立法直擊行業痛點與要點

沈臻懿 楊琳彥

曾幾何時，“打官司就是打鑒定”，已然成為普通老百姓耳熟能詳的口頭禪。人們但凡在訴訟中遇到超出自身理解范疇，且難以回答的專門性問題時，基本上都會第一時間想到借助司法鑒定來“解惑”。在此背景下，司法鑒定意見往往很大程度上決定了一個訴訟案件的最終走向。據不完全統計，當前司法實踐中有30%～40%的案件涉及科學技術與專門知識問題，需要司法鑒定活動的介入。司法鑒定作為公共法律服務的有機組成之一，亦是法治保障體系不可或缺的部分。

2005年全國人大常委會《關于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱《決定》）實施以來，結束了在法律層面無司法鑒定管理依據的窘境。2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，要求健全統一司法鑒定管理體制。不可否認，《決定》等立法、規范性文件在推動我國司法鑒定行業較快、較好發展的同時，司法鑒定行業仍存在部分直接影響司法公正的迫切問題，亟待加強規范與管理。為此，《上海市司法鑒定管理條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》）在前期廣泛調研、座談的基礎上，對現行立法進行了細化，并“直擊”司法鑒定行業中的痛點與要害！

限定司法鑒定登記管理的范圍

相信很多人在看到“4+1”這一數字符號時，第一反應肯定會覺得這是一道數學題。但對于司法鑒定業內人士而言，“4+1”意味著國家實行登記管理的司法鑒定人和司法鑒定機構的范圍，簡稱“四大類”司法鑒定。按照相關規定，司法行政機關作為司法鑒定的主管部門，其審核登記管理范圍為從事法醫類鑒定、物證類鑒定、聲像資料鑒定、環境損害司法鑒定，以及根據訴訟需要由國務院司法行政部門商最高人民法院、最高人民檢察院確定的其他應當實行登記管理的鑒定事項。對沒有法律、法規依據的，一律不予準入登記。

但在較長一段時間內，不少地方的司法廳（局）大多將諸如會計審計、資產評估、產品質量、工程造價等“四大類”鑒定事項以外的鑒定業務納入審核登記管理的范圍。這一做法不僅與法律規定和中央關于司法鑒定管理工作的決策部署存在距離，且在一定程度上造成了司法鑒定登記管理的亂象。為此，2018年12月，司法部辦公廳《關于嚴格依法做好司法鑒定人和司法鑒定機構登記工作的通知》專門強調，須堅定不移推進“四類外”鑒定人和鑒定機構規范整改工作。

針對實踐中存在的前述現實問題，《條例（草案）》予以了積極回應：“本市對從事法醫類、物證類、聲像資料、環境損害以及由國務院司法行政部門商最高人民法院、最高人民檢察院確定的司法鑒定業務的鑒定機構、鑒定人實行登記管理?！薄稐l例（草案）》提出的分類監管模式，契合了司法鑒定科學性與法律性有機統一的本質特點?？紤]到法醫類、物證類、聲像資料、環境損害等鑒定之間的差異較大，需要結合不同類型和不同類別的司法鑒定人、司法鑒定機構的特點，予以分類管理。

此前，上海曾對“四類外”鑒定人和鑒定機構進行審核登記管理。隨著司法鑒定地方立法的不斷推進，上海已對明確屬于從事“四類外”鑒定業務的鑒定人和鑒定機構予以注銷登記。以上海法律服務信用信息平臺公布的行政許可信息為例，自2019年1月起，上海就有29家從事會計、評估等“四類外”業務的鑒定機構注銷登記。

不過，訴訟活動中涉及的專門性問題鑒定，并不僅僅只涉及法醫類、物證類、聲像資料、環境損害，尚有大量的“四類外”鑒定?；阼b定質量與公信力的考量，其他鑒定機構、其他鑒定人同樣需要予以有效管理。為此，《條例（草案）》也加強了“四類外”鑒定機構、鑒定人的監管。明確相關行業主管部門對其他鑒定機構、其他鑒定人依法進行管理;鼓勵其他鑒定機構、其他鑒定人通過公共法律服務平臺公告其主體信息、從事司法鑒定業務信息;其他行業主管部門以及市司法鑒定協會等行業協會可以通過公共法律服務平臺公告其他鑒定機構、其他鑒定人的主體信息、從事司法鑒定業務信息。

破解準入門檻過低的現實困境

2005年《決定》的頒行，使司法鑒定行業的發展邁入了春天。司法鑒定機構和司法鑒定人的數量增速明顯、增幅較大。但客觀而言，不同鑒定機構、鑒定人之間的業務水平參差不齊。一方面，司法鑒定機構、司法鑒定人的準入門檻過低;另一方面，不恰當的利益導向成了某些司法鑒定機構運作的內驅動力，進而滋生出“劣幣驅逐良幣”之現象。

“具有下列條件之一的人員，可以申請登記從事司法鑒定業務：（一）具有與所申請從事的司法鑒定業務相關的高級專業技術職稱;（二）具有與所申請從事的司法鑒定業務相關的專業執業資格或者高等院校相關專業本科以上學歷，從事相關工作五年以上;（三）具有與所申請從事的司法鑒定業務相關工作十年以上經歷，具有較強的專業技能?！薄懊宽椝痉ㄨb定業務有三名以上鑒定人?！鼻笆鲇嘘P司法鑒定人和司法鑒定機構的準入條件規定，在實踐中也因為設置門檻過低而引發爭議。

曾經有人調侃道，“一張桌子、兩顆牙齒、三名人員”就可以搭建起一個司法鑒定機構。雖然這一話語有所夸張，但只要有一間房間，不需要多少儀器設備，拉來三名退休人員，甚至平均年齡都在75歲以上，從事法醫臨床鑒定等單項鑒定業務，正是當前某些小、微司法鑒定機構的真實寫照。在這種司法鑒定業務低水平、重復建設的背景下，勢必難以打造高端司法鑒定品牌。試想一下，如此的鑒定機構、如此的鑒定人所實施的司法鑒定活動并出具的司法鑒定意見書，其科學性、可靠性程度又能有幾成？

為此，《條例（草案）》提出，應當按照科學規劃、合理布局、優化結構、有序發展的要求，對司法鑒定機構實行登記管理。同時，其細化了從事“四大類”鑒定業務的司法鑒定鑒定人、司法鑒定機構的登記條件和登記程序。規定了市司法行政部門在登記審核環節，可以組織專家對申請人的儀器、設備、執業場所和檢測實驗室進行評審，可以對申請執業人員進行執業能力測試。

聚焦鑒定資質控制的動態監管

相當一段時間內，我國對司法鑒定的管理，往往較為集中于準入環節，但在司法鑒定退出機制方面則缺乏剛性要求。這在一定程度上使得司法鑒定機構、司法鑒定人一旦跨過了準入門檻，進入司法鑒定領域，就幾乎處于“散養”狀態，缺乏對其資質能力水平的持續動態監管。為了避免“空殼鑒定機構”“皮包公司鑒定機構”“僵尸鑒定機構”“僵尸鑒定人”等情形的滋生，司法鑒定資質能力水平的動態監管無疑是一劑“良方”。

聚焦司法鑒定的資質控制，就需要強化司法鑒定事中事后監管?！稐l例（草案）》在問題導向的基礎上，提出多種手段的綜合運用來切實提升監管的實際效果。在具體條文的設計上，《條例（草案）》亦具有較強的前瞻性，充分利用當前大數據、信息化的前沿技術，建立司法鑒定信息化管理平臺，對司法鑒定案件實行統一賦碼管理，實現司法鑒定案件實施程序、鑒定材料保管、檢驗檢測數據保存、鑒定意見書形成等全流程監管。信用管理，稱得上是強化管理透明度的有效“利器”?！稐l例（草案）》不但規定了將司法鑒定機構、司法鑒定人的基本信息、失信信息和其他信息納入本市信用信息服務平臺和法律服務行業信用信息平臺，也確立了司法鑒定行業的失信懲戒制度，若司法鑒定機構、司法鑒定人具有被司法行政部門依法給予行政處罰的，或五年內被司法行政部門給予誡勉談話、通報批評等三次以上處理等情形，將由市司法行政部門記入其失信信息。被撤銷登記的司法鑒定機構、司法鑒定人則將被依法列入嚴重失信主體名單，并向社會公布。對于被司法行政部門列入嚴重失信主體名單的個人、法人和其他組織，《條例（草案）》禁止其再次申請從事司法鑒定業務，這也意味著其此生將難以與司法鑒定“再續前緣”，進而走上兩條永不相交的“平行線”！

如果說司法鑒定準入機制是司法鑒定行業的入口的話，那么司法鑒定退出機制無疑就是司法鑒定行業的出口。司法鑒定機構、司法鑒定人一旦不再符合申請條件或執業條件的，或者依法申請終止的，就會涉及退出機制的問題。因此，《條例（草案）》對于司法鑒定退出機制亦予以了相應細化，專門設置了“司法鑒定機構的注銷”和“司法鑒定人的注銷”的條款，規定存在相應情形時，應依法辦理注銷登記手續。

發揮行業自律管理的專家優勢

司法鑒定的實質是一種法律規制下的科學實證活動，對其所進行的管理可以說是一項系統工程。單單依靠國家的行政管理，很難達到理想的效果。從“小政府、大社會”的角度來說，政府所履行的是“守夜人”的角色。其在司法鑒定管理中的體現即是履行指導、管理和監督、檢查等宏觀職能。但面對紛繁復雜的各類專門性問題和鑒定技術性問題，行政機關要想進行全方位的直接管理，其難度可想而知。為了彌補這一不足情形，勢必需要將某些事項交由專業組織進行管理。司法鑒定行業協會作為司法鑒定機構和司法鑒定人的自律性社團組織，如參與司法鑒定的管理，則可以發揮其科學性強、專業水平高的特點，同時也能調動司法鑒定機構和司法鑒定人的主動性和積極性。

司法部《司法鑒定機構登記管理辦法》《司法鑒定人登記管理辦法》中，首次提出了司法鑒定管理實行行政管理與行業管理相結合的管理制度，司法鑒定行業協會依法進行自律管理。全國各地相繼成立了司法鑒定行業協會，上海于2010年6月4日成立了上海市司法鑒定協會。

上海市司法鑒定協會自成立后，充分發揮了其作為司法鑒定機構和司法鑒定人聯合會的專家優勢，使司法鑒定管理更為順暢有序。但在行業協會成立以來，有關行業自律管理的立法僅見于《司法鑒定機構登記管理辦法》《司法鑒定人登記管理辦法》中的“兩結合”管理制度規定。這也使得行業協會的工作機制與管理職能在立法層面不甚清晰。

為此，《條例（草案）》重申了司法鑒定管理實行行政管理和行業自律管理相結合的制度。立法同時明確，上海市司法鑒定協會在市司法行政部門的指導下，依據章程開展活動，對會員進行自律管理，規范執業行為，按照有關規定實施行業處分，依法保護會員的合法權益。市司法鑒定協會依據章程，對會員加強職業道德、行為規范以及執業技能等自律管理，實施獎勵和行業處分，配合司法行政部門處理違法違規行為的投訴。此外，《條例（草案）》也鼓勵各類鑒定機構、鑒定人加入市司法鑒定協會，更好地發揮行業協會的自律管理優勢。