試論對監察委員會的外部監督

鄢波

摘 要：監察委員會設立后，應當建立對其監督的外部機制?？梢粤⒎鞔_檢察院擁有對監察委員會的監督權，實現權力之間力量的平衡，實現對監察委員會的監督和制約。這應當成為檢察院與監察委員會的銜接點所在，也應當作為檢察院三部門轉隸之后的改革方向。

關鍵詞：監察委員會;檢察院;專門監督;外部監督

目前來看，監察委員會可以說是位高權重，主要是體現于以下三個方面：一是它的產生方式方面：根據2018年修改后的《憲法》表述，監察委員會由人民代表大會選舉產生，對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，并接受監督。我國《憲法》總綱第二條第一款規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！钡谌龡l第三款規定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督?！痹谖覈?，國家的一切權力屬于人民，此次修憲將監察委員的產生方式規定為由人大產生，這將使監察委員會形成與行政機關、審判機關、檢察機關并列的格局，形成國家權力一分為四的格局。二是它的職能方面：監察委員會履行監督、調查、處置三項職權和可以采取十二項執行措施，具體的三項職權包括監督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況;調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資產等職務違法和職務犯罪行為并作出處置決定，對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴。而為了保障前述職權的履行，新的《監察法》同時規定，監察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置十二項措施。三是組織構成方面：它將政府部門的監察廳、預防腐敗局等機構以及檢察院的反貪污賄賂局、反瀆職侵權局、預防職務犯罪部門整合在一起實現反腐資源的集中。由此可以看出，無論是監察委員會的產生方式方面還是職能方面亦或是它的組織構成方面，監察委員會的地位不可謂之不高，權力不可謂之不大。

任何權力都需要規范和監督，專門行使監察職權的監察委員會亦不例外。筆者認為，必須要充分考慮到對監察委員會的監督。目前，我國對國家機關的監督體系有執政黨監督、人大監督（包括法律監督和工作監督）、司法監督（包括審判機關監督和檢察機關的監督）、行政監督，政協監督和社會監督。這些監督方式中，執政黨對監察委員會的監督是毋庸置疑的，這也是國家監察體制改革的題中應有之義，紀委和監察委員會合署辦公就是很好的體現。人大對監察委員會的監督，在《憲法》中監察委員會的產生方式里已有表述，即監察委員會由人民代表大會選舉產生，對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，并接受監督。社會對監察委員會的監督，即是指公民個人、社會團體和社會組織（主要包括各民主黨派、工青婦組織、專業性群眾團體、輿論機構、基層群眾自治組織等）依據憲法、法律和法規，運用各種方式（包括通過新聞媒體）對監察委員會實施的監督。社會監督自監察委員設立時就已經開始發揮作用了，主要體現在新聞輿論的報道等。行政機關對監察委員會的監督，主要體現于在具體個案中公安機關對監察委員會的監督，雖然現在還未明確，但未來在立法中，應當會有程序方面的規則。需要指出的是，除了上述監督形式之外，有必要明確由一個機關對監察委員會進行專門監督。我國《憲法》規定，人民檢察院是我國專門的法律監督機關，獨立行使檢察權。檢察院作為我國專門的法律監督機關其維護法律在全國的統一、維護司法的公正、防止權力濫用實現權力之間的分工，實現權力對權力的制約和監督?；诖?，筆者認為，可以通過立法的方式，明確檢察院對監察委員會的監督權。

一、由檢察院監督監察委員會的原因

為什么讓檢察院作為對監察委員會監督的專門機關？筆者主要基于以下兩方面的考慮。

（一）監察委員會承繼了檢察院的部分職權

《憲法》明確規定，將檢察院的反貪污賄賂局、反瀆職侵權局、預防職務犯罪部門整合至監察委員會實現反腐資源的集中。這一轉隸對于檢察院來說是影響巨大的，檢察院主要有偵查權、公訴權、監督權等。其中偵查權在檢察院權力構成中占了很大的比重，針對偵查權，其內部設立了反貪污賄賂局、反瀆職侵權局、預防職務犯罪部門、技術偵查部門、舉報中心等。偵查權的剝離意味著對檢察院來說可謂“切膚之痛，檢察院的前景因此呈不明朗狀態”。監察委員會的設立，吸收了檢察院的自偵職能，某種程度上是對檢察院職權的削弱，將打破此前“一府兩院”的架構。要實現權力機關之間的力量平衡，那么就要想辦法補上檢察院因為失去自偵權的那部分權力。立法明確檢察院擁有對監察委員會的監督權，從這一點上實現權力之間力量的平衡，實現對監察委員會的監督和制約。這也是監察委員會設立后檢察院該如何與其銜接的銜接點。通過這個銜接點，一方面解決了對監察委員會權力過大的監督問題，另一方面也實現了檢察院權力的擴大，實現力量之間的平衡。這也應該是檢察院未來改革的方向。

（二）檢察院具有監督其他國家機關的歷史優勢

首先，由檢察院作為監督監察委員會的專門機關，具有法理邏輯上的正當性。我國憲法規定，人民檢察院是我國的法律監督機關，獨立行使檢察權。檢察院對所有適用和執行法律的國家機關都有監督的權力。檢察院設立的目的就是為了實現法律的全國統一，實現司法公正和防止權力的濫用，實現對權力的制約和平衡。而監察委員會的性質是反腐敗機構，也屬于我國國家機關。從這一點來看，檢察院有權對監察委員會進行監督，只不過需要在憲法中予以明確和在其他基本法律當中予以細化。

其次，整合法律監督資源實現現有資源的有效利用。筆者認為，在檢察院反貪污賄賂局、反瀆職侵權局、預防職務犯罪部門人員整合至監察委員會之后對于遺留的機構設備等可以就地改造為對監察委員會的監督機構。因為其以前就擁有偵查權，擁有偵察經驗，熟悉偵察流程。讓這些遺留下來的機構設備在改造之后發揮對監察委員會的監督作用，應該說是具有天然的優勢。既避免了不必要設備的采購實現了財、物的高效利用，也達到了機構的精簡目的避免了重復設置，冗員的弊政。

最后，與司法改革相銜接。黨的十八屆三中全會決定提出，“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理”，以司法改革為契機，省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，這一舉措減少了地方對司法的干涉，增強了司法的獨立性。未來明確賦予檢察院對監察委員會的監督權，進一步增強檢察院的法律監督權。這兩方面的變化勢必會使檢察院更好的行使檢察權，更好的維護司法正義和防止權力的濫用。

使檢察院與監察委員會有效銜接，一方面實現檢察院權力的擴大，明確其未來的改革方向，另一方面實現力量之間的平衡，為監察委員會權力過大尋找控權的良方。這個銜接點在前文已經論述，它就是“監督”。

二、檢察院如何獲得對監察委員會的監督權

（一）檢察院的監督應當“于法有據”

1. 制定相關法律

現有關于對監察委員會監督的條文主要是《憲法》和《國家監察法》。2018年已經修改過憲法，但是遺憾的是并沒有明確規定檢察院對監察委員會的專門監督權，僅在《憲法》第一百二十七條規定：“監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約?！薄秶冶O察法》在第七章規定了如何對監察委員進行監督。第五十三條規定了人大對監察委員會的監督、上級監察委員會對下級監察委員的監督。第五十四條規定了監察委員會應當依法公開監察工作信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督。第五十五條規定了監察委員應當建立內部監督機構。第五十八條規定監察委員會的任職回避制度。第六十條、六十一條規定了監察委員會人員的違法如何處理，被調查人的申訴制度。有學者對監察委員會的此種監督機制表現了擔憂并認為，人大監督屬于民主監督，有其法律正當性，但是人大監督有會議期限的限制，不能形成一種常設性的監督。不能很好的發揮人大的監督作用。而依法公開監察工作信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督，不夠具體，缺乏具體監督措施，不能形成監督的長效機制，往往是事后監督。設立內部專門的監督機構。屬于同體監督，自己監督自己，易出現“燈下黑”，有失公正和權威性。筆者比較贊同，筆者認為，有效解決這些監督模式弊端的措施可以是賦予檢察院對監察委員會的專門監督權。

監督必須于法有據，但新修改的憲法中并沒有賦予檢察院對監察委員會的專門監督權，因此再通過修改憲法賦予檢察院對監察委員會的專門監督權，幾無可能，因此筆者建議在時機成熟之時，全國人大委員會及其常委會可以通過“決定”的形式規定檢察院對監察委員會辦公人員違法犯罪的專門監督權，即保留檢察院對監察委員會辦案人員犯罪時的偵查、調查、處置等一系列辦案權力。

2. 細化相關法律

這種細化包括兩個部分，一方面是對一些法律的修改，比如《行政訴訟法》、《檢察院組織法》、《行政監察法》、《刑事訴訟法》、《全國人民代表大會組織法》、《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《各級人民代表大會常務委員會監督法》、《立法法》、《人民警察法》、《監獄法》、《公務員法》、《治安管理處罰法》等等。通過修改和制定法律，使檢察院對監察委員會的監督于法有據，監督監察委員會是否正確執行法律。

（二）配置人、財、物以保障檢察院的監督工作

第一，在監督監察委員會的人才隊伍方面，筆者認為不需要將檢察院偵察部門的人員全部轉隸出去。檢察院偵查部門的偵察人員在偵察部門鍛煉多年，具有豐富的偵察經驗，轉隸出去確實一方面可以使監察委員會迅速建立起來，并迅速的投入到工作中去，對于推動整個改革進程都是大有裨益的，另一方面也解決了整合出去的反貪污賄賂局、反瀆職侵權局、預防職務犯罪部門人員的安置問題。但是檢察院監督監察委員會需要建立專門的內部監督機構也需要人力，也需要高素質、專業化的隊伍。全轉隸出去，然后檢察院再自己重新引入隊伍，新引入的隊伍需要培訓、專業化訓練，再經過幾年的鍛煉才能積累出經驗，這對于檢察院對監察委員會的監督工作是十分不利的。較為妥善的解決方式是，將檢察院反貪污賄賂局、反瀆職侵權局、預防職務犯罪等部門人員分為兩個部分，一部分轉隸至監察委員會，迅速的開展工作，至于剩下還需要人員的話監察委員會可以自行引入并由相關人員培訓。另一部分繼續留在檢察院，進入檢察院未來設置的監督監察委員會的部門。這樣一來，使得監察委員會和檢察院內部對監察委員會的監督部門都有了高素質、專業化、經驗豐富的人員保障，都可以迅速的投入工作，實現了精簡機構、人力資源的高效利用。

第二，在物質保障方面，檢察院三部門相應的設備是否需要全部轉隸？有人認為，“由檢察機關與紀檢監察部門協商，在檢察機關做必要保留后，可以將相關職務犯罪偵查設備或基礎系統采取適當的方式移轉紀檢檢察部門，避免資源浪費或重復建設。此外，由于檢察機關職務犯罪偵防權被剝離，原預防行賄檔案查詢這一特殊系統，一般應隨反貪反瀆預防部門的轉隸移轉給監察委員會?！惫P者贊同此觀點，通過區分原則，將一部分轉隸出去，一部分留下再轉入未來設置監督監察委員會機構中去，這樣就避免了重復建設，將現有的資源整合高效利用起來。

第三，在財政方面應當給予檢察院支持，以保障監督機構的建立。值得注意的是，檢察院本身應該以司法改革為契機，通過“省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，擺脫地方對司法的干涉，增強司法的獨立性?！笔沟脵z察院在監督過程中沒有后顧之憂，更好的行使檢察權。

（三）檢察院建立與監察委員會相銜接的工作機構

前文已經論述檢察院與監察委員會相銜接的銜接點的問題。檢察院與監察委員會的銜接點在于檢察院對監察委員會的監督，那么要實現監督就得需要具體的組織機構來保障監督工作的落實。在改革試點地區北京市已經成立了三級職務犯罪檢察部，這一機構的設置一定程度上保障了對監察委員會的監督，但是筆者認為僅僅設置一個職務犯罪檢察部門還不夠。監察委員會擁有包括調查、處置、監督在內的三項職能和可以采取包括談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置在內的十二項措施，可以說是實現了對職務違法和職務犯罪行為監察的全覆蓋。職務犯罪檢查部只是對監察委員會職務犯罪監察的監督，而對監察委員會職務違法監察缺乏監督。然而要達到控權的目的，實現權力機關之間的力量平衡，實現檢察院與監察委員會的有效合理銜接，檢察院也要對監察委員會監察實現監督全覆蓋。所以需要設立一個對監察委員會職務違法監察監督的機構?？梢越凶觥奥殑者`法檢察部”。

三、建立監察委員會權力清單使檢察院更好的監督

要實現對監察委員會的監督不僅要做好人、財、物、組織的保障還要明確監察委員會的權力界限。因為只有知道監察委員會的哪些行為是超越了權限構成了違法或者犯罪，哪些行為沒有越權是合法的，才能明確哪些是需要監督的，實現精確監督。監察委員會擁有包括調查、處置、監督在內的三項職能和可以采取包括談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置在內的十二項措施。接下來我們將論述三種職能的權力界限：

（一）調查權

對于監察委員會的調查權，目前還沒有一個明確的法律法規予以規定，那么監察委員會的調查權到底是一種什么樣的權力呢？有人認為監察委員會的調查權是指對公共單位違反法律法規問題與公職人員違反法律職業規范問題進行調查的職能，是監督的必然延伸。筆者認為，監察委員會的調查權本質上是一種發現一切行使公權力的公職人員的違法行為、違規行為、犯罪行為并了解真實情況的權力?；诖?，檢察院對監察委員會的監督不限于對犯罪調查權的監督還包括對違法調查權的監督。原因有二，一方面監察委員會位高權重要實現對它的監督必須是全面的。另一方面針對新的《監察法》所規定的監察范圍，那么對于其監察委員會本身的監督也應該是全覆蓋。其中對監察委員會濫用調查權的行為要分不同情況制定法律法規，實現立法精細化。監察委員會犯罪調查權的權限界定可以參照《刑事訴訟法》中對公安機關行使偵查權的規制以及檢察院組織法中對檢察院以前行使偵查權的規定。對監察委員會違法違規調查權的權限界定可以參照《行政監察法》的規定。例如，明確談話、訊問、詢問的時間要求以便更好的保護人權，防止監察委員會濫用權力，若調查的是犯罪行為則參照《刑事訴訟法》第一百一十七條對檢察院職務犯罪偵查權的限制：“傳喚或者拘傳的時間不得超過十二小時;針對重大案情，傳喚或者拘傳的時間不得超過二十四小時?！睆氖r到二十四小時這個期間，檢察院可以根據辦案情況做出自由裁量。若調查的是違法違規行為可參照《行政監察法》第二十條第三項對監察機關的調查權做出的限制性規定：“監察機關在調查違反行政紀律行為時，可以根據實際情況和需要采取下列措施：責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題作出解釋和說明，但是不得對其實行拘禁或者變相拘禁?！奔淳褪潜O察委員會在調查案件時要根據案件類型的不同采取不同的調查手段，符合比例原則。監察委員會的權力界限明細之后，檢察院再對其進行監督。

（二）監督權

要想明確監察委員會監督權的權限，那么我們首先要搞清楚監察委員會監督權的性質以及與其他監督主體的監督權之間的區別。監察委員會是我國的反腐機關，對一切行使公權力公職人員的違法、違規及犯罪行為進行監督。監督包括兩方面內容，一是對什么人監督。按照新的《監察法》中的描述，主要是對一切行使公權力的公職人員進行監督，即對六大類人員進行監督，分別是：國家公務員法所規定的國家公職人員，包括中國共產黨機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關、民主黨派機關、工商聯機關的公務員以及參照公務員管理的人員;法律授權或者政府委托來行使公共事務職權的工作人員;國有企業的管理人員;公辦教育科研文化醫療體育這樣的事業單位管理人員;群眾自治組織中的管理人員;其他依法行使公共職務的人員。二是對什么行為進行監督，簡單點說就是對違法、違規和犯罪進行監督。新的《監察法》中說：“對本地區所有行使公權力的公職人員依法實施監察;履行監督、調查、處置職責，監督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況，調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪行為并作出處置決定，對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴。為履行上述職權，監察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施?！?/p>

與檢察院擁有的監督權相比，我國憲法第一百二十九條對檢察機關的性質作出規定，“人民檢察院是國家的法律監督機關?！庇纱?，我們可以認為人民檢察院是國家專門的法律監督機關，它主要是監督法律在全國的統一適用。檢察院所監督的范圍要比監察委員會廣。與全國人大的監督相比，主要體現在立法監督上。與社會輿論監督相比，社會輿論監督沒有強制力，但影響特別大。對于監察委員會監督權可以這樣說，監察委員會的監督是對腐敗的監督，是檢察院專門監督的特定監督。明確監察委員會監督權限之后，檢察院就要對監察委員會的監督權進行監督，即檢察院只對監察委員會在監察一切行使公權力公職人員的違法、違規及犯罪行為進行監督的過程中對其進行監督。監察委員會超過此限對普通公民的監督就是超越了監督權限，檢察院有權對其進行監督并提起相應的訴訟。

（三）處置權

針對監察委員會的處置權，目前還沒有一個明確的法律法規對其進行界定。筆者認為處置權應當包括兩個部分，第一個部分是對犯罪行為的預審權。對于發現犯罪的可以先行調查，并進行預審然后再移交給檢察院進行審查起訴。原因在于，一是按照新的《監察法》中的表述，監察委員會位高權重，為了發揮反腐的能力，不至于監察委員會被其他機關所掣肘，有必要賦予監察委員會對犯罪案件的調查和預審，而且其在該階段合法搜集的證據可作為起訴的證據，從而提高效率。另一個是對違法違規的完全處置權。完全處置權是與監察委員會發現犯罪并移交給檢察院起訴相對的。在發現犯罪后監察委員會需要移交案件，而發現違法違規則可以一查到底，不用移交給其他機關。行使處置權的手段包括警告、記過、記大過、降級、免職、開除公職等。同時檢察院可在此時參與進來對監察委員會的處置行為進行監督?？蓞⒄铡缎淌略V訟法》和《檢察院組織法》對監察委員會的預審權進行監督和限制。對于監察委員會對違法違規的完全處置權可以參照《行政監察法》進行限制。

四、結論

本文通過對監察委員會的研究，提出自己的問題并給出了答案。監察委員會設立后誰對它進行專門監督？檢察院部分部門轉隸之后檢察院的發展方向在哪里？針對這兩個問題，筆者從中找到了銜接點，這個銜接點就是，監察委員會需要專門監督，而檢察院需要想辦法補上自身因為失去自偵權的那部分權力，實現權力之間的平衡。一方面，絕對權力導致絕對腐敗，必須在監察委員會成立之初考慮對監察委員會進行監督。這個專門監督機關就是現有的檢察院。另一方面，監察委員會的設立，分解了檢察院的自偵職能，某種程度上削弱了檢察院的權力，要實現權力機關之間的力量平衡，那么就要想辦法擴大檢察院的權力，而這個權力就是賦予檢察院對監察委員會的全面的專門監督權。通過立法明確檢察院擁有對監察委員會的監督權，從這一點上實現權力之間力量的平衡，實現對監察委員會的監督和制約。這正是現行檢察院與監察委員會所共同指向的，通過這個銜接點，一方面解決了對監察委員會權力過大的監督問題，另一方面也實現了檢察院權力的擴大，實現力量之間的平衡。

注 釋：

《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國監察法》。

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