國企改革的歷程與未來展望

吳蕙君

(廣東海洋大學 廣東 湛江 524088)

改革開放40多年，我國國有企業經歷了從國家企業到國營企業，再到國有企業、國有控股企業等演進階段。目前國我國有企業基本上已同中國特色社會主義市場經濟體制相兼容，在促進經濟社會發展及增強國家綜合實力方面作出了重要貢獻。但也要認識到，國有企業仍存在突出的矛盾和問題，急需在新一輪國企改革中尋求解決路徑。通過梳理和回顧國企改革歷程，總結改革中的經驗與教訓，再對未來國企改革前景進行展望。

一、國企改革歷程

國企改革始終貫穿于我國經濟體制轉軌的全過程，過去40年的國企改革儼然成為經濟體制改革中一抹濃重的縮影。結合不同時期的經濟體制改革情況來看，我國國企改革歷程大致上可劃分為四個階段：

(一)擴大自主權與探索股份制改革階段

自改革開放后，政府著力擴大國有企業自主經營權，采取“利改稅”、經營承包責任制、擴權讓利等方式方法，把直接上繳財政的利潤轉變為所得稅等形式繳納，允許企業支配稅后利潤；推行經營承包責任制，把國有企業的經營責任直接落實到經營者的身上。但隨著市場經濟逐漸成熟，這種不涉及股權的改革方式在市場上所發揮的作用越來越小，其起到的激勵作用也十分有限。1986年國務院頒布了《關于深化企業改革增強企業活力的若干規定》，推動大型國有企業進行股份制改革。截至1988年，全國已經有國有股份制企業800家、集體所有制股份企業3000家。

(二)戰略性重組與企業制度創新階段

十四屆三中全會提出要建立起現代企業制度。同時，國家還頒布了《中華人民共和國公司法》(簡稱“公司法”)，促進公司法人治理結構得到完善，從此國企改革進入制度創新階段。十五大明確了國有企業制度的創新方向，提出對國有企業實施戰略性重組。隨后通過“抓大放小”，集中力量抓好一批國有大型支柱企業，放開搞活中小國有企業，允許后者拍賣、重組、租賃以及破產，以充分發揮市場配置資源的力量。

(三)深化現代產權改革與完善國資監管體系階段

十屆全國人大一次會議表決通過設立國務院直屬機構國有資產監督管理委員會，代表國家履行出資人職責。隨后，各級地方政府緊跟中央的步調，先后成立了地方的國有資產監督管理委員會(簡稱“國資委”)，對地方國有企業履行出資人職責。國務院第八次常務會議通過了《企業國有資產監督管理暫行條例》和相繼頒布實施了各種規章制度，規范國有產權轉讓，形成分級監管國資的格局。

(四)混合所有制改革與國資授權經營體制改革階段

十八屆三中全會揭開了全面深化改革序幕，國企改革進入了攻堅階段，主要任務是積極發展混合所有制經濟，鼓勵非國有資本參與改革，發揮非公有制經濟的優勢。十九大報告明確提出，要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本的授權經營體制。新一輪改革以改革國資授權經營體制為重點，以分類分層改革為原則，對商業類企業和公益類企業采取一企一策、分類施策等改革手段。按照中央和《公司法》的精神，改組或組建一批國有資本投資、運營公司，讓國有資本管理部門切實把權力下放，授予這兩類公司經營國有資本的權力。

二、國企改革的評價

我國國企改革在沒有任何參考模板的條件下一路“摸著石頭過河”，并找到了具有自身特色的改革路徑。迄今改革已然進入了“深水區”，我們應當多角度、客觀地評價和總結前40年國企改革的成就和經驗教訓。

國企改革成就可以總結為：第一，提高企業生產積極性。實施擴大企業自主權改革和推行股份制改革，讓國有企業經營者擁有了比以往更多的經濟利益，在計劃經濟背景下激發了企業的生產積極性，提高了生產效率；第二，改革制度盤活資源。建立現代企業制度，讓大中型國企剝離不良資產，實現資產重組上市。實施“抓大放小”改革，使得小型國有企業資源得到盤活，為國市場經濟培育了不少相對獨立的市場主體，促進市場競爭與市場活力；第三，完善監管與深化改革并重。為解決長期制約國企改革的體制性問題，國務院率先成立了國資委。國資委的成立在健全國企改制與規范產權轉讓程序、公開交易信息，有效監管國企改制與產權轉讓工作，防止國有資產流失等方面起到一定的積極作用；第四，推進混改提升市場經濟活力。經過多年的經濟體制改革，我國經濟體制中的所有制結構已發生了巨大變化。在當今國企、民企、外企等多元市場主體共存的市場環境下，加快推進混合所有制，更符合我國的基本經濟制度要求，更能實現市場在資源配置中起決定性作用的目標，完善社會主義市場經濟制度，帶動非公有制經濟共同發展繁榮，合理調整國有經濟結構與布局，提振新時代國民經濟的生機活力。

但是國企改革也存在許多不足，其中的經驗教訓有：第一，內部人控制與經營者的短期行為。擴大企業自主權、向企業放權讓利、實施經營責任承包制等做法實質上是政府向國有企業經營者放權，其個人高度享有企業控制權，容易產生短期行為，導致企業內部人控制問題越發嚴重，同時經營者為在有限的任期內牟取最大私利，不愿意為企業謀求可持續的發展，因此政府不得不日益強化對企業的行政管控；第二，公司制改革不到位致使治理結構不完善。國有企業雖已按照《公司法》構建起現代企業制度，但改制后的企業依舊存在內部人控制、負債嚴重等問題；政府仍是改制后企業的最大股東，因此這些企業很難真正成為獨立的市場主體；第三，政企政資不分離。國資委在對國有企業履行出資人職責時有不少問題：一是國資委對國有企業，尤其是國有股控股企業、國有獨資企業“管得過多、管得過細”，政企政資不分問題始終存在。二是國資委是政府下設的一個行政機構，不僅代表政府履行國有資本出資人的職責，而且要承擔一定的公共管理職責，所以國資委既是“運動員”又是“裁判員”，導致其與企業之間的權責邊界模糊，時常在履行國有資產監督管理職責時出現越位、缺位、錯位等弊病。

三、國企改革的展望

2020年我國政府工作報告提出要從今年起開展國企改革三年行動，目的是要完善現代企業制度和國資監管體系，以及繼續深化混改。通過三年行動幫助國有企業剝離企業辦社會的職能和解決歷史遺留問題，使得企業專注于主責主業，同時完善市場化經營的體制機制，提升國有企業的核心競爭力。目前這些改革已迫在眉睫、勢在必行，尤其是進入2020年后面對新冠肺炎疫情席卷全球的負面影響，世界各國的經濟均不同程度地遭受了打擊，今后一個時期內我國要做好“六穩”、落實“六?！?，振興經濟、創新發展等都將更需要國有企業的參與，深化國企改革使其充分地發揮在國民經濟中的支柱作用。

在結合國企改革歷程、成就與經驗教訓的基礎上，認真剖析黨中央的政策文件，讀懂弄通《國企改革三年行動方案(2020-2022年)》的精神內涵，未來國企改革要注意從以下三個方面努力：

(一)積極穩妥推進混合所有制改革，破解國有企業的體制機制問題

未來幾年積極穩妥推進國企混改的時候，必須認清混合所有制改革的關鍵是“先混后改，以改為重”?！盎臁本褪菍崿F國有企業股權多元化，充分利用好非公有資本的優點來使企業內部機制市場化，切實理清企業內部的黨組織、董事會、經理層等各治理主體的權責邊界，促進國有企業轉換經營機制和建立起真正的現代企業制度，最終達到企業體制與公司治理結構實現“改”的目的，提高國有企業的活力、市場競爭力以及運營效率。

(二)加快國有資產監管體制改革，解決長期存在的政企不分問題

40年來，國企改革過程中始終存在政企不分問題。自十九大后，中央政府已明確要改革現有的國有資產監管體制，國資監管機構要實現從“管資產”到“管資本”的職能轉變。2019年4月，國務院出臺了《改革國有資本授權經營體制方案》，進一步完善各類國有資產的管理。截至2020年初，27個地方出臺了國資監管機構職能轉變方案，35個地方出臺了權責清單，22個地方對權責清單進行了動態調整。因此，今后國企改革中必須做好兩個方面的工作：一要配合好國企改革的需求，通過頂層設計、制定政策制度深化國有資本授權經營體制改革，動態調整國資監管機構的權力和責任清單，大力減少政府干預資源配置的現象，降低國資監管中的事前監督比例，提高事中事后監管比例；二要通過改組或組建國有資本投資、運營公司，并擴大其試點范圍，將試點改革的成功經驗逐步推廣到全國，形成“國資監管機構——國有資本投資、運營公司——混合所有制企業”的國資監管新三層架構，達到破除國有企業的行政化問題，最大限度減少國資監管機構直接干預企業管理，構建起國資監管大格局。

(三)正確發揮國有企業黨組織作用，實現市場化的人力資源管理

未來改革要重視企業黨的建設，強化黨組織對國有企業的領導，堅持黨管干部原則，正確發揮國企黨組織的先進作用，以高質量的黨建引領高質量的企業發展。但前提是必須正確理解黨組織在國有企業中的角色地位，應該認識到黨的領導是指黨管大政方針，黨組織在企業中是發揮監督作用的，而不是由其取代和架空公司董事會，或者插手經營管理，還應該認清楚國有企業是全民公有的市場經濟組織，而不是黨的附屬機構，必須正確發揮黨組織在國有企業中的積極作用。此外，還要按照市場化規則改革國有企業的人力資源管理模式，取消國有企業負責人的行政級別，不再按黨政干部的管理對其進行考核，將他們轉變成為真正的企業家；企業經理層的成員采取任期制與契約制管理，建立起職業經理人制度、市場化薪酬制度和股權激勵制度以及多元化的監管約束機制。這些舉措不僅有利于遏制國有企業內部人控制的問題，有利于國有企業管理者有精力和動力去做好經營生產，而且還有利于發揮黨組織的監督作用，更準確地落實好黨管干部原則。