從技術型交通規劃到政策型交通規劃
——法國巴黎大區交通出行規劃(PDUIF)的啟示

卓 健

(同濟大學建筑與城市規劃學院，上海200092)

0 引言

20 世紀60年代末，法國的城市交通曾面臨和中國當前類似的問題與挑戰。在戰后重建和經濟復蘇過程中，小汽車交通出現井噴式發展。1967年已有超過50%的法國家庭擁有小汽車，導致城市公共交通萎縮、城市中心區道路擁堵嚴重、環境惡化。為此，法國推出了“交通組織規劃”(Plan de circulations)，希望通過一系列針對機動交通的技術手段來緩解這些問題。具體包括：將城市中心區改造成僅允許公共交通通過的步行化街區、規劃環形加放射的交通走廊使過境交通避開中心區繞行、規劃靠近中心區的集中停車場(庫)以減少路內停車數量、中心區內部組織單向機動交通、開辟公交專用車道等。規劃期望借助這些技術措施實現交通組織合理化，提高城市道路交通的通暢程度。

但是，規劃帶來的交通改善并未能持續多久，反而刺激了小汽車交通的進一步增長，城市道路再度陷入擁堵，城市空間環境品質備受影響，還引發了社會分化等新的問題。圍繞“城市還是不是人人享有的城市？”這一問題的社會討論促使法國政府重新思考城市交通規劃，認識到局限于交通系統內部的技術型思維不足以根治城市交通問題。

1982年法國頒布《城市內部交通組織引導方針法》 (Loid'orientation des transports intérieurs,LOTI)。該法案提出一個全新的城市交通規劃工具——城市交通出行規劃(Plan de déplacements urbans, PDU)，首次將城市交通問題放在綜合的政策框架內進行考量。發展至今，這一新型交通規劃經歷了3個階段的優化，政策型規劃的特征更為明顯。本文首先詳細闡述PDU 的發展演進過程及各階段PDU 的主要內容，隨后與“交通組織規劃”進行比較，說明技術型和政策型交通規劃的不同特點，為規劃轉型背景下中國的城市交通規劃編制提供參考借鑒。

1 LOTI法案下的PDU規劃探索

1982年頒布的LOTI 法案對法國城市交通規劃產生了重要影響。它明確提出出行是受法律保護的、人人享有的基本權利，確定公共交通的基本屬性是公益性服務，強調地方政府必須承擔建設與組織地方交通的責任[1]?；谏鲜稣呃砟?，該法案提出編制PDU 以取代此前的“交通組織規劃”，將城市交通認識上的轉變融入新的規劃實踐工具。新規劃將城市交通問題從基于交通運輸概念的技術型認識，轉變為基于出行和機動性等概念的社會性認識，規劃重心從車本位轉移到以人為本的各種交通方式，從交通單一部門主管模式過渡到跨部門的管理模式。此前的“交通組織規劃”聚焦機動車交通需求和道路建設管理，而PDU 則對包括步行和非機動交通、停車、交通換乘、貨運物流、交通信息系統等與出行相關的多方面問題進行統籌安排，是更為全面和綜合的交通規劃[2-3]。

1983年，南特(Nantes)、蒙彼利埃(Montpellier)、格勒諾布爾(Grenoble)等 6 個試點城市完成了PDU 編制。隨后有45 個城市準備編制PDU，但因法國中央政府的黨派更替而擱淺。第一代PDU 雖未能得到大范圍推廣實施，但它帶來的規劃新思維和新機制產生了深遠影響，尤其是積極推動了法國城市的公共交通建設發展，重點體現在3 個方面。

1）明確城市交通的行政主體是市鎮一級政府。

法國的地方行政按“大區(Région)-省(Département)-市鎮(Commune)”三級建制，均屬政治上相對獨立于國家政府的地方集體。20 世紀80年代地方分權改革將地方性的交通管轄權逐步移交給各級地方集體(collectivités locales)，如校車交通、市鎮之間的定點班車和非城鎮化地區的道路交通事權劃歸省議會負責。在此背景下，LOTI 法案明確將城市交通的行政事權落在市鎮這一層級，強調市鎮的行政主體地位，尤其對規劃建設城市公共交通責無旁貸。由于大部分市鎮人口和空間規模均很小，既沒有單獨建設城市公共交通的必要也缺乏財力，LOTI法案鼓勵多個市鎮結成市鎮聯合體，在跨市鎮的空間尺度上發展城市公共交通。

2）設立城市公共交通服務區和城市交通管理委員會。

其次，LOTI 法案提升了“城市公共交通服務區”(Périmètres de transport urbain,PTU)在管理城市交通問題上的重要性。PTU是城市公共交通服務覆蓋的市鎮建成區范圍。按照這一劃定原則，不在公共交通線網覆蓋范圍的建成區不應劃入PTU邊界。PTU通常覆蓋多個市鎮，與各相關市鎮的行政區劃邊界并不吻合，但可以準確反映公共交通網絡與其服務區域間的空間關系，公共交通建設發展得以擺脫行政邊界的束縛，按照網絡發展的自身規律進行建設。相對于行政區劃具有長期穩定的特征，PTU則隨著城市公共交通網絡的延伸拓展而不斷變化。

基于PTU范圍的這一特點，LOTI法案進而提出將城市交通的建設與管理從各市鎮分離出來，由各相關市鎮提名的市議員組成“城市交通管理委員會”(Autoritéorganisatrice de transport urbain,AOTU)實施統一的專項管理。需要注意的是，法國的AOTU與英美城市的城市交通管理委員會有所不同。后者的管轄范圍具有強制性，被劃入的市鎮不再保留管理城市交通的權力，而全部由委員會統一管理；前者則具有自發的“俱樂部”性質，每個市鎮在任何時候都有選擇加入或退出這一機構的自由。在少數情況下，市鎮也可以選擇不參加任何聯合體，完全獨立地發展自己的城市公共交通，市鎮本身來承擔AOTU的角色。

3）征收城市公共交通稅。

除巴黎大區這一特例外，法國各地城市公共交通的所有權和運營權都歸屬于AOTU。AOTU 不僅擔負著公共交通基礎設施投資建設的任務，并且支付公共交通承運企業的運營成本并與之分擔經營風險。中央政府沒有針對各地方城市公共交通日常運營維護的財政補貼，只對符合國家政策導向的部分公共交通基礎建設項目提供不固定的激勵性資助。因此，公共交通運營維護要靠各地方財政自給自足，但國家制定的稅收政策為這一模式提供了基本的資金保證。

1973年法國通過立法確定，當地方PTU內的人口總數超過30 萬人時，其AOTU 就有權決定在該區域內征收“城市公共交通稅 ” (Versement transport, VT)，1974年 、1982年、1999年的法律又陸續將這一人口門檻降至10 萬人、3 萬人和1 萬人。城市公共交通稅的征收對象是位于PTU內雇員數超過11人的大中型企業，征收基數是各企業的工資總額。如果企業為雇員提供通勤班車，則可以申請免征此稅。法國是工業化國家中唯一征收城市公共交通稅的國家，其最高征收稅率由國家議會統一規定，但征收與否、實際征收稅率則由各地方的AOTU決定。在同一個PTU內，不同市鎮的征收率也可能不同。目前對征收上限的規定為：人口總數為3萬～10萬人的PTU不得高于0.55%；人口總數超過10萬人的PTU(巴黎大區除外)不得高于1%，如果該地區需要建設地鐵和輕軌，這一征收上限允許放寬到1.75%。

這一稅收政策使各地方的AOTU有了穩定的可以自主支配的財政資金來源，同時也鼓勵中小市鎮組合成聯合體，以達到法律規定的征稅人口門檻。

2 LAURE法案和PDU的普及與發展

2.1 LAURE法案重啟PDU

1996年頒布的《大氣保護和能源合理使用法》(Loi sur l'air et l'utilisationrationnelle de l'énergie, LAURE)使得沉寂多時的PDU的價值再度得到關注。LAURE 法案并非針對城市規劃或交通建設的法案，但它確定的可持續發展目標和策略與城市交通息息相關，直接促成了PDU的復興。

LAURE 法案更新了PDU 的編制要求。首先降低了規劃編制的人口門檻，凡人口總數超過10 萬人的城市聚集區都必須編制PDU。明確規劃編制由當地AOTU負責，規劃年限為5年。經過前一階段的大建設，法國大部分市鎮的交通基礎設施基本建成，新建設施非常有限，規劃的主要著力點將是對建成設施的挖潛和優化，因此規劃年限設置相對較短。結合可持續發展目標和大氣保護需求，LAURE 法案提出了6 項PDU 編制指導方針：1)降低小汽車交通量；2)發展公共交通和低污染的節能型交通方式(特別是步行和自行車)；3)合理分配現有的道路空間以滿足多種交通方式的使用需要；4)在各種公共場所配建公共停車場；5)合理組織城市內的貨運交通，減少對環境的影響；6)鼓勵企業為雇員提供通勤交通服務或組織雇員拼車通勤。

第二代PDU 的規劃編制情況相較第一代好很多。全法共有70 多個AOTU 組織編制了PDU。在實施中落實得比較好的規劃措施有：建設軌道交通或公交專用車道、開辟自行車道和自行車停車處、在中心城區外圍發展P & R 系統。第二代PDU 延續了先前發展多模式城市交通的規劃理念，在優先發展公共交通和去小汽車化進程上繼續推進。

2.2 巴黎大區的特殊性和PDUIF2000

作為法國首都地區，巴黎大區在城市交通管理上既是技術領先的創新區又是政策特區。法國PTU和城市公共交通稅等制度，都是起源于巴黎大區隨后才在全國推廣。巴黎大區的PTU 稱為“巴黎公共交通區”(Régie de transports parisiens, RTP)，隨著公共交通網絡不斷擴張，RTP 空間范圍也逐步擴大。1991年，這一范圍擴大到整個大區的行政范圍，與行政區劃邊界完全吻合(見圖1)。巴黎大區早在1971年就開征城市公共交通稅，這一政策兩年后才以法律的形式推廣到全國。其征收稅率也是全國最高的：巴黎及93 省 2.6%，92 和 94 省 1.7%，其余四省1.4%。2010年，巴黎大區接近40%的公共交通運營成本由公共交通稅承擔。

巴黎大區的特殊性還體現在AOTU的成員構成上。1959年“巴黎大區交通管理委員會”(Syndicat des transports parisiens,STP)成立后，該委員會的常務理事會長期由國家政府代表控制。國家政府代表和地方集體代表(包括5個巴黎市議員席位和7個省議員席位)雖然席位總數相同(均為12席)，但理事會主席必須由國家政府代表擔任，投票表決時具有雙票權。20 世紀80年代在法國地方分權改革背景下，STP進行了機構改革。2001年更名為“巴黎大區交通行業協會”(Syndicat des transports d'?le-de-France,STIF)，理事會增設5 個大區議會議員席位，同時國家政府代表席位也增加5席①。

1982年的LOTI 法案考慮到首都地區的特殊性，將巴黎大區排除在必須編制PDU的大型城市集聚區之外。LAURE 法案則將巴黎大區納入編制要求。STIF于1998年4月啟動了首版“巴黎大區交通出行規劃”(Plan de déplacementsurbainsd'?le-de-France,PDUIF)的編制工作，規劃年限為2000—2005年(以下簡稱“PDUIF2000”)，2000年 12 月經大區議會審批通過，規劃正式生效實施[4]。

2.3 PDUIF2000的量化目標與實施評估

作為巴黎大區編制的首版交通出行規劃，PDUIF2000一經發布就給人耳目一新的感覺，成為法國第二代PDU 的代表作。該規劃最引人注目的是明確量化5年規劃需要實現的目標，反映出規劃師改變巴黎大區交通結構的決心：1)減少3%的小汽車交通量(按車公里計算)，其中，巴黎內城及近郊區減少5%，外圍遠郊區減少2%，并將遠郊區個人機動化出行比例控制在85%以內；2)公共交通出行總量增加2%，通勤交通中公共交通出行比例超過1/3；3)通學交通以及距離小于1 km 的其他出行，步行出行比例增加10%；4)自行車出行量翻一番；5)通過鐵路和水運完成的貨物轉運噸位數提高3%。

圖1 巴黎公共交通區不同時期范圍Fig.1 The scope of Paris RTP at different time periods

巴黎大區作為法國最具有活力和吸引力的大都市地區，一直處于人口和機動化雙增長態勢。PDUIF2000設定的規劃目標面臨巨大挑戰。然而，在規劃實施完成后的2007年，STIF 對規劃實施績效進行了全面評估，結果顯示：規劃在多個方面都取得了鼓舞人心的成績。巴黎大區的小汽車交通量雖未能實現總體減少3%的規劃目標，但成功扭轉了20 世紀90年代以來的高速增長，全區道路機動車交通量增長幅度控制在0.3%的水平。其中，巴黎內城減少4.1%，近郊區和遠郊區僅分別微增0.4%和0.5%。在公共交通使用方面，實際客流年平均增長達到1.9%，接近規劃目標。作為公共交通發展潛力地區的近郊區，公共交通客流增長幅度尤為顯著，年平均增長達到2.6%。在自行車交通方面，出行量增長迅猛，尤其在2002—2003年巴黎推出公共自行車系統Vélib，大大促進了自行車的使用[5]。

2.4 PDUIF22000的代表性規劃措施

上述評估結果證實了規劃制定的應對措施是行之有效的。在PDUIF2000中，綠色街區(Quartiers Verts)和公共汽車提升計劃(Mobilien)是最具代表性的兩項規劃措施。

1）綠色街區。

綠色街區是一種綜合的交通安寧化街區。通過區域化的小汽車交通限速，調節機動交通和其他交通方式的路權分配，以達到抑制小汽車交通、扶持步行和自行車交通的雙重目的。PDUIF2000在巴黎內城的居住區中劃定了30個綠色街區，每個面積約30～50 hm2，區內小汽車行駛速度限制在30 km·h-1以下。街區劃定時避開了城市主干路和公共交通干線 。2003年 12 月 ，巴黎首個 PDUIF2000 框架下的綠色街區Alésia-TombeIssoire 建成，區內機動車交通空間被適當壓縮，擴展了步行和自行車交通的使用范圍(見圖2)。直至今日，巴黎大區仍在不遺余力地推動安寧化街區的建設，巴黎內城的安寧化街區數量不斷增加，已覆蓋了逾37%的城市道路(見圖3)。

2）公共汽車提升計劃。

巴黎是全球公共交通最發達的地區之一，公共交通基礎設施已經非常完備，新建設施的空間非常有限，如何在此條件限制下持續提高公共交通供給和服務質量是擺在規劃師面前的一道難題。隨著軌道交通的建設發展，巴黎大區的公共汽車呈現萎縮態勢。PDUIF2000抓住這一問題，提出打破公共汽車線網扁平化的現狀，通過線網結構等級化實現公共汽車的提升發展。具體做法是在巴黎大區選出10 余條骨干公共汽車線路，加強骨干公共交通走廊建設；在走廊內再選定重要的公共交通節點車站(通常是與軌道交通換乘銜接的車站)，形成“走廊+節點”的高等級公共汽車骨干網絡(見圖4)。為推動公共交通走廊和節點的建設實施，PDUIF2000引入了公共治理的理念。針對選定的每條公共交通走廊和每個公共交通節點，STIF牽頭組織成立相應的委員會，沿線的單位和商家代表都參與到委員會中，共同商討空間改造和交通服務與設施的安排。通過廣泛的社會參與推進公共汽車提升項目，實現交通改善與周邊城市用地發展統籌協調[6]。

2.5 第二代PDU的不足及問題

第二代PDU 引起不少法國學者的研究興趣，在對法國各地的PDU 編制實施進行系統的分析比較后，他們發現了一些不足和問題[7-8]?？偟膩砜?，規劃雖然在觀念認識上有所轉變，但結合當地實際情況和問題不夠緊密，提出的規劃措施針對性不強，難以落實。其次，一些規劃都提出了量化指標作為規劃目標，但指標本身的科學性缺乏論證。如衡量小汽車交通出行量的指標，在巴黎采用的是車公里，有些城市采用的是分擔率，有的則是出行次數，指標的科學性有待進一步研究。再者，部分城市的PDU 編制偏向重大工程，想利用PDU 爭取國家投資以興建軌道交通，卻忽視了小而有效的管理措施(如停車管理)。最后一個問題是對規劃實施的評估難度較大。盡管強調規劃評估是共識，但由于規劃期限短，5年的周期很難觀測出實質性的變化；另一方面，規劃評估也難以斷定城市交通數據的變化是否都歸功于PDU的編制與實施。

3 SRU法案后的新一代PDU

3.1 發展歷程

2000年12 月頒布的《社會團結與城市更新法》(Loi relative à la solidarité et au renouvellementurbains, LoiSRU，以下簡稱SRU)徹底更新了法國的規劃體系，是法國規劃史上的一個重要轉折點。其主要目標有兩方面：一是加強市鎮間的合作，促進總體規劃的編制和實施；二是改變規劃體系中城市空間規劃、社會住宅發展計劃和城市交通規劃相互脫離的狀況，通過新的體系促進各主管部門之間的規劃協同和政策融合[9]。

圖2 巴黎首個綠色街區Alésia-TombeIssoireFig.2 The first Green Neighborhood Alésia-Tombe Issoire in Paris

圖3 巴黎內城的安寧化街區Fig.3 Traffic calming zones in Paris

該法案對法國1967年《土地指導法》(Loid'orientationfoncière,LOF)奠定的“總體規劃-詳細規劃”兩個基本規劃層面都做出了重大調整。在總體規劃層面，以“地域協調發展綱要” (Schéma de cohérence territorial,SCOT)取代原來的總體規劃。這一規劃綱要在城市聚居區(市鎮群)尺度上編制，任務是統籌并明確所有與空間利用相關的規劃政策，制定人居、經濟發展、休憩、客貨交通等其他部門規劃的指導性文件。它是展示城市發展前景的文件，在10～15年的規劃年限內制定符合可持續要求的發展規劃。在對應市鎮空間尺度的詳細規劃層面上，“地方城市規劃”(Plan local d'urbanisme,PLU)取代原來的“土地利用規劃”。PLU 仍由各市鎮負責編制，但必須與上位規劃SCOT 保持一致。PLU 不僅是地方規劃管理的控制性的文件，也是地方發展的戰略性、實施性的方案。用地的規劃控制更為綜合，內容遠超單純的土地區劃控制，不再進行簡單的土地細分，而且要通過與地方住宅發展計劃、地方交通規劃等的協調整合，制定出地方空間發展的規劃策略。

3.2 新規劃體系對PDU的定位

SRU 法案確定的規劃體系賦予了PDU新的定位：它成為介于總體規劃和詳細規劃層面之間的一個中間層次(見圖5)。作為針對城市交通發展問題的專項規劃，它平級對應的是針對城市住房問題的“地方住房發展規劃”(Plan local d'habitat, PLH)。兩個專項規劃和新總體規劃一起，共同指導各市鎮的地方詳細規劃編制。由此可見，新一代PDU有兩個顯著變化：一是具有指導地方城市詳細規劃編制的上位規劃職能，二是強化與用地空間規劃、住房規劃等其他規劃的協調與整合。

在全新的規劃框架體系指導下，STIF及時啟動了新版交通出行規劃的編制。新版規劃針對2010—2020年這一規劃年限(以下簡稱“PUDIF2020”)，于 2014年 6 月 19 日經大區議會審批通過，目前正處于實施階段[10]。

3.3 PDUIF2020編制的指導思想

2001—2010年，巴黎大區的交通結構出現了積極的轉變。公共交通、步行和自行車的出行比例顯著提升，相對應的是小汽車交通增長幅度放緩。步行出行比例最高(2010年達到38.7%)，是增長幅度最大的交通方式。這與交通調查的另一個發現相吻合：巴黎大區出行距離小于1 km 的出行占比高達45%。這反映出前階段巴黎大區通過用地空間規劃手段，強化職住平衡和功能混合，在落實短距離出行城市策略上取得了預期效果。居民日常出行距離的縮減，促使部分居民在出行方式選擇上放棄小汽車，推動交通結構的良性轉變。巴黎大區日均出行總量從2001年3 515萬人次增至4 111萬人次，總量增長幅度16.96%，小汽車出行比例反而從2001年43.9%下降至37.8%，降低了6.1個百分點(見圖6)。

圖4 PDUIF2000規劃的公共汽車骨干網絡(走廊與節點)及其實施情況Fig.4 Bus arterial network(corridors and nodes)and planning implementation of PDUIF2000

以上這些積極信號增強了規劃編制者的信心和決心。結合新的政策背景和規劃體系，明確了3 條新版規劃編制的指導思想。首先，規劃要滿足發展需求。規劃應推動發展而不是制約發展，但要以合適的方式來滿足發展需求。根據預測分析，2020年巴黎大區出行總量(按人次計算)將在2010年的基礎上增長7%。這是新版交通規劃必須正面回應的發展需求。對此，PUDIF2020旗幟鮮明地提出通過發展公共交通、步行和自行車交通來滿足出行需求增長，并制定了更為務實的量化目標：2020年公共交通出行總量在2010年基礎上繼續提高20%，步行和自行車交通提高10%。小汽車方式出行不增反減，2020年出行總量(按人次計算)將在2010年基礎上減少2%(見圖7)。

其次，規劃要平衡發展與保護的關系，建立更為全面的品質績效目標。交通規劃在滿足增長需求的同時，應特別關注交通相關的城市問題，盡可能減少城市交通對大氣環境、公共健康保護、城市生活空間品質等的不利影響。在保證交通效率的同時，引入品質的概念，綜合考慮城市交通的整體績效，新版交通規劃要為減少20%溫室氣體排放的目標服務。

最后，規劃要充分考慮公共投入的限制。公共資金在城市交通領域的投入是有限的。目前巴黎大區正在“大巴黎規劃”(Grand Paris)的框架下建設郊區軌道交通環線，公共資金的預算壓力已經很大，不可能大幅度增加，因此，PDUIF2020在考慮規劃策略和措施時，要將有限的公共資金投入作為重要的約束條件，提出與公共投資能力相適應的、切實可行的發展方案。

3.4 PDUIF2020的規劃策略和措施

針對當前城市交通面臨的挑戰，PDUIF2020在問題和目標雙導向下，提出10項規劃策略和30 余項具體措施，每項策略對應若干具體措施組成的工具包(見表1)?！皢栴}-目標-策略-措施”的規劃編制技術路線保證了具體措施的全面性和多樣化，也有利于措施之間的協調配合。

3.5 PDUIF2020的初期實施評估

圖5 SRU法案頒布后的法國地方規劃體系Fig.5 Planning system set up by the SRU Act in France

圖6 2001—2010年巴黎大區交通結構變化Fig.6 Travel mode share evolution in Ile de France from 2001 to 2010

圖7 2020年主要交通方式的出行總量分布目標Fig.7 Distribution of travel demand in 2020

為了推進規劃實施，巴黎大區專門成立了“巴黎大區城市機動性觀察站”(L'Observatoire de la mobilitéen ?le-de-France,OMNIL)，對PDUIF2020 各項措施的落實情況進行持續跟蹤，完成的評估報告也在網上公示。2015年，OMNIL 發布了PDUIF2020規劃實施的中期評估報告[11]。報告顯示，安寧化街區建設和公共交通車站配建自行車停車場這兩項措施的實施度最高，完成度分別達到88%和87%。但在推廣電動汽車方面進展緩慢(僅實現目標數量的6%)，路外充電樁建設僅完成4%，路內充電樁也僅完成28%。在實施績效方面，城市道路的機動車交通量年均下降0.5%，公共交通出行比例年均增長1.3%，自行車道總長度增加75%，巴黎大區的空氣質量有所改善。城市交通發展的總體趨勢與規劃目標基本一致，說明PDUIF2020 所制定的規劃措施總體上行之有效。

4 從技術型到政策型交通規劃的5個轉變

縱觀半個多世紀法國城市交通規劃建設的發展歷程，從側重道路機動交通優化，過渡到積極發展公共交通，再到重視城市交通方式的多樣均衡發展和可持續發展，體現出規劃師對城市交通問題認識上的不斷演進[12]。以J.-M.Offner 為代表的法國學者系統研究了法國各階段交通規劃的特點，并將這一發展進程概括為從技術型交通規劃到政策型交通規劃的轉變[13]。比較“交通組織規劃”和PDU，不難看出以下轉變：

1）觀念認識上的轉變。

“交通組織規劃”將城市道路擁堵視為交通系統內部可以應對的技術問題，規劃試圖通過道路等基礎設施建設和改造來達到改善城市車輛通行狀況的目的。事實證明技術邏輯無法根治城市交通擁堵。隨后的PDU將對車輛的關注轉向對出行者需求的關注，機動性取代運輸成為交通規劃中的核心關鍵詞。這一觀念轉變不僅是以人為本的回歸，同時也幫助規劃師認識到交通需求是問題的根源，而影響這一問題的因素是綜合多樣的，遠遠超出了交通部門的單一領域。

表1 PDUIF2020的規劃策略和主要措施Tab.1 Planning strategies and measures in PDUIF 2020

2）目標設定上的轉變。

“交通組織規劃”局限于城市道路交通擁堵這一具體現象，規劃干預主要圍繞改善機動交通組織這個單一的具體目標。而PDU從第一代起就把保障每個人的出行權作為規劃目標，不僅考慮到出行相關的各種交通方式，而且還將社會公平等社會問題納入目標體系。從第二代PDU 開始，規劃目標進一步延展到環境保護等與可持續發展相關的諸多方面。交通規劃不再只是解決交通的顯性問題，而是要應對城市交通與可持續發展愿景相關的諸多問題。

3）規劃內容上的轉變。

目標設定的轉變必然帶來規劃內容的變化?！敖煌ńM織規劃”著眼于確定改善機動交通的最優技術方案，專業化的模型預測分析與技術論證是規劃的核心內容，規劃內容主要服務于專業人員的討論和執行。而作為政策規劃和行動規劃的PDU 旨在謀求共識，并以此為基礎搭建規劃干預的機制和程序，內容上深入淺出，重點在于解釋說明規劃干預的導向，不需要技術型的專業知識都可以看懂，以方便跨部門合作和公共參與。規劃目標不是既定的，本身就是非常重要的需要論證闡述的內容，也需要既有研究結果和數據的支撐，相關內容在規劃文件中占有相當大的篇幅。規劃提出解決問題的對策也并非最優的唯一方案，而是全面系統的、可供選擇的多種工具箱。

4）方法和技術路線的轉變。

在“交通組織規劃”中，對機動交通的組織問題進行了必要的簡化以便搭建交通預測模型，機動交通使用者也被視為無差別的理性的人。其基本技術路線是通過調整基礎設施供給來最優化地匹配預測的需求增長。而在PDU 中，復雜難懂的交通模型被深入淺出的邏輯推理取代。專業化的復雜技術分析只引用了研究結論，具體分析過程仍可供技術人員追溯查閱但不納入規劃文件里?！皢栴}-目標-策略-措施”的規劃編制技術路線首先從現狀問題診斷出發，結合發展趨勢，確立規劃目標。這些目標是可量化、可實現和具有指導性的。隨后針對各規劃目標制定規劃策略，以指明政策目標的實施路徑。最后，圍繞各規劃策略組織多樣化的具體措施，使得為數眾多、覆蓋面廣的規劃措施不至于渙散，圍繞規劃策略實現協同配合，形成工具包。在政策型的PDU 規劃中，不同人群的需求差異得到了重視。規劃提出的解決方案也更加靈活，具有可選擇性。

5）編制程序上的轉變。

“交通組織規劃”作為交通部門主導編制的技術規劃，較少涉及跨部門的協作，程序上遵循部門內部的技術規范和行政流程即可。而具有公共政策導向的PDU 則尤其需要重視編制程序。盡管規劃編制由當地的AOTU負責，但從巴黎大區的案例可以看到責任主體對公共治理模式的重視。在規劃編制過程中切實建立社會公眾、企業、各級政府的參與協作機制，將謀求共識、喚醒責任作為規劃本身的策略內容，并制定可操作的具體措施，將城市交通從以往的技術問題轉化為社會問題來管理。同時，通過完全的信息公開和不遺余力的宣傳提高規劃的透明度，鼓勵并協助公眾參與規劃。

城鄉規劃(包括城市交通規劃)在本質上屬于一種公共政策[14-15]，這已為中國規劃學者認同和關注，但規劃實踐中對如何將部門的技術文件轉化為通用的政策文件還缺乏認識和經驗。相對于其他規劃，城市交通規劃的技術型更強，往往造成城市交通規劃相對獨立，與其他規劃(尤其是土地利用規劃)的協調整合難度增加。法國PDU 及其發展歷程為如何將技術型的交通規劃轉化為政策型規劃提供了有益參考，也有助于我們認識和比較技術型規劃和政策型規劃的主要差異(見表2)。

在認識兩類規劃不同特點的同時，還需要注意以下4 個方面的問題。首先，兩類規劃并非優劣之分，而是適用于城市發展不同階段、不同需求的規劃工具。在城市交通基礎設施大發展階段，交通規劃以項目建設為主要任務，需要大量的技術分析和論證，技術型規劃更易于保障指導規劃實施的現實需求；而當設施項目建設基本完成后，城市交通發展和管理就需要通過政策型的規劃才更易于實現系統的統籌優化，法國的PDU 就是在城市交通基礎設施基本建設完成后發展起來的。

表2 技術型規劃和政策型規劃對比Tab.2 Comparison of technical oriented planning and policy guided planning

其次，由技術型規劃向政策型規劃過渡并不意味著徹底拋棄技術型規劃。法國PDU的量化政策目標都是基于大量的技術型分析論證而確定的，只是在規劃文件中將專業化的技術內容隱藏在政策型內容背后，僅提取了結論部分作為政策判斷的支撐?？茖W的政策目標離不開基于數據和事實的專業化技術分析。

再者，政策型規劃相比技術型規劃更需要注重保證規劃效力的機制建設。技術型規劃通常屬于部門規劃，規劃的科學性較易于判斷，技術規范和規程基本可以保證規劃效力。但政策型規劃是跨部門的規劃，其合理性、權威性難以從單部門的技術手段獲得保障。法國在PDU 發展的每個階段，都有相應的上位立法來保障規劃的權威性，值得中國借鑒學習。

最后，規劃實施的動態評估是促進政策型規劃落實的重要手段。技術型規劃往往與建設項目掛鉤，規劃實施的阻力較小。而政策型規劃由于其綜合性和跨部門的特征，一個好的規劃卻有可能得不到落實，因此政策型規劃相比技術型規劃更需要關注實施機制的構建。PDUIF重視實施評估的做法值得借鑒，兩次評估不僅起到了督促落實規劃措施的作用，而且為后續相關政策調整提供了重要參考，同時，評估也是一個非常好的公眾宣傳手段。

5 結語

本文以巴黎大區交通出行規劃為例，回顧了半個多世紀法國城市交通規劃的發展演變，對新型交通出行規劃的創新理念和具體策略進行了較為全面的推介和分析。早在21世紀初中國就有學者提出技術型規劃應向公共政策型規劃轉化的命題，本文呼應這一命題，通過法國城市交通規劃的新老比較，具體說明了技術型交通規劃和政策型交通規劃的不同特點?？偟膩碚f，中國當前的城市交通規劃仍具有很強的技術型規劃特點，客觀上造成與其他規劃協調銜接的障礙。當前，中國城市發展正逐步轉入存量更新階段，在城市交通基礎設施大建設基本完成后，交通管理的提質增效將成為交通規劃的主要任務。借鑒國際經驗，結合規劃轉型背景，適當增加政策型規劃內容或是未來城市交通規劃的調整方向。

注釋：

Notes：

① 為了更好地貼近市民，體現STIF 服務日常出行的核心職責，2017年6 月起，STIF 正式更名為“巴黎大區城市機動性服務商”(Ile de France Mobilités)，但機構的組織架構保持不變。