完善我國技術移民的法律制度研究

黃菁華 王琛 武陳昊

摘 要：為謀取搶占未來長期發展優勢和戰略制高點，世界各國都在積極制定人才引進政策加速爭奪高端技術人才。論述了完善我國技術移民法律的現實必要性，借鑒21世紀以來德國的技術移民政策變遷和制度特點，提出推進我國技術移民立法和移民管理工作的建議。

關鍵詞：“一帶一路” 技術移民 移民管理 德國

技術移民是指以自身才能為主要條件，離開本人國籍國或者常住國，合法地永久或者臨時遷徙至另一國家的外國人。[1]在“一帶一路”倡議背景下，國際交流日益頻繁，跨國人口流動日益活躍，2015年全球國際移民人數達244億，約占世界人口的 33%。[2]僅2018年上半年，我國簽發外國人簽證證件110萬件次，同比增長35%，批準2409名外國人在華永久居留，同比增長109%。[3]隨著來華務工、經商和居留的外國人日益增多，探索加快技術移民立法進程，建立健全高效的移民管理體系，合理有效開發移民紅利顯得十分必要和日益緊迫。

一、完善我國技術移民法律制度的現實必要性

從國際環境上看，當前國際政治體系變革動能不足，大國之間戰略博弈常態化，現有國際協調機制難以適應，國際安全挑戰復雜多樣，非傳統安全威脅凸顯。全球經濟失衡加劇，經濟全球化遭遇波折，逆全球化勢力抬頭，多邊主義受到沖擊，國際金融市場震蕩，國際貿易摩擦增多，高精尖技術產業國際競爭加劇，國際經濟環境變化不確定因素和潛在風險持續增加。[4]從國內環境上看，當前我國正處在經濟社會跨越式發展的轉型升級期，改革開放進入攻堅期和深水期，經濟社會轉型陣痛凸顯。由于長期實行計劃生育政策，我國人口出生率長期保持低增長，2018年出生人口1523萬人，人口出生率為1094‰，人口自然增長率為381‰，[5]人口拐點即將出現，人口紅利逐漸消失，人才紅利尚未凸顯。從人口流動上看，當前人員國際流動已經成為國際潮流和趨勢，為提升核心競爭力和爭奪國際規則話語權，各國重視培育和爭相引進高端技術人才。但目前我國高精尖人才匱乏，自主創新能力相對不足，“智力外流”和資金流出海外的現象越發嚴重。我國既需要依賴內生途徑開發人力資源推動發展，更需要引進國際人才推動人才市場結構性改革，創造新生紅利，提升發展動能，加速發展進程。[6]

二、21世紀以來德國技術移民制度建設概況及特點評析

（一）21世紀以來德國技術移民制度建設概況

德國和中國都并非傳統意義上的移民國家，2000年前后的德國與當前我國國情相似，共同面臨著人口老齡化、出生率降低、高技術人才短缺等社會問題。為解決這些問題和實現經濟社會長遠發展，德國政府相繼制定和實施了一系列的技術移民政策，如通過實施“綠卡”政策從非歐盟國家引進本國緊缺的IT行業人才、頒布《關于聯邦德國控制、限制移民和規范歐盟公民及外國人居留與融合事宜法》（以下簡稱《移民法》）放寬了引進市場緊缺的外籍專業人才的限制但同時強調國內勞動力享有優先就業權、出臺《德國居留法》實施優才定居計劃向來自非歐盟國家的高學歷專業技術人才發放“歐盟藍卡”、頒布《技術移民法》和《就業容忍法》降低準入門檻吸引更多高技術移民來德就業等。

（二）德國技術移民制度特點評析

德國自二戰結束后才開始移民歷程，其移民歷史雖較為短暫，但從2005年起，德國便超越俄羅斯成為第二大國際移民目的國，在2015 年就有超過1200 萬名國際移民居住在德國。[7]在此期間，德國各項技術移民制度也日趨完善，并主要呈現以下幾個特點。

1堅決維護國家安全?！兑泼穹ā穼野踩糜趦炏鹊匚?，簡化了遣送非法移民和驅逐恐怖分子、危險人員的程序，并明確規定凡是有理由證明危害德國國家安全和社會秩序的均可予以驅逐。[8]

2堅持引進與篩選相統一。在當前的反移民浪潮下，德國政府通過移民政策實施和完善，降低了高技術移民準入門檻，為非歐盟公民來德就業掃除了障礙，也將不符合條件的群體排除在外。

3保護本國勞動力市場。為避免專業技術移民擠壓本國勞動力市場，《移民法》明確提出依照勞動力市場形勢進行充分考慮，并對部分職業進行勞動力優先測試和調查，積極保護本國勞動力市場。

4高度重視移民融入?！兑泼穹ā芬幎ㄋ行聛淼囊泼窬粡娭菩砸髤⒓尤谌肱嘤?，對不按規定參加培訓班的移民將采取不予以入籍、不再延長其居留許可、減少其社會福利待遇等懲罰性措施，外國人在申請定居許可時需了解德國文化、知悉法律法規并擁有流利的德語能力。[9]

三、推進我國技術移民立法和移民管理工作之思考

德國的技術移民政策為其提供了源源不斷的人才輸送，迅速提高了本國科技創新能力和經濟發展活力，成為其一項重要的經濟社會政策。他山之石，可以攻玉。我國應當借鑒德國技術移民政策成功經驗，加快技術移民立法進程，完善移民管理法律體系，深度參與國際人才競爭，搶奪技術人才高地，持續推動國家創新驅動發展。

（一）堅持維護國家利益原則，探索建立特色法律體系

要堅持維護國家安全和社會秩序為首要原則，在引進海外人才的過程中，堅決維護國家主權和安全，加大引進人才身份背景信息核查，堅決消除涉恐人員“回流”入境和民族分裂分子潛入等潛在安全隱患。在考慮我國經濟發展需求和維護勞動力市場供求平衡的基礎上，建立健全全面規范的技術移民的篩選和評估機制，全面細化融合積分制、配額制、雇主擔保制和職業清單制等技術移民制度，探索設計以年齡、職業、受教育程度、語言能力和工作經驗等為內容的準入評價標準制度。要結合我國區域開發戰略，控制技術移民層次和規模，調控技術移民流量和流向，合理引導人才行業、區域分布，保持外國人才供給和國內勞動需求的動態平衡，積極探索建立符合我國國情的技術移民法律制度。[10]

（二）完善頂層設計，加強統籌協調

要以國家移民管理局成立為契機，立足國家發展戰略需求，加強國家層面的頂層設計和總體布局，強化宏觀規劃和微觀調控，進一步理順體制機制，厘清部門職責，明確職責分工， 逐步將分散在各部門的移民管理職能收歸國家移民管理局統一管理，并明確時限、有序推進，實現機構設置的合理化、權力運行的程序化、管理服務的層責化。要強化部門之間的溝通協調，建立國家層面國際移民工作統籌協調機制，完善移民事務信息共享制度，定期組織召開移民管理工作聯席會議，專題分析現階段移民管理工作情況，逐步形成多維度、長遠性、寬領域的移民管理工作格局。

（三）強化科技應用，創新管理手段

在大數據時代背景下，移民管理工作要全面強化信息技術支撐，加強大數據技術信息運用，利用大數據技術與生物特征識別技術的融合，加快建立外國人生物特征信息數據庫，逐步將二維碼技術和指紋生物特征加入至外國人簽證和居留證件中，密切關注高風險人群，實時核查行蹤軌跡，深入挖掘數據價值，提高風險預警能力;[11]要加快引入“互聯網+”、“云計算”等技術，推動建設統一高效的移民管理信息系統，強化電子數據的縱向對接和辦公系統的橫向互聯，打破部門之間的信息壁壘，深挖數據利用價值，提升數據利用效率，實現信息數據深度融合和實戰應用。

（四）加強公共服務，加快移民融合

地方各級政府要切實增強社會服務和管理職能，加大公共服務經費投入，推進外國高端人才服務“一卡通”建設，加強外籍人才社會保障銜接，建設全方位、高效能的國際移民融入服務網絡平臺，并參照德國的做法，設立專門的移民融合機構和“線上線下”相結合的服務窗口為外國人才提供一站式服務和咨詢，開設提供語言培訓、就業指引、法律援助等培訓課程和社會服務，對申請永久居留的外國人實施語言和文化知識測試。[12]要加強社會主義核心價值體系建設，大力弘揚中華優秀傳統文化，加深外國人才對我國傳統文化的價值認同，推動幫助外籍人才快速融入工作生活環境。

（五）釋放政策紅利，加強執法合作

要進一步發揮移民管理職能，持續釋放政策紅利。對于海外高端人才和急缺技術人才，要減免所需提供證明材料，擴大免簽政策適用范圍，簡化邊防檢查手續，放寬居留就業申請條件，加快永久居留審批流程。設立優秀外國留學生工作簽證制度，吸引優秀外國留學生留華發展。對涉港澳臺地區居民和海外華僑在就業、醫療、出行和住宿等方面實行優待政策，賦予其在華期間與國民同等的待遇。要以“一帶一路”倡議和上海合作組織等為基本框架，加強與周邊國家、地區和國際組織的移民執法合作，努力在全球移民管理領域發出中國聲音、貢獻中國力量、提供中國方案，為我國技術移民的引進創造積極的政策條件和良好的國際環境。

綜上所述，在經濟全球化和“一帶一路”倡議背景下，加快我國技術移民立法進程，建立健全高效的移民管理體系，合理有效開發移民紅利顯得日益緊迫。為此，我國應當在堅持維護國家利益原則下，借鑒德國等發達國家技術移民政策的成功經驗，進一步完善頂層設計，理順體制機制，厘清部門職責，加強執法合作，強化科技應用，完善公共服務，加快移民融合，創新管理手段，釋放政策紅利，探索建立具有中國特色的移民法律體系。

參考文獻：

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[2]國際移民組織世界移民報告2018[EB/OL].https：//wwwiomint/wmr/world-migration-report-2018， 2018-05-28/2019-04

[3]國家移民管理局2018年上半年全國出入境證件簽發量和人員出入境量同比穩步增長 出入境證件簽發量達78564萬件次 出入境人員總數達31億人次[EB/OL].http：//wwwmpsgovcn/n2254996/n2254999/c6181114/contenthtml， 2018-07-23/2019-04

[4]李克強政府工作報告——2019年3月5日在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上[EB/OL].http：//wwwgovcn/premier/2019-03/16/content_5374314htm， 2019-03-16/2019-04

[5]國家統計局2018全年出生人口1523萬人，出生率為1094% [EB/OL].http：//financesinacomcn/china/gncj/2019-01-21/doc-ihqfskcn8982977shtml， 2019-01-21/2019-04

[6]王輝耀，苗綠國家移民局[M].北京：中國社會科學出版社，2018：209

[7]王輝耀，劉國福，苗綠中國國際移民報告（2015）[M].北京：社會科學文獻出版社，2012：2-50

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[11]李洪，張燕大數據時代建立非法出入境人員生物特征資源庫的思考[J].中國公共安全·學術版，2018（3）：117-120

[12]劉國福，中國國際移民的新形勢、新挑戰和新探索[J].山東大學學報（哲學社會科學版），2015（1）： 45-54