重慶市環保產業園發展現狀分析及對策建議

丁佳佳，唐燕秋，牛晉蘭，趙緒云

（1.重慶市生態環境科學研究院，重慶 401147；2.重慶市環境保護產業協會，重慶 400021）

引言

發展節能環保產業，是培育發展新動能、提升綠色競爭力的重大舉措，是補齊資源環境短板、改善生態環境質量的重要支撐，是推進生態文明建設、建設美麗中國的客觀要求。重慶市作為老工業基地，環保產業起步較早、門類較全、基礎較好。經過10余年的培育發展，重慶市的環保產業發展取得了顯著成效，總體上已經形成了以中小環保企業為基礎、以環保骨干企業為龍頭、新興環保產業企業不斷興起、產業經濟總量增長較快的發展格局。2017年，重慶環保產業實現營業收入751.36億元，同比增長25.08%，企業1170家，行業從業人員8.4萬人，年利潤134.4億元，部分領域在國內處于領先地位。

環保產業園區是環保產業集聚發展的重要模式，是環保產業發展的主要載體，是促進環保產業發展的重要途徑[1]。伴隨我國經濟轉型升級時代的到來和環境保護監管力度的加大，各級政府也日益重視環保產業的發展，目前重慶市共有大渡口區、萬州區、榮昌區、大足區、永川區、梁平區、墊江縣等7個區縣分別啟動了特色環保產業園建設。本文基于對重慶全市各環保產業園建設發展情況、園區發展規劃落實情況等的調查研究，總結了園區建設取得的成效，分析存在的問題和原因，為推動環保產業特色園區的發展提供決策建議，為重慶市環保產業政策的制定提供科學依據。

1 重慶市環保產業園概況

重慶市現有環保產業園7個，分別為大渡口環?？萍籍a業園、萬州環保產業園、榮昌節能環保產業園、墊江資源綜合利用環保產業園、大足高新技術產業開發區（含郵亭工業園）、梁平環保產業園及永川港橋工業園。其中大渡口、萬州、榮昌、墊江等區縣園區被重慶市政府認定為國家環保產業發展重慶基地。

1.1 大渡口環?？萍籍a業園

大渡口環?？萍籍a業園成立于2014年，產業園位于建橋工業園區，總體規劃面積14.4km2，其中，先導區面積1.5km2，分為北、南兩個區域。北區重點發展環保服務業，建設環?？萍籍a業總部基地；南區重點發展環保裝備制造業，建設環保裝備制造基地。規劃主導產業：節能環保高端裝備制造業、節能環保綜合服務業。2017年，園區入駐企業67家，營業收入約77億元，較2015年增長了1.5倍，節能環保產業實現稅收4.8億元，占全區稅收約20%，已形成完備的環保裝備制造、環?？萍挤?、環?；A設施運營等高成長產業創新鏈，在固體廢物處理、水處理等環保高端裝備制造、節能環保綜合服務等方面具有一定優勢。其中，三峰環保在垃圾焚燒發電領域處于國內領先水平。

1.2 萬州環保產業園

萬州環保產業園主要依托萬州國家級經濟開發區（前身為萬州工業園區），采取多組團發展模式，其中再生資源綜合利用、環保裝備制造產業園依托九龍園建設，環保服務產業集群與高峰園產城結合。規劃主導產業：再生資源綜合利用、環保裝備制造、環保服務。2017年，節能環保企業共9家，總產值約12億元。由于全區產業定位發生變化，目前環保產業發展基本處于停滯狀態。

1.3 榮昌節能環保產業園

榮昌節能環保產業園成立于2015年，園區規劃建設面積5km2，形成“一園兩區”空間布局，“一園”即榮昌節能環保產業園，“兩區”為廣富工業園3km2產業集聚區和板橋工業園2km2學研區。規劃主導產業：先進環保裝備制造和節能環保新材料，環保綜合服務，節能產品制造，以及其他技術資本含量高、資源消耗少、環境污染低的戰略性新興產業。2017年，園區節能環保企業39家，高新技術企業8家，實現產值21.5億元，上繳稅金8000余萬元，在節能產品制造、環保新材料等領域產業發展初具雛形。

1.4 墊江資源綜合利用環保產業園

墊江資源綜合利用環保產業園成立于2016年，規劃建設面積4km2。規劃主導產業：化工廢料、廢舊金屬、建筑廢料、農林廢棄物等資源綜合利用。2017年，園區已入駐節能環保企業13家，產值27.5億元。

1.5 大足高新技術產業開發區（含郵亭工業園）

大足高新技術產業開發區（原重慶大足萬古工業園區）于2013年8月啟動建設，2016年5月獲批高新技術產業開發區，總體規劃面積23.3km2。規劃主導產業：環保裝備制造。2017年，已正式入駐企業70家、運營投產企業40家、啟動申報及培育國家高新技術企業10余家、科技型企業20余家。

郵亭工業園區位于雙橋經濟開發區南部，2013年，被市政府授予“市級循環經濟產業園”稱號。規劃主導產業：資源綜合利用等。2017年，已入駐企業90家，產值215.9億元，已建成蓄電池循環利用產業鏈條、廢舊鋼鐵循環利用產業鏈條。

1.6 梁平環保產業園

梁平環保產業園位于梁平工業園區內，原規劃面積4km2，產業方面主要依托德兆環保等龍頭企業來發展固體廢物處理裝備制造業、資源再生循環利用產業、有機產品業、其他環保設備制造業、環保服務業等5大類產業。2017年，梁平區主導產業調整，由“一支柱四集群”（生態塑料產業為支柱，生態塑料、集成電路、不銹鋼制品、環保四大集群產業）調整為集成電路、生態塑料、智能制造、綠色食品4個特色工業集群產業，環保產業不再是梁平區主導產業。

1.7 永川港橋工業園

永川港橋工業園是2002年經重慶市政府批準設立的省級特色工業園區，是國家生態工業示范建設園區、國家沿江承接產業轉移示范區。2017年，園區已入駐企業53家，其中規上企業27個，工業總產值達到164億元，同比增長34.42%，重點發展紙業、木業和新型材料產業。

2 存在的問題

2.1 園區發展缺乏規劃引導，產業發展定位不盡合理

重慶市7個環保產業特色園區中，僅有大渡口、榮昌、梁平等3個區縣編制了環保產業園區發展規劃，且未正式批復，執行力不強。環保產業園區發展目標、主導產業、重點方向、功能布局等缺乏總體設計和整體規劃，環保產業發展“野蠻生長”導致園區的無序發展、盲目發展和同質化發展，發展“隨意化”“碎片化”問題較為突出，主要表現在：部分園區建園時定位明確，形成了一定的產業集聚，但后來迫于招商壓力放低企業準入門檻，或因為領導更換而改變園區定位，產業導向的連貫性被切斷，造成主導產業不明確，園區定位不清晰，甚至逐漸與園區的名稱不相符；各園區缺乏特色化、差異化、錯位化發展，毗鄰地區、園區之間在招商引資方面呈現同質化競爭。

2.2 缺乏帶動能力強的龍頭企業，未形成產業集聚效應

大部分園區的主導產業優勢不明顯，缺乏有影響力、有知名度和帶動能力強的龍頭企業，但由于配套能力低下，園區沒有形成上下游產業鏈，入駐企業之間的關聯度比較低，生產專業化分工和協作水平低，加大了企業發展成本，影響了產業鏈招商和產業集聚。并購已成為國內環保企業發展壯大的常態化途徑之一，同業并購利于主業壯大或為多元化布局打造綜合平臺，是環保公司發展的大趨勢，但目前重慶環保企業在資本市場的資本運作能力較弱，難以通過并購重組、設立并購基金以及發行企業并購私募債券等資本運作方式做大做強。

2.3 技術創新能力不足，缺乏有核心競爭力的企業和產品

重慶市每年用于生態環保的投入都超過GDP的2%，巨大的資金投入對生態環境質量的改善和環境監管能力的提升起到了非常明顯的作用，但由于大量的環保資金主要用于環境污染治理和環?；A設施建設，長期疏于對促進環保產業升級換代的技術創新及研發的政府投入，沒有建立專門激勵環保產業發展的技術創新及研發基金，使得重慶市的環保企業包括大型環保龍頭骨干企業，大多是環保工程項目的服務或外包企業，而非集技術研發、設備制造、工程建設及運營管理于一體的環境綜合服務商。企業自主研發能力較差，缺乏自主知識產權的核心技術，在國際、國內市場還未建立起區域性的品牌，環保裝備產品總體上以低端制造為主，關鍵設備和核心產品的技術水平和可靠性等與國內發達地區相比還有較大差距。

2.4 要素成本存在競爭劣勢，公共服務體系尚不完善

與周邊地區相比，重慶環保產業園區的水、電、氣、土地、物流等生產要素成本不具備競爭優勢，部分要素成本高于周邊地區，不利于招商引資和園區發展。如公路物流成本，重慶市比四川省約高30%；又如電價，重慶以火電為主，四川省以水電為主，重慶市的工業用電成本遠高于四川省。環保專業技術人員、產業工人普遍缺乏，已成為制約環保企業和環保產業園區發展的重要因素。由于大多數環保企業規模小、收益少，而環保項目周期長，商業銀行、民營資本等出于風險管控等考慮，較少介入環保產業領域，導致環保產業發展資金渠道不暢或匱乏，主要依賴政府投資，投資來源單一。環?；A設施、專業領域的特許經營等市場化服務模式以及環保產業公共服務平臺有待建立和完善，技術交易、科技信息服務等中介服務體系發展較慢，環保產業發展缺乏科技、資本等要素的有效配置。

2.5 環保產業管理體制不順，園區運行機制仍不健全

長期以來，重慶市的環保產業管理職能分散在發改、經信、建設、城管、商務、農業、科技、生態環境等多個部門，相關部門責任不清，各部門間缺乏統一和協調，無法形成推動環保產業發展的合力和寬松的政策環境，導致環保產業缺乏統一的發展規劃和總體發展戰略，分散的資源難以有效整合。市級層面“多頭管理”的局面造成區縣各環保產業特色園區發展中缺乏市級部門強有力的指導和引導。從各園區運行現狀來看，盡管大部分園區成立了管委會和園區發展公司，但各園區的管理水平極不平衡，部分園區的運行機制有待完善。體現在：市政府已批準建設的4個園區，除大渡口區、榮昌區有專門機構和人員，按規劃建設目標緩步推進外，其余園區包括萬州區、大足區、墊江縣、梁平區和永川區等工業園都基本處于停滯狀態；部分管委會缺乏懂環保產業的專業運營團隊，缺乏對環保產業發展方向的準確把握，無法迅速感知市場動態并做出相應決策；部分園區管委會與上級行業主管部門聯系不緊密，在招商引資中獲取和掌握的環保企業資源有限；部分園區對外宣傳力度不夠，未能突出環保產業特色，對國內有影響力的環保論壇、博覽會、展覽會等參與不夠，在對目標客戶的定向宣傳推介方面比較薄弱。

2.6 產業扶持政策不完善，優惠政策難以落實

環保產業屬于典型的政策、法規驅動型產業，與其他產業相比，環保產業對政策等外部因素更敏感，政策扶持和法規、標準的引導對于環保產業發展至關重要。隨著環保產業納入國家戰略性新興產業，近年來國家和地方陸續出臺了一些優惠政策，但直接惠及環保企業的不多，政策不配套，力度不夠大，或因執行機制不完善、缺乏實施細則、程序復雜等，多數中小企業無法從中受益。迄今重慶市仍未能針對環保產業屬性、行業特征、發展機制，形成一整套促進環保產業發展的政策措施，對市政府批準授牌的環保產業特色園區也無特殊扶持政策。通過對重慶市環保產業特色園區的調研發現，除大渡口區、榮昌區外，其他環保產業特色園區對環保企業基本沿用的是普適性政策，并無專門針對環保產業發展配套的招商、財稅、金融、土地、人才等特殊優惠政策，環保產業相關經濟政策未能有效落實，基于最終環境效益的激勵機制和保護生態的環境政策不夠完備，提升環保產業供給能力的鼓勵政策缺乏系統性。

2.7 部分領域開放度不夠，民營企業成長空間狹窄

基于公私經濟共存的體制和環保公用事業的屬性，民營企業在環保產業市場上存在天然的弱勢。近年來，隨著環保市場日益增大，重慶市及各區縣政府相繼組建環保公司控制本轄區內的環保市場，尤其在城鎮污水處理廠建設與運營領域較為突出，國有企業優先占有體制優勢和政府資源優勢，致力于做大做強，嚴重擠壓了民營環保企業的市場空間，使得以民營為主體的環保企業只能撿市場的“邊角料”，或被排擠出本地市場，成長空間難以突破。園區在招商引資過程中，市外很多知名環保企業都提出以市場換項目作為企業入駐園區的前置條件，但受制于現有招商引資政策和現有市場格局，有意向的項目難以落地。

3 加快推動重慶市環保產業園發展的建議

3.1 加強政府扶持引導

一是進一步加大對環保產業發展的扶持、引導力度。編制出臺涵蓋全產業鏈、高層級的環保產業發展規劃，明確發展定位和目標，推動環保產業向專業化、規?；?、集群化方向發展。建立完善促進環保產業發展的激勵機制，制定出臺面向環保企業、環保產業園區的鼓勵、支持、扶持政策。全面落實國家、市級環保產業發展的優惠政策，在實踐中降低門檻、簡化程序，少些大水漫灌，增加精準滴灌，讓更多的民營中小環保企業受益。二是進一步加強市級層面的統籌作用，推動環保產業聚集發展，以大渡口區為基地，建設現代化環保服務業和總部經濟聚集區，郵亭鎮建設資源再生（循環）利用聚集區，大足區、榮昌區建設節能環保技術裝備（產品）制造聚集區。三是促進環保產業業態轉型。建議整合重慶市國有環保產業資源，引進央企等戰略合作伙伴，組建注冊在重慶市的大型環保產業集團，入駐環保產業特色園區，形成集技術研發、設備制造、工程建設、運營管理和資本運作為一體，以長江經濟帶為重點，面向“一帶一路”倡議的大型環保綜合服務企業，發揮聚集效應，以實現全方位的環保產業發展規模的擴張。四是發揮政府示范帶動作用。在政府采購方面向環保產品傾斜，對主動使用環保產品的企業進行表彰和適當的獎勵，促進社會公眾環保意識的提高。

3.2 充分激發市場活力

一是有效刺激市場需求。制定出臺環境污染第三方治理、政府購買環境服務、環境監（檢）測社會化服務等具有可操作的指導意見，推進其政策和制度的全面落實，以促進環保產業潛在市場的大幅度釋放。二是營造公平競爭的市場環境。深化生態環境領域“放管服”改革，激發市場活力。建立健全環保設備、環保服務和資源循環利用產業等領域的市場準入、經營運行、招投標等制度，杜絕市場封鎖和地方保護主義等擾亂環保產業市場的行為，打破城鎮污水治理等領域的壟斷局面，充分利用市場競爭機制、市場交易機制和市場監督機制等來推動環保產業市場化的建立，給民營企業發展創造充足市場空間。鼓勵民營企業參與國有企業改革。推動環保設施的市場化經營，將有競爭力的企業吸引到環保產業中。引入價格機制，按照環保產品的生產成本和企業應得利潤來定價，保證環保企業的正常利潤，促進環保產業發展。三是培育壯大市場主體。加強龍頭企業的骨干作用。引導中小企業差異化、專業化、精細化發展，形成一批擁有自主知識產權和專業化服務能力的專精特新企業。充分激發民營企業在節能環保領域的創新活力，引導民營資本參與環境治理和生態保護項目建設。發揮國有企業和民營企業各自的優勢和特點，鼓勵在項目層面開展混合所有制合作。四是著力降低企業成本。抓好供給側結構性改革降成本行動各項工作，以“保量、降價”為目標，降低企業電力、煤炭、天然氣等要素成本。以“暢流、提效”為目標，著力降低企業物流成本。以“清費、穩貸”為目標，著力降低企業融資成本。以“簡政、增效”為目標，著力降低制度性交易成本。

3.3 增強自主創新能力

一是加強環保技術研發規劃引導。建議研究出臺《加快科技創新發展節能環保產業的指導意見》，推動環保產業向更高層次、更寬領域發展。發揮政府在市場經濟中的特殊地位，積極引導“政產學研用”等多種產學研方式的結合，充分發揮市內高校、科研機構的技術支撐作用，鼓勵、支持吸引國內外具有影響力的高校、科研院所和本地大型環保企業合作，或吸引科研機構入駐環保產業園區，促進理論技術向實際應用的轉化[2]。二是加大環保企業研發投入力度。加快推動創新型環保企業盡快建立以企業研發準備金制度為主的創新投入機制。強化政府引導基金對環保企業研發投入的引導，推進環保產業創新型項目引進、重大科技成果轉化等項目的實施。引導企業加大新工藝、新技術、新產品的研發力度，重點突破一批節能環保產業關鍵、共性技術，開發具有自主知識產權和市場前景廣闊的產品，加快推進高新技術產業化步伐。大力支持以重慶市企業為主申報和建設的綠色生產、環保技術及成套設備研發、工程示范、設施運營、產業聯盟等各類國家級產業化平臺。積極引導市內環保企業、技術、產品“走出去”，在更高層次上參與國際分工，借助重大項目合作機遇，在技術研發、運營管理、模式創新等方面吸納先進經驗，激活內生潛力。三是打造創新型人才隊伍。圍繞環保產業，引入、打造一批重大產業平臺及公共服務平臺，借助平臺幫助企業引進和培養一批創新性人才。加快建立環保企業高端人才儲備庫，鼓勵環保企業制訂和落實企業高層次科技型人才激勵機制。

3.4 完善市場化經濟政策

一是拓寬投融資渠道。調整優化公共財政資金支出結構，構建環保支出與GDP、財政收入增長的雙聯動機制，引導政府新增財力向環保投資傾斜。創新重慶環?；疬\作模式，壯大產業基金規模，提高環保企業直接融資比重，帶動社會資金投入環保產業。采取多種形式吸納社會資本進入環保產業市場，消除金融資本進入環保領域的融資擔保障礙，撬動金融資本投入環保事業[3]。二是支持企業通過資本市場并購重組促進環保產業行業整合和產業升級。清理廢止各種不利于企業兼并重組和妨礙公平競爭的規定，放寬民營資本的市場準入，加快城鎮污水處理等壟斷領域改革，鼓勵、支持重慶市大型國企和有實力的大型民企，通過并購、重組等方式進入競爭性業務領域。推動建立企業融資平臺，通過資源整合、培育上市、幫助企業進行市場并購等途徑，加大本土企業扶持力度。

3.5 抓好項目招商引資

一是強化招商選資工作。深入研究產業政策、發展趨勢，著力招引一批大投入、大體量、高科技、高產出的重特大項目。切實抓好重特大項目的篩選論證和儲備工作，確定一批符合國家產業政策，優勢強、效益好、質量高的好項目。選擇一批條件成熟的項目，強勢推進項目的前期工作，切實做到“在建一批、推進一批、謀劃一批、儲備一批”。二是創新招商方式。改變以往以轟動式推介會為主的招商方式，多研究采用以商招商、上門招商、駐點招商、市場化招商、專業化招商、產業鏈招商等方式。探索使用產業基金等模式進行精準招商。

3.6 提升園區服務水平

一是加強環保技術及成套設備研發、技術成果轉化、工程示范、設施運營、技術咨詢等產業化服務平臺建設，為環保產業發展提供完備的市場服務。一般項目由各區縣根據政策規定進行招引、洽談和決策，特別重大的項目提交市級相關部門研究決策。支持建立環保產品線上線下展示交易平臺，促進“互聯網+環保產業”發展。二是提高園區審批效率。建議各園區制定出臺高質量的建設規劃，引進一批高素質的人才隊伍，組建一支高效率的管理團隊。以“最多跑一次”為目標，充分下放審批權限，簡化辦事程序，推行項目審批代辦服務，對億元以上的重大產業項目，由引進單位和園區負責全程代理。三是創新項目推進的督察考核。項目引進單位要實行年度跟蹤服務，確保項目順利落地、開工和投產。加大對重大項目、新簽約項目、新開工項目督察力度，加大對重大項目引進、簽約項目落地、落戶企業服務等關鍵環節的考核。建議市政府將市級涉及招商引資和重大產業項目推進的部門納入考核體系，與各區縣實行捆綁考核，共同提高項目的簽約率、履約率、到位率、開工建成率。