收優惠都不能歸為普惠金融的稅收優惠。從表1的統計來看，我國當前的普惠金融稅收優惠具有以下兩個特點：（1）全是財政部和國家稅務總局聯合下發的政策性通知，財稅〔2010〕4號是所有稅收優惠的基礎參照;（2）其主要優惠內容在于營業稅或增值稅

隨著營改增的推行，大部分的營業稅都改成增值稅，所以2017年出臺的文件中相關表述都采用了增值稅的表述。以及納稅額的計算，其中的稅收優惠在眾多政策性通知中并沒有多大更新，主要是在變更稅收優惠政策的適用時間以及適用對象。

當然，除了中央層面的稅收優惠政策，不少地方也出臺了一系列的優惠政策，這主要集中在小額貸款公司的稅收優惠上。這是因為長期以來小額貸款公司一直為中央層級的稅收優惠所排斥（直至財稅〔2017〕48號文件的出臺才有所改觀），而地方政府又是小額貸款公司的實際管理者，地方政府不得不盡可能地出臺部分有利于小額貸款公司的稅收優惠，具體可以分為三個層面：一是純粹是為鼓勵小額貸款公司發展的稅收優惠，諸如江蘇省的蘇金融辦發〔2009〕9號、廣西壯族自治區地方稅務局公告2013年第3號中的相關規定;二是將小額貸款公司納入財稅〔2010〕4號優惠的范圍內，吉林省地方稅務局公告2010年第4號、蘇政辦發〔2011〕8號即是此類;三是利用國家的其他稅收優惠政策為小額貸款公司提供便利，實施西部大開發戰略的所得稅優惠（即國家稅務總局公告〔2012〕第12號）為中西部很多省份所利用，譬如四川省的川經信財金函〔2013〕229號要求以普惠金融為主營業務的小額貸款公司可以申請?？傮w來看，第一類與前述我國早期的扶持農村信用社發展的稅收優惠無異，故不能納入普惠金融稅收優惠之列，第二類和第三類可以納入普惠金融的稅收優惠之列。

概言之，既有的普惠金融稅收優惠全部是政策性的，其政策體系較為復雜，但財稅〔2010〕4號在其中扮演了一個至關重要的角色。同時，認真比較后可以發現，稅收優惠在不同的普惠金融機構之間、不同的省市之間都存在差異。

（二）普惠金融發展中稅收優惠的問題診斷

我國的稅收優惠不規范是一個頑疾，以至于中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“加強對稅收優惠的規范管理”。而在早前，這一問題就為部分學者所關注，有研究者將我國的稅收優惠立法缺陷歸納為結構缺陷、立法模式缺陷、立法技術缺陷、利益平衡缺陷四大問題[23]。毋庸置疑，該研究討論了整體意義上的稅收優惠弊病，這在發展普惠金融的稅收優惠中也有所表現，比如立法技術缺失等問題的存在，但我們也需要注意到這一領域內的稅收優惠所獨有的問題，這也將是本文進一步展開的現實起點。

實際上，通過上一部分的規范梳理我們可以發現當前的稅收優惠在文本上存在以下問題：其一，普惠金融的稅收優惠采用的是政策性通知的方式，法治化的思維較為缺乏，違背了稅收法定原則，而且這種政策具有較短的適用期限，帶有很大的不確定性，其中關于農村金融的相關稅收優惠業已被三次延長，但其后的延續性仍然不得而知;其二，普惠金融并不僅僅指向農村場域上的弱勢群體，而我國早期的稅收優惠幾乎只限于農村金融領域，并主要限定于農戶貸款，同時（2017年以前）將同樣也服務于農村的小額貸款公司排除在外，違背了稅收公平原則;其三，普惠金融的服務對象雖然都是弱勢群體，但是不同群體的金融服務需求（譬如融資難的中小微企業和農戶）有所差異，這一點還會受具體的地理區位、經濟水平等諸多因素影響，也就意味著普惠金融的風險和成本并不是一成不變的，而既有的稅收優惠政策除了貸款額度有所區別以外并沒有實質的區別，這違背量能課稅原則，似乎也不能起到均衡的激勵效果;其四，稅收減免權目前被壟斷在中央[14]，所以稅收優惠主要是財政部和國家稅務總局的政策性通知所決定，但是不少地方政府在積極為處于不公平地位的小額貸款公司謀求稅收優惠，變相地執行了中央的稅收政策，并在不同省份之間形成了省際差異和競爭，使得整個稅收優惠政策更加復雜化。

如前所述，普惠金融的稅收優惠實際上屬于一種政策性優惠，這種優惠帶有特定的激勵性目標，所以其目標能否實現是衡量這種優惠正當性的實踐基礎，雖然前文在理論上證成了稅收優惠的正當性，但也需經得起實踐的檢驗。遺憾的是，筆者尚未發現任何有關涉及上述政策優惠實施情況及其效果的數據報告。從當前國家不斷延續這一優惠政策的態度，我們可以推論這一政策是有效的，但是具體效果如何仍然難以判斷。從制度保障來看，除了相關政策規范中對于優惠條件有一個較為籠統的限制以外并沒有其他的保障性措施，而關于小額貸款公司、村鎮銀行、農村信用社的支農能力和支農積極性的質疑一直不斷，從這一維度來看，筆者認為有理由懷疑這種優惠政策的實際效果能否真正得到保障。

四、稅法規制普惠金融的法治化路徑

綜合前文的梳理不難看出，我國當前關于普惠金融的稅收優惠政策缺乏系統性考量，其政策設計也較為粗糙，缺乏公平性考慮和保障性措施，其實際效果有待觀察。概言之，即是普惠金融的稅法規制缺乏法治化。故此，建立法治化的普惠金融稅法規制應該是將來發展普惠金融需要確立的理想向度?；诋斍岸惙ㄒ幹频姆N種問題，筆者以為，普惠金融稅法規制的法治化應該從制度化的規范之治、差異化的激勵機制、實質性的監管約束三個方面進行完善。

（一）走向普惠金融稅收優惠制度化的規范之治

普惠金融的稅收優惠依賴于政策性的通知，這既不規范也缺乏穩定性，背離了稅收法定原則，其無論是在規范層面還是在現實績效上都毫無疑問地影響了稅法規制，這就要求我們選擇更為科學的制度化規范解決這一問題。實際上，在十八屆三中全會提出規范稅收優惠要求之后，國務院就開始著手規范稅收優惠，2014年的《國務院關于清理規范稅收等優惠政策的通知》（國發〔2014〕62號）即是直接性措施，有研究指出這一清理基于應對不斷加大的經濟下行壓力等方面的考量而在2015年被暫停執行[24]，所以時至今日的稅收優惠規范化進展還十分緩慢。需要指出的是，普惠金融的稅收優惠與普遍意義上所要整治的稅收優惠有所區別，普惠金融的稅收優惠尚未出現因稅收優惠過多、過亂而擾亂市場秩序、影響國家宏觀調控政策效果等負面影響，而恰恰相反的是普惠金融的稅收優惠有所不足，所以普惠金融的規范化并不會受到當前經濟形勢的影響，反而普惠金融的發展有助于中小微企業融資進而推動經濟向好發展。

誠然，要實現普惠金融稅法規制的制度化首先要解決的是這一制度的立法模式問題。通常來看，立法模式可分為“單一模式”和“復合模式”兩種：“單一模式”強調一事一議，方便快捷，卻又導致稅收優惠形式過多、種類和數量繁雜;“復合模式”聚焦共性規則的一體化起草，雖可克服“單一模式”的諸多弊病，但又時常陷入規則設計不易、靈活性和機動性先天不足的困局[25]。由此可見，不同的立法模式各有利弊，需要認真權衡。十八屆三中全會要求“稅收優惠政策統一由專門稅收法律法規規定”，在既有討論稅收優惠規范化的研究中也比較傾向于法律編纂[26]，那么是否決定了普惠金融的稅法規制也應該采用統一模式呢？筆者不以為然，原因有二：第一，普惠金融稅法規制的特殊性并不是普遍意義上所要清理的對象，這意味著普惠金融的稅收優惠可以特殊對待;第二，當前的稅收優惠名目繁多致使清理的工程量巨大，當前還因為經濟形勢而擱置，這意味著整個稅收優惠的規范化面臨著巨大的不確定性，而普惠金融發展的嚴峻形勢可能難以承受這種不確定性。雖然筆者主張普惠金融稅收優惠制度的特殊處理，但并不是認同應該制定“單一模式”的普惠金融稅收優惠制度。筆者以為普惠金融所面臨的制度困境并非只限于稅收制度，整個普惠金融的制度化重構不可避免，在這一過程中以專章對稅收優惠予以規定最為理想，這樣既可以保障整個普惠金融制度體系的完整性，同時也可以保障制度的協同性，更可以突出普惠金融稅法規制的激勵性功能。

（二）完善普惠金融稅收優惠差異化的激勵機制

鑒于我國金融抑制體制的長期存在，弱勢群體的金融需求在很長時間內未能受到重視，其對于普惠金融不僅僅是多元的金融產品更包括了龐大的規模需求，這就意味著普惠金融的供給需要整個金融體系的齊心協力。但是，我們發現不同類型的金融機構其普惠金融業務各有所長，風險控制也不盡相同，這就決定了不同普惠金融的供給存在較大的差異性，所以通過稅收的激勵性規制也應該有所差異。

首先，根據金融機構的差異有所區別。已有研究證實大型金融機構在發展普惠金融中存在規模不經濟難題，所以普惠金融所需要的小額金融服務的主要供給主體是微型金融機構[27]，但是微型金融機構的服務能力和發展能力都處于弱勢地位，鼓勵和扶持微型機構發展更有助于普惠金融目標的實現，這也符合稅法上的量能課稅原則;同時，扶持微型金融機構的發展有助于形成良好的市場競爭局面，推進金融深化和金融創新。具體來看，農村信用社（包括改制后的農村合作銀行、農村商業銀行）、中國郵政儲蓄銀行、中國農業銀行等長期扎根于農村地區的大型金融機構在普惠金融上存在動力不足和意愿不強，支農的績效也不如人意，而新近發展的小額貸款公司、村鎮銀行表現得更為積極，但是受制于自身的服務能力和風險控制能力，所以差別化的稅收激勵有助于意愿更強的機構更好地發展作用。

其次，根據金融服務的差異有所區別。普惠金融的本質是金融公平，但是不同的弱勢群體有著不同的金融服務需求，比如中小微企業的融資需求和普通農戶的融資需求的差異是顯而易見的，而在當前發展普惠金融的過程中，總是將“支農”和“支小”相提并論，但實際兩者有較大差異，其金融需求的規模、風險也大相徑庭，采用同樣的稅法激勵是不恰當的。因為稅法的激勵功能主要通過誘導金融機構的具體行為實現，如果激勵是一樣的，金融資源肯定會流向最容易實現的領域或群體，當前備受批評的“壘大戶”即是例證，這在根本上違背了普惠金融的初衷。當然，普惠金融的服務也分為貸款、保險、投資理財等多種服務，稅法的激勵也需要區別開來，具體根據產品的風險和成本來確立。此外，普惠金融所倡導的實際上是一種為弱勢群體服務的行為，這就意味著其供給主體可能并不限于金融組織，譬如近年來異?；馃岬幕ヂ摼W金融也能在實現普惠金融上有所作為，作為一種激勵性的規制不應該將此類實質性的普惠金融排除在外。

最后，根據區域之間的差異有所區別。通過對比發現，東部地區的經濟發展走在前列，金融也更為發達，而中西部地區多是偏遠山區，迄今為止還存在金融服務空白鄉鎮?？梢妳^域間的金融發展水平差異很大，如果稅收激勵不能差別化對待，其結果肯定是東部地區更受資本青睞，其普惠金融發展更好，從小額貸款公司和村鎮銀行這兩類十分具有代表性的機構發展來看，東部地區發展態勢明顯好于中西部地區也即證明這一論點。筆者以為區域差異的存在不能采用按省劃分的傳統模式，而是需要結合當地的金融發展水平差異化，鼓勵金融資源的“逆向流動”。

概言之，普惠金融稅法規制的具體制度設計應該根據金融機構、金融服務、金融發展水平等因素進行差異化設計，重點關注普惠金融服務供給中的成本與風險，筆者期望通過稅法的激勵性功能推動普惠金融真正實現普惠。

（三）確立普惠金融稅收優惠實質性的監管約束

誠如熊偉教授所擔憂的那般，如果對稅收優惠的實施不加監督，則極易走向對立面，違背設定稅收優惠時的初衷，危及稅法的確定性、安定性[14]。而現實中的普惠金融稅收優惠的實施卻缺乏有效的監管，這導致了稅收優惠的現實績效不佳。鑒于此，建立一套科學的稅收優惠監管機制尤為重要。

普惠金融的服務對象主要是弱勢群體，其遭受金融排斥的一大重要原因是弱勢群體的信息度不容樂觀，尤其是長期游離于我國征信制度之外。建立完善的征信體系對于普惠金融發展大有裨益，這也是有助于普惠金融稅法規制有效實施的有力手段。如前所述，普惠金融的稅收優惠應該差別對待，但是如何保障差別對待的科學、合理，需要一定的征信信息作為支撐，金融機構就可以根據這一基礎信息為其提供有針對性的服務，而稅收優惠的監管者也以此為基礎判斷稅收優惠是否恰當。

當然，實施有效規制的首要條件是確定一個適格的監管主體，筆者以為普惠金融所需要監管的內容并不多，而稅收激勵是否落實應該成為監管的主要內容。所以普惠金融稅收優惠的實施監管應該主要由普惠金融的主要監管機構承擔。當前的普惠金融監管主體十分龐雜，既和傳統的金融監管含糊不清，也摻入了地方政府元素，這使得普惠金融的監管體系復雜化，而監管實效并不理想，將來可能需要借鑒域外的相關經驗整合一個專門化的機構。而其監管的主要內容主要是做好相關金融服務的信息監管，即收集相關金融機構提供普惠金融服務的統計信息，然后結合前述的征信信息進行對比確認;同時輔之以現場檢查等方式加以保障。此外，為了遏制金融機構的虛假申報，應該明確相應的虛假申報責任，譬如除了承擔傳統騙取稅收優惠所應擔負的法律責任之外，還可以將此種行為納入當前的信用監管系統，提高法律懲罰力度。

普惠金融作為一種違背市場規律的發展理念，稅法的激勵性規制是一個好的實現方式。但是，當前我國的稅法規制還存在較大問題，亟待法治化，特別是對制度規范化、激勵差異化、監管實質化需要大力改進。當然，普惠金融作為一項踐行金融公平理念的民生工程，其中涉及的法律規制是多維的，本文僅僅探討了稅法規制層面的普惠金融，關于普惠金融中的諸多議題尚未涉及。正因如此，本文也無意于通過稅法規制解決普惠金融中的所有問題，而只是系統討論了普惠金融的稅法規制這一微觀問題。然而，筆者認為普惠金融規制的核心在于法律激勵，稅法規制作為最有效的激勵性手段之一，其重要性不言而喻，這一議題應該在將來的研究中受到更多重視。

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Abstract：Inclusive finance is an emerging concept aimed at seeking fair financial development rights for vulnerable groups in the society. It is highly compatible with Chinas current poverty alleviation policy. Therefore， promoting inclusive financial development is of great significance in the present. The tax incentives for inclusive finance have been referred to many times， but there is a lack of comprehensive and systematic theoretical explanations， institutional status quo， and normative construction. In fact， the taxation system of inclusive finance is a kind of policy regulation with specific public interest tendency， which has theoretical justification; at the same time， the incentive function and compensatory function of tax regulation constitute its rationality basis. At present， Chinas tax incentives for inclusive finance relies on policy documents， and systemic considerations are lacked. Its content design is relatively crude， and the fairness and security of tax incentives are particularly inadequate. Its actual results are still to be observed. In this regard， the use of institutionalized normative governance， differentiated incentive mechanisms， and substantive regulatory constraints， etc.， should be the ideal rule of regulation in the future.

Key words：? inclusive finance; tax regulation;tax benefits; incentive function; vulnerable groups

（責任編輯 胡志平）