生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟的比較分析

文 劉汝哲

生態環境損害賠償訴訟和環境民事公益訴訟在適用范圍上有重合，但又有所不同。如何兼顧兩種訴訟又不造成司法資源浪費？兩種訴訟的銜接協調就尤為重要。

2012年，《民事訴訟法》的修改確立了環境民事公益訴訟制度；2015年，《生態環境損害賠償制度改革試點方案》的印發開啟了生態環境損害賠償制度。2018年6月，最高人民法院發布生態環境損害賠償訴訟司法解釋，對生態環境損害賠償訴訟和環境民事公益訴訟的銜接等問題作出規定。本文對生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟異同進行分析比較。

生態環境損害賠償制度的發展

2015年12月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳共同印發了《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，拉開了生態環境損害賠償制度的序幕。2017年12月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》，生態環境損害賠償制度由試點轉向了全面實施。截至2019年5月，各級人民法院共受理省級、市地級人民政府提起的生態環境損害賠償案件30件。生態環境損害賠償訴訟是不同于環境民事公益訴訟和普通環境侵權責任訴訟的一類新的訴訟類型，為解決司法實踐中面臨的問題，2019年6月5日，最高人民法院發布《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》（以下簡稱《若干規定》）?！度舾梢幎ā饭捕龡l，對生態環境損害賠償訴訟受理條件、證據規則、責任范圍、訴訟銜接、賠償協議司法確認、強制執行等問題予以規定。

生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟關系

《若干規定》第一條規定了省級、市地級人民政府及相關部門可以提起生態環境損害賠償訴訟的三種情況：發生較大、重大、特別重大突發環境事件的；在國家和省級主體功能區規劃中劃定的重點生態功能區、禁止開發區發生環境污染、生態破壞事件的；發生其他嚴重影響生態環境后果的?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第一條規定可以對已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為提起環境民事公益訴訟?？梢钥闯?，生態環境損害賠償訴訟和環境民事公益訴訟在維護社會公共利益方面具有共同性，在適用范圍上有重合。

生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟在原告主體、適用情形、前置程序等內容具有明顯不同，如下表所示：

除原告資格、適用情形以及被告責任承擔條件不同外，生態環境損害賠償訴訟和環境民事公益訴訟最大的兩個不同在前置程序和舉證責任。和環境民事公益訴訟不同，生態環境損害賠償訴訟采取磋商前置主義，即原告須與被告磋商不能達成一致或因客觀原因無法進行磋商才能提起訴訟，這是生態環境損害賠償訴訟的一大特色。舉證責任方面，由于行政執法部門掌握行政執法階段證據、舉證能力較強，在生態環境損害賠償訴訟中對原告舉證責任的要求是高于環境民事公益訴訟的。

images/BZ_55_437_418_815_461.pngimages/BZ_55_938_418_1264_461.png省級、市地級人民政府及其指定的相關部門、機構，或者受國務院委托行使全民所有自然資源資產所有權的部門。images/BZ_55_142_531_261_574.png人民檢察院和具備資格的社會組織。1、發生較大、重大、特別重大突發環境事件的；2、在國家和省級主體功能區規劃中劃定的重點生態功能區、禁止開發區發生環境污染、生態破壞事件的；3、發生其他嚴重影響生態環境后果的。images/BZ_55_142_768_307_813.png對已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為。images/BZ_55_143_1053_319_1104.png1、因污染環境、破壞生態造成人身損害、個人和集體財產損失要求賠償的，適用侵權責任法等法律規定；2、因海洋生態環境損害要求賠償的，適用海洋環境保護法等法律及相關規定。公民、法人和其他組織以人身、財產受到損害為由申請參加訴訟的，告知其另行起訴。images/BZ_55_142_1219_318_1270.pngimages/BZ_55_143_1278_319_1370.png磋商 無行為違反法律法規 無過錯責任原則。images/BZ_55_143_1500_319_1551.png原告對以下事實承擔舉證責任：1、被告實施了污染環境、破壞生態的行為或者具有其他應當依法承擔責任的情形；2、生態環境受到損害，以及所需修復費用、損害賠償等具體數額；3、被告污染環境、破壞生態的行為與生態環境損害之間具有關聯性。舉證責任倒置，被告就法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任。

生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟的銜接

生態環境損害賠償訴訟和環境民事公益訴訟在適用范圍上有重合，但又有所不同。如何兼顧兩種訴訟又不造成司法資源浪費？兩種訴訟的銜接協調就尤為重要，《若干規定》第十六條至第十八條明確了兩種訴訟的銜接協調問題。

分別受理原則

為了保障環境民事公益原告訴權，節約司法資源，避免審判矛盾，《若干規定》第十六條規定，在生態環境損害賠償訴訟案件審理過程中，同一損害生態環境行為又被提起民事公益訴訟，符合起訴條件的，由受理生態環境損害賠償訴訟案件的人民法院受理并由同一審判組織審理。

生態環境損害賠償訴訟先行原則

《若干規定》第十七條確定了生態環境損害賠償訴訟先行原則，即人民法院受理因同一損害生態環境行為提起的生態環境損害賠償訴訟案件和民事公益訴訟案件，應先中止民事公益訴訟案件的審理，待生態環境損害賠償訴訟案件審理完畢后，就民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請求依法作出裁判。這是因為生態環境損害賠償訴訟除保護社會公共利益外，還涉及國家利益的保護，保護的范圍更廣，并且行政機關舉證能力更強、具備及時修復生態環境的資源和能力，生態環境損害賠償訴訟先行更有利于保護環境。

訴訟請求覆蓋原則

為避免相關民事主體對同一損害生態環境行為重復承擔責任，《若干規定》第十八條明確，對于同一損害生態環境行為，除非有證據證明存在前案審理時未發現的損害，原則上只能提起一次生態環境損害賠償訴訟或者環境民事公益訴訟。

目前，我國形成了環境侵權私益訴訟、環境民事公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟三種涉生態環境民事訴訟并存的格局。其中生態環境損害賠償訴訟、環境民事公益訴訟都涉及公共利益的保護。2018年，全國法院共受理社會組織提起的環境民事公益訴訟案件65件，同比上升12.07%，社會組織提起環境民事公益訴訟的案件數量正在攀升。然而由于環境污染調查取證及鑒定費用較高，環境民事公益訴訟中對原告舉證責任要求較低，實踐中存在公益組織不經實地調查取證、憑行政處罰信息或媒體報道提起環境民事公益訴訟的情況，不利于法院查清事實。相較于公益組織，行政機關掌握執法階段證據、舉證能力更強，《若干規定》對生態環境損害賠償訴訟原告提出了更高的舉證責任的要求，平衡了原被告義務。