土地征收“成片開發”終于有標準了！

周蘭萍 張留雨 中倫律師事務所

2020 年11 月5 日，自然資源部以《通知》形式（自然資規〔2020〕5 號,以下簡稱“新規”）印發《土地征收成片開發標準（試行）》，厘定了土地征收“成片開發”標準，完善了新《土地管理法》的配套制度，消除了此前業界對“成片開發”標準是否具備科學性、可操作性的疑慮。

一、新規明確土地征收“成片開發”標準，既是對留白立法援引的回應，又有效推進了土地征收制度的改革步伐

1、根據新《土地管理法》第四十五條的授權規定，新規明確“成片開發”標準

2019 年8 月，新《土地管理法》在土地征收制度上作出了重大改革，對土地征收所涉的“公共利益”做出了明確界定、確立了土地征收補償的基本原則、完善了土地征收的法定程序。但，對于“成片開發”的標準，做了留白的立法援引，即“符合國務院自然資源主管部門規定的標準”。新規的出臺，填補了這一空白。

2、新規明確“成片開發”標準，有效推進了土地征收制度的改革步伐

在新《土地管理法》修訂過程中，對于“成片開發建設”里是否屬于公共利益的一種情形、是否會侵害農民土地權益、能否作為征收事由等一直存在爭議，直至被納入新《土地管理法》。但，如何在新法將“成片開發”列為征地事由的基礎上，對“成片開發”標準加以明確，防范“成片開發”成為泛化理解“公共利益”的遮羞布，成為土地立法和實務界關注的焦點。因此，新規通過對“成片開發”標準的明確，讓土地征收工作更科學、也更具可操作性，由此有效推進了土地征收制度的改革步伐。

二、新規厘定的土地征收“成片開發”標準，實體與程序并重，重點紛呈

1、清晰界定何謂土地征收“成片開發”

新規第一條即開宗明義，對“成片開發”的內涵作出界定：“指在國土空間規劃確定的城鎮開發邊界內的集中建設區，由縣級以上地方人民政府組織的對一定范圍的土地進行的綜合性開發建設活動”。

上述“成片開發”的內涵，兼顧了“多規合一”要求，將新《土地管理法》第四十五條項下的“多規”，統一表述為“國土空間規劃”；同時，重點將“成片開發”限定在了城鎮規劃的“集中建設區”，為后續集體經營性建設用地入市預留了空間。

2、確立土地征收“成片開發”的原則，劃定了“成片開發”的禁區

新規第二條規定，確立了土地征收成片開發應當堅持的理念和基本原則，并著重強調四個“注重”：注重保護耕地，注重維護農民合法權益，注重節約集約用地，注重生態環境保護，對“成片開發”標準作出定性的提綱要求，也與“土地征收成片開發方案”審批所涉的程序性和實體性要求相呼應。其中，“注重生態環境保護”也是在貫徹《民法典》（2021 年1 月1 日施行）提出的“綠色”原則。

同時，新規第六條規定，存在“（一）涉及占用永久基本農田的”、“（二）市縣區域內存在大量批而未供或者閑置土地的”、“（三）各類開發區、城市新區土地利用效率低下的”和“（四）已批準實施的土地征收成片開發連續兩年未完成方案安排的年度實施計劃的”情形之一的，不得批準土地征收成片開發方案，劃定了“成片開發”的四個禁區，但上述四種情形的具體認定標準，仍有賴于后續部委或地方政府政策進一步細化和完善。鑒于此，無論是政府方在策劃土地成片開發，還是社會資本方投資參與該類項目，事前進行項目策劃時，均應當以上述四個禁區為紅線，審慎確定。

3、細化了省級政府審批流程，兼顧實體和程序性要求

新規第三條至第五條規定，分別從土地征收成片開發方案的組織編制、意見征求、方案批準等方面，作出實體和程序性要求。其中，在土地征收成片開發方案內容上，定量性地提出成片開發范圍內基礎設施、公共服務設施以及其他公益性用地比例“一般不低于40%”的原則性要求，作為衡量成片開發是否具備公益性的標準之一，并滿足成片開發的功能配套需求。同時，賦予省級人民政府因地制宜調整該比例的權限，并將“成片開發”的可量化衡量標準（如成片開發的位置、面積、范圍等）放權給地方政府。

此外，就成片開發方案的編制及審批要求方面，提出應當征詢人大、政協、有關專家和社會公眾的意見，作為編制和審批時的重要依據，充分尊重了權力機關、監督機關行使監管權和社會公眾的知情監督權，也在一定程度上防范“成片開發”被濫用和泛化。

4、強化了農民權益保障

新規第四條規定，遵從注重維護農民合法權益的原則，提出土地征收成片開發方案應當充分征求成片開發范圍內農村集體經濟組織和農民的意見，并經三分之二以上成員或村民代表同意方可進行，否則，不得申請土地征收成片開發。新規提出的該程序性要求，充分尊重了農民的意愿，保障了農民的自主決定權利，也在一定程度上防范出現借“成片開發”之名行侵害農民土地增值權益之實的不公現象。

三、結語

目前，新規僅就土地征收“成片開發”標準做出了較為原則性的定性規定，以增強標準的地方適應性和可操作性。在此基礎上，地方政府如何根據各地情況差異，因地制宜組織編制本地的土地征收成片開發方案、推行成片開發項目，尚有賴于后續部委或地方政府立法的細化和支持，以及土地征收成片開發項目實踐操作的進一步總結和提煉。

【注】自然資規〔2020〕5 號文新規相較于《土地管理法(2019 修正)》就土地征收成片開發標準方面，有以下方面差異：

（1）清晰界定何謂土地征收“成片開發”；

（2）兼顧“多規合一”要求，將新《土地管理法》第四十五條項下的“多規”，統一表述為“國土空間規劃”；

（3）確立土地征收“成片開發”的原則；

（4）分別從土地征收成片開發方案的組織編制、意見征求、方案批準等方面，作出實體和程序性要求；

（5）保障了權力機關、監督機關行使監管權和社會公眾的知情監督權；

（6）強化了農民權益保障；

（7）劃定了“成片開發”的禁區；

（8）土地征收“成片開發”標準有明確的試行期限（三年）。