我國自貿試驗區的負面清單管理模式的研究探討

鄢 茜

(福建師范大學經濟學院 福建 福州 350108)

近年來，新的國際投資規則正在應運而生，我國自貿試驗區負面清單的實踐便是為改革尋求經驗，積極應對國際投資自由化潮流。在如今新的格局下，中國需要不斷總結經驗，提出改革的具體方案，以此來促進中國和全世界的共同進步。在2018年全國實施統一的市場準入負面清單制度的大背景下，我國的管理模式已經發生了改變，這對于中國來說是一次新的嘗試，因此有必要思索清楚自貿試驗區負面清單模式的意義。在對內通過實施自貿試驗區戰略下，本文通過對上海和廣東的自貿試驗區負面清單管理模式發展的梳理和現實意義，來發現問題，以此進一步更好地完善我國自貿試驗區負面清單管理模式。

一、我國自貿試驗區負面清單發展和現狀

我國自貿試驗區的建設是新時代推行改革開放的重大舉措，而其中最重要的就是負面清單的制定。而負面清單這個概念在世界上已經被熟知，大部分國家都利用此形式來限定其他的國家對本國某些行業的一些投資領域，以此來保護自己國家的利益。

(一)我國外資管理體制

作為全球最大、發展最快的發展中國家，我國一直是各國投資的重要場所。近幾年來，三大事件對我國外資準入制度的變革產生了重大影響。第一，2013年中美第九輪雙邊投資談判取得了實質性進展，我國決定接受以“準入前國民待遇+負面清單”模式與美國談判，該舉措表明了我國進一步開放市場的趨勢和態度。第二，2013年9月29日上海自貿試驗區成立，2013版負面清單正式公布，標志著我國新的外資準入制度——準入前國民待遇+負面清單先試先行。第三，2015年，商務部就《外國投資法(征求意見稿)》公開征求意見，并明確廢除了逐案審批制度，設計了能夠與新管理模式合適的外資準入制度。

收稿日期：2020-7-1

作者簡介：鄢茜(1995-),女，江西宜春，團支書，國際商務。

在中國改革開放階段，為吸引外商來我國進行投資，我國對外資準入制度進行了多次的修訂與完善，形成了分級管理、逐一審批加部門監管的外商管理體制。并逐步完善外資管理法律建設，建立了以外資三法為根本，并配合相關國務院條例加部門規章兩部分，架構起了我國外商投資法律體系。當外國投資者進入我國市場時，《指導目錄》通過將外商投資項目分為了鼓勵、限制和禁止類，并以此分類為依據對外資進行準入引導。根據經濟形勢的變化，《指導目錄》自1995年首次發布以來，平均二至五年修訂頒布一次新版本，迄今已修訂過6次，最新版本是2015年版。隨著目錄內容的變更，我國不斷與時俱進，改革外資產業政策，促進我國外資準入制度變革。

2015年，商務部發布《意見稿》,面對廣大群眾尋求完善意見。依據《意見稿》，原“三資企業法”將予以全面廢止。表明如果《意見稿》得以實踐，我國就將全面實現對外國投資者由正面清單向負面清單管理的轉型。負面清單管理模式是我國的一次重大有益的嘗試，對我國外資管理體制改革意義重大、影響深遠，也借此可以突破縱深改革的障礙。在負面清單提高投資自由化的同時，我國還應當加強對外資的監管，不能說放開了就不管了，還應當完善事中事后監管等內容的建設，防止出現管理制度變化相脫節的現象。于是，在采用“準入前國民待遇+負面清單”的管理模式的基礎上，政府應當出臺相應配套的法律法規以彌補制度變化帶來的監管漏洞，即建立并完善事中事后監管體系。

(二)負面清單和國民待遇

準入前國民待遇指的是一國在吸引外資時所給予投資國在進入東道國市場前具有的同等于國內企業的待遇。相對于準入后國民待遇的東道國(不承諾投資的市場準入，只是承諾外國投資者進入東道國市場后給予非歧視原則)，這種模式的核心其實是放寬了準許外國投資者進入東道國的外資準入權，更能體現投資的自由化，其最大的優勢在于提高透明度，減少信息不對稱所帶來的一系列的不必要麻煩，也能減少尋租，降低成本。但是對于本國國內的核心產業，敏感的行業，東道國也不能一味地棄之不管，因此將其保護起來，列出了一張負面清單，規定了外國投資者不能涉入的部門。負面清單實際上是列出了投資領域的“黑名單”，而名單之外的是不受國籍和區域限制可投資的行業范疇。

二、自貿試驗區負面清單管理的研究

(一)上海自貿區

1.負面清單內容分析

2013年中國(上海)自由貿易試驗區負面清單正式公布，從上海自貿區負面清單正式運營開始起的時間內，共發布了三次負面清單。2013版負面清單總共制定了190條管理措施，在這首次制定的負面清單中，只是先將一些技術含量比較低、外資沒有什么特殊優勢的行業對外開放。隨后為了貫徹落實黨的十八屆三中全會決定的精神，進一步提高開放度和透明度，進一步與國際通行規則相銜接，2014版本的負面清單縮減為139條。2015版一減再減，變成122項。在2015年的負面清單中，金融、文化、娛樂業等方面的條款有所增加，并且制造業的投資準入也放寬了不少要求?！蹲再Q區負面清單2018》的縮減幅度更大，由2017年版的95條縮減了將近一半，變成了45條。其中主要體現在這三個方面：全面開放制造業，服務業開放大幅擴大農業、基礎設施和能源資源領域。

2.現實意義

對于在探索負面清單管理模式的過程中，中國一直在不斷地發展進步，這是有一定的意義。在新版自貿區負面清單中，我們注意到自貿區外商投資準入管理更為寬松，同時也看到了主管部門將市場準入管理模式從前置審批轉向事中和事后管理的努力方向，相信新版自貿區負面清單所代表的管理模式的進一步革新，為今后我國更高水平的對外開放和更深層面的推進改革拉開了大幕。自貿區是外資開放的“試驗田”，在不具備全國開放的條件下，對某些領域進行開放試點，對中國外資準入管理的發展有明顯的“示范作用”。第一，對于外資的企業而言，該模式的推行不僅降低了自己投資的時間成本，而且能夠縮減時間，能夠更迅速地提高投資在其領域的進入效率。第二，對于市場經濟來說，負面清單模式的引入有利于加快完善現代化市場體系，加快轉變政府的職能，更加細化地劃清政府和市場的邊界，將市場的作用更加顯著的發揮出來。第三，對于政府建設的法制法規來講，該模式為政府管理的體制改革找到了突破口，能更進一步推行和完善政府的審批制度，同時增加中國實體經濟的信心，有利于吸引更多的外商投資。

(二)廣州自貿區

1.負面清單內容分析

2015年的南沙自貿區設立，在負面清單管理模式上，采取了一致的措施與管理。這幾年來在負面清單管理上積極配合國家的制度，歷經了粵港澳負面清單、2015與2017兩版正式清單，以及2016版負面清單草案，短短這幾年內一共經歷了四版清單，與之相配備的制度也隨之不斷更新完善。期間南沙自貿區一方面學習國際高標準投資的規則，結合實際的情況來開展制度創新，研究了金融、貿易、投資和監管等領域的國際準則體系，修改完善適應南沙的具體措施和政策，為進一步的制度創新提供了方向和著力點。另一方面，不斷提升政務服務的效率，加快試點“放管服”改革的任務，深化簡政放權改革，深化“一門式、一網式”和“一口受理、多政聯辦”的政務服務改革，重點開展“證照分離”創新試點工作，便利商事等級服務，完善監管體制，把握事中事后監管，加強“廉潔自貿區”的建設。

目前南沙自貿區相關監管制度從2015年的推出、試行、提升版，到2016年的完成、建立、2.0版，再到2017的再升級以及創新出更多的監管制度和模式，充分顯現南沙自貿區外資準入負面清單管理制度在監管方面不斷改進與完善的過程。這推進了南沙自貿區外資準入負面清單管理制度的不斷優化，也在很多方面做出了進一步的嘗試。具體表現在三個方面：從類型的角度來看，管理型轉化為了服務型；從內容的角度來看，審批制轉變成備案制；從實施的角度來看，事前監督變成了事中事后監督。

2.現實意義

雖然南沙自貿區外資準入負面清單管理制度可能存在著諸多的問題和挑戰，但是我們可以看到廣東自貿區一直擔任著重要使命，也因此冠上了二十一世紀海上絲綢之路重要樞紐、全國新一輪改革開放先行地的頭銜。南沙自貿區作為廣東自貿區的聚焦點，外資準入負面清關管理制度的實施情況不僅影響著其他兩個片區的建設，更有著模范帶頭、服務全國其他自貿區的正向影響力。另外負面清單管理制度的優化研究將會為南沙融入高標準的國際投資、貿易協定尊定基礎與積累經驗。

三、我國負面清單管理模式的不足

通過對上文負面清單內容的研究，以及我國自貿試驗區外商投資準入制度的改革經驗來看，在全國范圍內實行外資準入負面清單模式是必然趨勢，但是也可看出存在一定的問題。在當前我國自貿試驗區外商投資的“準入前國民待遇+負面清單管理模式”這個模式下，存在以下兩個方面的問題：

一是市場準入負面清單制度與其他保障制度未能配套共同發揮作用。市場準入負面清單制度只有與其他制度改革(如行政審批制度改革)配合協調才能發揮其最大的效果，只是單獨推進其中的一個或者兩個是無法實現目標的。對于當前的改革情況來說，以及在自貿區的試點來看，主要是對負面清單這一項制度重點推進，重點發展，對其的改革事項也是放在中心位，而忽略與之相匹配的制度，這對于后期的改革是個不好的預兆，且也不利于長期發展。同時不僅要注意各個制度之間的相互配合，也要根據實際情況，做出相應的調整。通過不斷地重視配套制度與負面清單制度的互相結合，才能發揮其更大的效果，促進更好的發展。

二是當前各類負面清單種類繁多。在負面清單出臺的這時期內，有著從小到大的一系列清單文件、政策之類。在其背景下，說明目前正在實施的清單還不能滿足發展的要求，不能將經濟發展所涉及的問題囊括其中，對于其中的事項的解釋也還存在一些問題。另一方面，之所以有著各個不同的清單，是因為沒有一個統一的思想，其政府的思想未完全轉變過來，不能夠統一協調。

四、未來我國負面清單管理模式發展的改進方向

(一)嚴格落實“全國一張清單”管理模式

在清單制度的嚴肅性、權威性和統一性的要求上，要保證“一張清單”的管理模式，做好該模式下的準備工作，同時根據實際情況，將清單中所列出的不同的行業、不同的領域、不同的區域在充分運用的基礎上，提出相應的措施，以此促進向其更好的方向發展。

(二)加快推動投資自由化進程建設

目前我國從自由貿易區到自由貿易港的建設這個過程中，要一邊應對在全球經濟投資規則重塑的時期，一邊去探索建立符合自貿試驗區負面清單管理的模式。從某個層面來講，負面清單不僅是一國投資自由化程度的標志，同時當一個國家對外國資金的準入越開放，負面清單體現的透明度就越高，也就越能體現我國投資方面的優越性。因此，在當前自由港的新形勢下，必須推進投資自由化這個進程。

(三)優化完善事中事后監管體系

我國自貿試驗區負面清單的實踐創建了一種內外資企業公平競爭的市場法制環境，這種管理模式不僅有助于與國際貿易和投資的最新規則相接軌，開放投資，增強了外國投資者來我國投資的信心與積極性，還以開放促改革，政府監管由事前審批逐步轉為事中事后監管，根本性的轉變了政府的職能，建立服務型政府，對于我國的開放發展有著重要意義。因此要繼續轉變監督的理念，完善法律法規的環境，同時還要加入第三方監督主體，就能繼續優化完善其體系。