WTO《農業協議》視角下湖南農業補貼政策的演變及優化方向

摘要：WTO《農業協議》中規定的農業補貼制度在我國具有適用效力，它成為影響我國農業補貼立法的重要依據，對地方農業補貼政策亦然。本文分析了湖南省農業補貼政策的演變特點，提出了WTO《農業協議》視角下湖南農業補貼政策的優化方向。

關鍵詞：《農業協議》；湖南；農業補貼

涉及農業內容的國際貿易協議中其中最為重要的是WTO的《農業協定》， 1995年生效的《農業協定》中規定的農業補貼制度在我國具有適用效力，它也成為影響我國農業補貼立法的重要依據。在2008年，美國指控中國政府向中國企業提供了出口補貼，違反中國入世時承諾的放棄使用任何形式的出口補貼，這就是DS387案。其指控中包括中國的廣東、福建、山東等10多個省市制定的“中國世界名牌計劃”、“中國出口品牌項目”相關的政策措施屬出口補貼。這正是由于地方對WTO規則吸收和利用不充分造成的。因此，需要加強地方對國際貿易規則學習和掌握的意識，盡量保證地方農業補貼政策與中央保持一致，符合我國承擔范圍之內的國際貿易規則義務。

一、WTO《農業協議》農業國內支持政策的內容

WTO框架下的農業補貼包括國內支持和出口補貼兩部分。但我國在入世時已承諾放棄出口補貼，因此，我國的農業補貼主要是指國內支持。農業國內支持政策既包括對農業生產者的支持，有價格支持和直接補貼兩類；也包括政府一般服務支持，如科研、技術推廣、糧食安全儲備、基礎設施建設和資源環境保護等改善農業的基本生產條件的。據WTO《農業協議》相關規定，農業補貼政策分為“綠箱”政策和“黃箱”政策，“綠箱”政策是指由公共資金資助的政府計劃提供，費用不由消費者產生，不會造成貿易扭曲或扭曲極微小，也不屬于對生產者提供的價格支持的補貼措施。該類補貼是綠色補貼，可免除削減義務?！掇r業協議》附件2列舉了一系列的綠箱政策清單，包括一般服務、用于糧食安全目的的公共儲備、糧食援助補貼、對生產者的直接支付、不掛鉤的收入支付、收入保險和收入安全網計劃、自然災害救濟支付、結構調整援助、環境計劃、區域援助計劃。①其中一般服務是指有公共資金所提供的政府一般性服務包括農業科研（包括一般研究、與環境項目有關的研究和特定農產品研究）、農作物病蟲害控制（包括預報制度、檢疫和抗災行動）、農業推廣和咨詢服務（包括對生產者和加工者提供技術、資料和研究成果）、培訓服務、檢驗服務（包括一般性檢驗和基于衛生、安全、分類或標準化而進行的特定農產品檢驗）、農產品市場營銷和促銷服務、農業基礎設施建設（包括電網、道路、其他運輸工具、市場、港口、供水、防水、排水及環保項目的建設等）、其他一般性服務?！掇r業協議》附件2雖然列舉了一系列“綠箱”政策清單，但亦規定，“綠箱”政策并不限于清單內容?！包S箱”政策是指政府對農產品的直接價格干預和補貼，妨礙農產品自由貿易的政策措施，是可以產生貿易扭曲的農業補貼政策。除了綠箱政策以外其他國內支持政策都屬于黃箱政策，包括價格支持、營銷貸款、面積補貼、牲畜數量補貼、種子、肥料、灌溉等投入補貼、某些有補貼的貸款計劃。②

二、湖南省農業補貼政策的演變特點

第一，農業補貼總額與補貼種類有所增加，但農業補貼在公共財政支出中所占比重卻沒有提高。

根據資料，2011年，全省公共財政農林水事務支出完成389.9億元，2012年全省公共財政農林水事務支出447.7億元，2013年全省公共財政農林水支出516.6億元，2014年公共財政農林水支出557.6億元， 2016年公共財政農林水支出729.8億元，2017年公共財政農林水支出782.4億元， 2018年公共財政農林水支出897億元。③從財政支出可以看出，湖南農業財政支出每年都在增加。同時也在不斷增加新的補貼項目，如 “財銀?！?、“扶貧財銀?！?、休耕補貼等補貼政策。湖南農業補貼總數額雖在上升，但農林水支出占全省一般公共預算支出總金額比例基本沒有變化，自2011年至2017年一直為11%。2014年、2016年、2017年、2018年湖南省公共預算支出總金額增長比例分別為7.1%、10.7%、8.4%、8.9%，而農林水支出總金額增長比例2014年、2016年、2017年、2018年分別為3.8%、6.9%、7.2%、14.6%。除2018年，自2104年以來，農林水支出總金額增長比例明顯比全省一般公共預算支出總金額增長比例低。

第二，緊隨國家農業政策變化，“黃箱”補貼政策不斷消減，向“綠箱”補貼政策轉化，“綠箱” 補貼政策逐漸增加，不斷與國際農業補貼規則接軌。

湖南實施的農業補貼政策中，從分類來看，其中稻米和小麥等糧食最低收購價、能繁母豬飼養補貼、運費補貼、良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼等補貼政策屬于“黃箱”政策。而種糧直補、畜牧業良種補貼、臨時收儲（棉除外）、農業保險和環境政策等屬于“綠箱”政策。湖南緊隨國家農業政策變化，將“黃箱”補貼政策不斷向“綠箱”補貼政策轉化。如2015以來，湖南依據國家農業政策，實行農業“三項補貼”改革，將種糧農民直接補貼、農資綜合補貼和農作物良種補貼合并為農業支持保護補貼，主要用于耕地地力保護和糧食生產適度規模經營兩個方面。

持續推進病險水庫治理、河流治理項目、山塘清淤工程，休耕補貼等"綠箱”支持下生態環保建設補助措施。從2014年試點開始進行政府一般性服務的重要內容之一的農民培訓，培育新型職業農民，這屬于“綠箱政策”。

第三，湖南農業補貼政策，最大限度地在國際貿易規則允許的范圍內，促進湖南農業現代化發展。

農業現代化是指從傳統農業模式向現代農業轉化的過程和手段。從特征上來說，農業現代化就是農業的機械化、科學化、產業化、信息化、發展可持續化。對農業基礎設施、農業生態環境、信息化等補貼力度逐漸增加，有利于農業現代化發展。如從2016年開始的休耕政策提高了耕地質量，有利于湖南農業可持續發展目標的實現。再如農機購置補貼和農機報廢更新補貼政策的實施在一定程度上提高了湖南農業機械化水平，農業機械化是高效農業的重要條件，農業機械化程度不僅有利于農業生產效率和農業產量的提高，還有利于農業生產經營規模的擴大，同時還能減少勞動力的投入，節約勞動力，這在農村勞動力日益減少的情況下尤為重要。

三、在WTO《農業協議》框架下湖南農業補貼政策的優化方向

從湖南的發展來看，推動湖南農業現代化發展，優化湖南農業補貼政策，與“綠箱”政策密切相關，因此需要進一步加大“綠箱”補貼政策，將“黃箱”補貼持政策轉化為“綠箱”補貼政策。隨著湖南經濟的漸強，湖南有經濟能力投入更多補貼在農業現代化發展上，巧妙利用“綠箱”政策，加大對農業的支持力度，促進湖南農業的大力發展。

第一，加大對改善農業生產條件的補貼力度。

農業生產條件涉及極廣，農業科研、農業推廣服務、檢驗服務、農業基礎設施、農業金融、保險等農業社會化服務體系等等都屬其中。

應進一步增加湖南農業生產基礎設施補貼，通過農業補貼政策引導健全農業社會化服務體系，引導社會資金流向農業。

第二，加大農業生態環境補貼力度，促進農業走可持續發展。

環境是農業可持續發展的重要基礎條件，也是農業生態化發展的基礎條件。湖南環境問題頗為嚴重，耕地受重金屬污染嚴重，不利于湖南農業的生態發展，保護環境是我省農業自身發展的內在需求。此外，越來越多的國家設置環境壁壘，因此，增強湖南農產品的國際競爭力也必須重視保護環境。

所以，完善湖南農業補貼政策就應該加大農業生態環境補貼力度。如在治理重金屬污染問題上，擴大休耕補貼的范圍和力度，提高休耕補貼金額。設置獎勵型補貼，獎勵有利于環境保護的農業生產。

第三，在國家政策范圍內，適當增加農業生產者退休和轉業補貼等。

農作物規?；a有利于提高農業生產效率，帶動農業機械化的發展，節約勞動力資源，提高農業生產者在農產品貿易中的競爭力。但在湖南，耕地和其他農業用地的承包經營權分散在農民手中，農民擁有承包經營權的耕地和其他農業用地的人均面積較少，單個農民或家庭難以就自身擁有承包經營權的耕地和其他農業用地面積進行規?；a，進行農作物規?；a離不開土地承包經營權的流轉。但農耕地是事關農民基本權益的生產要素，既事關其重要收入來源，又是其勞動依托之源。故農民一般不愿流轉土地承包經營權。建立農業生產者退休和轉業補貼制度會減輕農民土地承包經營權流轉的諸多顧慮。但目前，農業生產者退休和轉業補貼基本為空白狀態，這不利于土地承包經營權的流轉。因此，在國家政策范圍內，適當增加農業生產者退休和轉業補貼，將推動耕地承包經營權的流轉，推動農作物生產規?；l展。

參考文獻：

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作者簡介：

馬紅果，1978，女，湖南湘潭人，碩士，講師。研究方向：湖南農業

基金項目：湖南省哲學社會科學基金項目13YBA057《國際貿易規則下湖南農業現代化發展研究》研究成果。