項目制在鄉鎮治理中應用研究

呂君玉

摘 要：在推動我國特色社會主義進程中，政府極其重視基層的治理，同時將基層治理視為國家治理工作的重要環節，對于國家治理體系、治理能力體現都起到了至關重要的作用。我國在實施稅制改革以后，國家財政呈現集權化發展，大量資金通過項目制的形式撥給基層政府。項目資金可以起到維持基層公共服務資金補充作用，因此項目制對于鄉鎮治理的影響也極為深遠。深入研究項目制內容、分析項目制在鄉鎮治理中的應用非常有必要。

關鍵詞：項目制;鄉鎮治理;基層政府;財政

在近些年，學術界愈發注重項目制的研究，很多學者從社會政治學、經濟學、管理學等諸多學科角度出發來探究項目制的內涵及意義。面對中國特色社會主義制度的大背景，項目制已經成為我國國家治理的一種新體制。在基層治理工作中，以項目制為基礎，國家大力依賴各種公共服務項目、支農項目，通過專項資金的形式大力扶持鄉鎮基層財政，持續推動各類新項目落地。因此，項目制已經成為制約鄉鎮基層治理格局的一大主要因素。在治理國家中，“項目制”是一種新型的政治產物，可以有效推動國家治理體系以及治理能力得到進步。關于“項目制”的研究雖然時間不長，但是所取得的成績卻非常顯著。研究成果主要體現在項目的運行邏輯以及效果分析方面，而研究視角則偏重于宏觀角度以及政府角度。目前，大部分文獻都是從社會學角度出發來分析的，而政治學方面的研究則不多。面對政府職能體系的轉變，基層服務型政府要如何構建？這是我們所需要重點思考的問題。

一、項目制與目前的鄉鎮基層治理

（一）中國鄉鎮基層治理

治理一般是指在特定的政治體系范圍內行使權威，對于政務以及公共事務進行有序安排，從而保證政治秩序穩定，維護公平正義。政府進行統治時，權利運行必須要自上而下，借助于政治權威，通過特定的政治手段對于公共事務加以管理。治理是一種上下互動的管理活動，借助于合作、協商、伙伴管理，從而確立起共同目標，最終完成對公共事務的管控。國家長治才能久安，國家治理必須要能夠推動國民經濟發展，應對各種突發事件，維護國家安全利益，提高人民生活幸福指數。

基層治理主要是旗縣及下屬的鄉鎮、街道辦事處、農村社區、城市社區等領域的治理。在基層治理中，其行動主體為基層政府以及基層社會。鄉鎮基層治理可以有效推動我國經濟社會發展。如今，城鄉二元結構發展，鄉鎮社會矛盾等問題逐漸進入到廣大人民群眾的視野中，要想有效解決這些矛盾問題，就必須要強化鄉鎮政府治理能力。鄉鎮政府屬于我國權利機構的最基層機關，同時也是國家各項法律政策得以落實的基層執行者，甚至關乎到基本公共服務能否順利落實。在實際工作中，上級部門不斷調整鄉鎮政府結構以及工作內容，局面非?；靵y，這嚴重加劇了基層治理的負擔，而最終的源頭則是權力沒有下放。上級權力運行形式并未發生變化，導致鄉鎮政府無法很好地吸收并消化上級政府傳達的任務，導致基層政府負擔過重，基層政府治理效率低下[1]。

（二）鄉鎮基層治理實施現代化發展的路徑

在全面深化改革進程中，要想實現治理體系與治理能力的雙重現代化發展，就必須要依賴于基層治理體系實現現代化發展。而鄉鎮政權是基層政權組織體系當中的一種，鄉鎮治理實現現代化的路徑是治理主體與機制。在鄉鎮基層治理工作中，項目制屬于新型治理機制的補充，可以有效促使鄉鎮基層政府組織更加重視人民大眾的需求，從而盡可能地為民眾所服務。推動項目制必須要將其作為一種公共治理模式，要推動高效治理模式，讓國家財政資金通過專項資金的方法劃分給地方，地方高效利用這些資金。

二、項目制在鄉鎮基層治理中的作用研究

（一）有效調動起地方政府的工作積極性

國家政治結構會對國家治理產出突出的影響，而我國是單一制國家，權力高度集中，但是地方也有一定程度的治理權力。政治結構對治理結構產生影響，進而就會對公共權力的實踐有所影響，我國在政治結構方面的主要特點包括：中央政府具有決策權，地方政府共同享有行政權，中央會向地方政府發布各項政策，而地方政府在執行過程中有較大的自主權。在任免權方面，上級政府出于讓鄉鎮政府更加忠實于上級決策，并深入貫徹，一般會通過不同的形式來激勵基層政府的工作熱情，而項目制則能夠有效調動起基層政府的行政積極性。

國家政府項目數量很多，但是可以分為兩大類：一是中央政府借助于各級地方政府進行層層下發、傳遞、實施項目。中央政府掌控著項目投資計劃、目標、技術路線等，還有很多項目會明確規定下撥給地方政府的資金用途;二是地方政府主導實施的項目，主要有民生項目、產業項目、基礎設施項目等，這些項目極大地帶動了當地經濟發展，可以有效促進中央政策的落實。在項目部治理方面采用了自上而下的方式，為地方政府項目競爭提供出很好的平臺，同時也充分調動起各級地方政府的積極性，尤其是鄉鎮這種最基層的組織，很好地克服了中央政府實施資源平均分配的負面作用。中央政府所制定出的產業政策和財政資金相容融合政策，采取項目制激勵模式，很好地吻合了當地政府追求經濟增長、官員晉升的需求，同時也讓財政撥款起到了更大的作用。

（二）促使公共服務朝著均等化方向發展

最低限度的職能在于提供基本的公共物品，保護窮人的利益，但是積極職能則要培養市場，激勵產業增長、經濟發展，甚至有學者指出，我國在改革開放以后，政府在職能方面呈現出“倒掛”的發展模式，也即是所提供出來的公共產品缺乏足夠的激勵，運用各種手段刺激并干預經濟增長。

政府公共服務有著非競爭性、非排他性等諸多特點，同時還有公共產品所具有的特征。鄉鎮政府提供公共服務時，其目的在于達到村民不同的生活需求，促使當地經濟實現良性發展。公共服務一般是政府部門或者是其他非營利組織提供。而在鄉鎮基層治理工作中，鄉鎮政府是公共服務的提供者，因為基層政府和社會公眾接觸最為緊密，同時也是公民可以感受到政府關懷的最為基層的單位，關系到政府與公民之間的溝通是否及時暢通，因此基層政府公共服務能力大小可以直接體現出國家、政府的公共服務質量。在公共服務項目提供過程中，鄉鎮基層政府扮演者不可或缺的角色?；鶎诱闹苯用嫦蛉后w是人民大眾，因為它是公共服務以及公共物品的提供者，因此基層政府必須要將行政權力和責任緊密聯系起來。

（三）提升國家財政資金的利用效率

作為國家治理形式的外在體現，項目制屬于國家依托具體形式的財政提供出公共意志的過程表現。中央政府為了徹底打贏脫貧攻堅戰役，對于中央專項扶貧資金的使用以及管理進行了強化并規范，從而提升了項目資金的利用效率。在扶貧方面，要精準識別出貧困人口，采取脫貧攻堅成效相掛鉤的方式，提升資金的利用效率。在“以縣為主”的項目供給模式當中，關于項目的指標分配模式包括兩類：一類是縣級政府采取打包模式，把各種項目融合或者是整理成綜合工程，加入了地方政府的意圖，并以此為基礎推動縣城定位發展。關于實施政府項目打包模式主要有資源互換、現場會議等手段;二類是縣級政府采取的項目分配模式，在這一模式中需要鄉鎮自身去申報，然后由項目管理部門結合實際情況選擇出合理的分配指標。項目實施一般是由縣級相關職能機構進行，具體包括項目前期規劃、招投標、過程監控等。而項目資金在預期使用的目標當中實施[2]。

三、結語

項目制屬于我國財政體系改革的一種產物，但是它的影響范圍不僅僅局限在財政資金方面，同時也體現在地方治理當中。鄉鎮是地方項目實施的主要戰場，它的定位前后發生了巨大變化。一是國家和農民二者間的關系從汲取、被汲取轉變成了反哺、被反哺;二是鄉鎮政府各項權利逐漸收回并歸上級政府所有，基層政權逐漸朝著縣域公共服務模式轉變。前者表明基層政權的職能逐漸朝著維護基層社會穩定方面轉變;而后者則表明鄉鎮政府更加依附于縣級政權。項目制采取了“事本主義”的治理方法，同時也運用了績效考核、程序化等方法，提升了資金的利用效率。隨著我國社會轉型持續深入，基層政權治理形式也必然會出現轉型。國家應當在確保中央調控的整體目標下，充分調動起地方政府的積極性，實現上下分治，充分發揮出鄉鎮政府在項目制中的職能作用，體現出它的公共服務屬性。

參考文獻

[1] 張現洪.項目治鄉：項目制基層執行中“規則轉化”與治理[J].天府新論，2017，04：86-94.

[2] 金江峰.項目制與鄉村治理轉型研究[D].西南政法大學，2017.