關于失業金標準的探討

■文／孫守紀 孫潔

經過20 年的發展，我國失業保險制度在保障失業人員基本生活、預防失業、促進就業、維護社會穩定等方面發揮了重要作用，為順利實施國有企業改革、深化經濟體制改革、穩定宏觀經濟發揮了關鍵支撐作用。與此同時，我國勞動力市場和社會經濟等各方面都發生了深刻變化，失業保險制度需要相應改革和完善。

1999 年《失業保險條例》規定失業保險金標準應介于最低工資和城市最低生活標準之間，具體由省級人民政府規定；2011 年頒布的《社會保險法》重申失業保險金標準不能低于城市最低生活標準，取消了與最低工資的聯系。但是，2017 年9 月，人力資源和社會保障部、財政部聯合印發了《關于調整失業保險金標準的指導意見》，規定各省份要在確?；鹂沙掷m前提下，逐步將失業保險金標準提高到最低工資標準的90%。2017年11月，《〈失業保險條例〉(修訂草案征求意見稿）》關于失業保險金標準的確定依據延續了原規定：低于當地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準。目前，我國失業保險金給付標準需要進一步探討和改革，特別需要重新定位失業保險金待遇標準，將其與最低工資脫鉤，與繳費工資掛鉤，適當提高待遇標準。

失業保險金標準應適度提高

目前有關失業保險金標準的相關規定使得我國失業保險金總體水平偏低。雖然目前的規定使得我國失業保險金在絕對金額上隨著最低工資標準調整而不斷提高，但是相對衡量指標的替代率呈現下降趨勢，并且長期維持在較低水平。例如，1999 年失業保險金平均月金額為244 元，替代率為35%。但到了2016 年，雖然失業保險金額增加到了1119 元，替代率卻下降為20%。且自2004 年以來，我國失業保險金替代率始終維持在20%左右（見下圖）。失業保險金替代率長期維持在較低水平的一個重要原因是，在過去的20 年間，在職職工的工資增長速度較快，而失業保險金的調整速度相對較慢。如果失業保險金標準與繳費工資掛鉤，能夠保障相對較為穩定的替代率水平。

從國際比較的視角，也可以發現我國失業保險金待遇水平偏低。根據稅前收入還是稅后收入，失業金替代率一般分為毛替代率和凈替代率，通常凈替代率要比毛替代率高出10 個百分點左右。據2006 年出版的《經濟合作組織國家中與失業相關的各項津貼制度》中的數據顯示，平均而言，經合組織（OECD）國家失業保險金毛替代率在50%左右，凈替代率在60%左右。失業保險金毛替代率較高的國家有西班牙（70%）、瑞典（77%）和丹麥（60%）等國，毛替代率較低的國家有澳大利亞（34%）、德國（37%）、意大利（30%）和英國（34%）。

中國失業保險金額及其替代率

職工在失業時面臨的主要風險由生存風險轉變為收入損失風險。目前失業保險金標準與最低工資相掛鉤是在上世紀90 年代國企改革背景下制定的。當時社會救助制度不完善，職工失業面臨的主要風險是生存風險，因此失業保險金與最低工資掛鉤具有合理性。但是，經過20 年的發展，我國社會經濟等領域發生了深刻變化，職工失業時面臨的最大風險是收入損失風險?，F在的職工家庭負擔普遍較重，很多家庭不僅需要撫養子女，還需要贍養老人，而且背負各種貸款（諸如房貸、消費貸、信用貸、教育貸等），一旦失業，還貸壓力急劇增大甚至會出現斷供問題，影響家庭穩定、加劇社會危機。因此，失業保險金與繳費工資掛鉤，有利于化解職工收入損失風險，為職工和家庭提供穩定的收入預期。

構建多層次失業保障制度，區分失業保險和失業救助。失業保險是為那些繳納了失業保險費、具有就業意愿的失業者提供收入扶持。失業救助主要是針對那些沒有資格領取失業保險金或者失業保險金到期后仍處在失業狀態的人員。從全球來看，很多國家都建立了失業保險與失業救濟并存的多層次失業保障制度。目前，我國失業保險在繳費階段具有保險的特征，繳費額與繳費工資相關，而在支付階段則具有救助的特征，待遇標準與最低工資掛鉤。這種失業保險和失業救助“混雜”的特征不利于完善多層次失業保障制度，不利于區分失業保險和失業救助。

社會救助制度的不斷完善要求重新確立失業保險的制度目標。目前我國失業保險制度的主要目標是保障失業人員的基本生活，這里的基本生活主要是指維持最基本的生存。這一制度目標和社會救助的制度目標具有一定的重合性。隨著社會救助制度的不斷完善，救助水平的不斷提高，社會救助能夠逐步取代既有的失業保險制度目標。因此需要修正失業保險的制度目標，由“保障失業人員的基本生活”轉變為“穩定失業人員的基本收入”，使失業保險金標準和繳費工資掛鉤，與最低工資脫鉤。

不同觀點的商榷

一些觀點認為目前我國失業保險基金支出中，與失業相關的待遇支出已經比較多了，不需要提高失業保險金待遇標準。從歷史上看，我國失業保障待遇所包含的項目是不斷發展變化的，先后經歷了上世紀50 年代的失業救濟制度、80 年代的待業保險制度、到1999 年頒布《失業保險條例》而實施的失業保險制度。在失業保險制度的演變過程中，核心的內容，但絕不是唯一的內容。在被調查的OECD 27 個國家中，除了失業金以外，與失業相關的各項津貼還包括失業救助津貼、家庭津貼、住房津貼、兒童照料津貼、單親家庭津貼以及社會救助津貼（見下表）。

由此可見，以失業保險為核心的失業保障制度根據失業者多樣化的個人特征和家庭特征，有針對性地提供一系列津貼而不是單一的失業保險金，以減少其失業期間的收入損失，避免失業期間消費水平大幅波動。因此，失業保險相關津貼和失業保險金并不是相互排斥、相互擠出的，而是相互協調相互補充的。

另外一些觀點認為我國正在實施積該制度包含的內容也在不斷擴充。目前，失業保險待遇支出項目除了失業金以外，還包括領金期間的基本醫療保險費（醫療補助金），死亡失業人員的喪葬補助金和其供養親屬的撫恤金，為生活困難的領金人員發放的價格臨時補貼等。此外，一些地方政府根據當地實際情況，還增加了向女性失業人員發放生育補助金或繳納生育保險費，為取暖期內的領金人員發放取暖補貼，給予大齡失業人員特殊保障，向困難失業人員發放失業補助金。

OECD 27 國中提供和失業相關津貼的國家數

筆者認為，從收入的視角，失業保險的主要功能是為失業者提供收入支持；從消費的視角，失業保險的主要功能是平滑消費。為了實現收入支持和平滑消費的目的，很多國家向符合資格的失業者提供一攬子待遇，即“與失業相關的各項津貼制度”，其中失業金是最極的就業政策，不需要提高失業保險金標準。積極的勞動力市場政策的核心是政府通過積極干預勞動力市場幫助失業者更好地找到工作，主要內容包括公共就業服務，培訓計劃和就業補貼。目前，我國正在實施積極的就業政策，諸如擴大失業保險覆蓋面，增強失業保險的促就業防失業功能，增加支出項目，統一農民工政策，擴大制度保障范圍，提高制度的公平性。這使得失業保險的覆蓋范圍不斷擴展，基金支出范圍不斷擴大，基金支出（尤其是防失業促就業支出）規模不斷增加，據此認為沒有必要提高失業保險金標準。

筆者認為，實施積極的就業政策恰恰是適當提高失業保險金標準的理由。在理論上，是否提高失業保險金標準主要考慮以下5 個方面的因素：工人對待失業收入損失的風險態度，工人對待工作的態度，失業保險基金的財務狀況，公共就業服務系統的有效性，積極的勞動力市場政策。如果公共就業服務系統效率較高，失業者的失業期限相對較短，可以適當降低失業保險待遇標準。相反地，如果公共就業服務體系不發達，失業者主要依靠自己的資源尋找工作，可以適當提高失業保險待遇標準和延長失業保險金領取期限，以便失業者能夠找到與自己能力較為匹配的工作，避免因經濟壓力被迫接受不適合自己的工作。同樣地，積極的勞動力市場政策能夠提高就業水平、提高就業質量，避免失業者陷入長期失業的陷阱和形成福利依賴，由此能夠減少提高失業保險金標準帶來的負面影響，因此支持適當提高失業保險待遇水平，支持將失業保險金標準與繳費工資掛鉤。

也有一些觀點認為提高失業保險金標準會增加失業、延長失業期限，出現嚴重的道德風險行為。最初，我國制定失業保險金與最低工資掛鉤的一個初衷是為了鼓勵就業，避免待遇水平過高導致失業率上升，增加失業。理論上，提高失業保險金待遇標準會延長失業期限。但是，實證研究給出的證據是不確定的，提高失業保險標準對延長失業期限的影響并不像理論上預測的那么大。當個人能夠完美地平滑消費時，失業津貼僅僅通過道德風險效應影響失業期限；而當個人不能夠平滑消費時，失業津貼同時通過流動性效應和道德風險效應影響失業期限。道德風險效應扭曲了勞動力市場，而流動效應是對不完全的信貸和保險市場導致的市場失靈的糾正，具有正面的福利效應。作者通過實證研究表明，失業津貼對失業期限的邊際效應中，大約60%是流動性效應。作者使用美國的數據計算失業保險的福利收益，周失業保險金標準增加1 美元，帶來的效用增加相當于周工資增加4 美分，大約每年2 美元。如果考慮到總人口，失業保險金周標準增加1 美元，所帶來的福利收益相當于國內生產總值（GDP）增加2.9 億美元。美國失業保險金周標準均值是200 元，如果待遇標準增加10%，產生的總福利收益大約為59 億美元，大約等于GDP 的0.05%。

考慮到失業保險的外部性，一些學者研究發現，延長失業保險期限增加了有資格領取津貼者的失業時間，但是這使得那些沒有資格領取津貼者的再就業率更高、失業期限更短、長期失業的可能性更低，對總體失業的影響并不像理論上的那么大，這就是失業保險的溢出效應。例如，Marinescu（2017）分別使用事件研究法和連續型斷點回歸（fuzzy RD）研究失業保險政策變化的影響。作者研究發現，領取失業保險金期限的延長對職位空缺數沒有影響，但是降低了申請工作的人數，存在明顯的溢出效應，使得未參保者更容易找到工作，提高其就業率，縮短其失業期限。作者通過計算發現，這種溢出效應或者稱之為一般均衡效應的存在，使得失業保險對失業的影響降低了39%，因此支持進一步提高失業保險金待遇水平。 總之，流動性效應和溢出效應的存在使得失業保險的道德風險效應要小于此前文獻中的估計結果，故此最優失業保險津貼應該更加慷慨一些，支持適當提高失業保險金標準。而提高失業保險金還有利于失業人員找到更加匹配自己能力和興趣的崗位，長期來看有利于提高勞動生產率。

結論與建議

總之，經過20 年的發展，我國失業保險制度在取得巨大成績的同時，也存在很多急需改革完善的地方。在失業保險整體制度構建上，建立多層次、相互補充的失業保障制度；在制度目標上，應該從保障基本生活上升到收入扶持和平滑消費；在失業金待遇標準上，應該與最低工資脫鉤，與繳費工資掛鉤，適當提高待遇水平。目前，我國正在努力探索增加與失業保險相關的待遇支出政策，這為提高失業保險金待遇標準創造了有利條件。為此，本文提出以下建議。

第一，完善失業保障制度框架，應該建設以失業保險為核心、以失業救助為兜底、以失業保險相關津貼為輔助的失業保障制度。

第二，調整失業保險的制度目標，將“保障失業人員基本生活”修改為“穩定失業人員基本收入”，增強失業保險的收入扶持功能。

第三，調整失業保險金待遇標準，將失業保險金待遇標準與繳費工資相掛鉤，適當提高待遇標準，適當提高失業保險替代率。

第四，深入評估失業保險經濟效應，建立失業保險經濟效應定期評估機制，綜合考慮失業保險的消費平滑效應和對勞動力供給的扭曲效應，計算最優的失業保險金標準，為確定失業保險金待遇標準占繳費工資的比例奠定基礎。

第五，建立失業救助制度，兜好兜牢失業底線，扎密扎實民生安全網，完善多層次的失業收入損失保障制度。

第六，完善與失業保險相關的待遇支出，滿足不同家庭特征對失業保障制度的需求，重點關注多子女、需要贍養老人等重負擔家庭的需求。

第七，在適當提高失業保險金標準的同時，適當縮短領取失業保險金的期限，當失業金領取期限結束后，可以申請領取待遇水平相對更低的失業救助，形成失業津貼隨失業期限延長而呈現階梯式下降趨勢。

第八，通過稅收優惠和政策扶持等手段鼓勵商業保險公司開發和設計失業收入損失保險產品，作為國家基本失業保險制度的有力補充，滿足失業收入損失風險高度規避者對穩定收入保障的需求。