論人民調解在矛盾糾紛多元化解機制中的定位

齊蘊博/中央司法警官學院

矛盾糾紛多元化解機制是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，早在黨的十八屆四中全會，即將構建矛盾糾紛多元化解機制作為推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要改革任務。2015年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，專門對推進矛盾糾紛多元化解機制進行了頂層設計。2019年10月，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中指出，要“完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制”，強調了“預防”“調處”“化解”“綜合”幾個關鍵詞，為我國矛盾糾紛多元化解機制的發展指明了方向。人民調解是矛盾糾紛多元化解機制中的重要組成部分，明確人民調解在矛盾糾紛多元化解機制中的定位，是充分發揮人民調解工作效能的要求，也是完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制的重要前提。

一、人民調解在矛盾糾紛多元化解機制中發揮著無以替代的基礎性作用

人民調解作為一種重要的糾紛解決方式，發揮著無以替代的基礎性的作用，這是由其組織網絡、隊伍建設以及工作成效所決定的。從組織網絡上看，人民調解組織是我國憲法和法律所規定的為數不多的群眾性自治組織，人民調解委員會一般附設在村（居）民委員會以及鄉鎮街道，不收取任何費用，深得群眾信任。其網絡遍布所有街道鄉鎮和村（居）民委員會，是群眾“家門口”的調解組織，這是其他糾紛解決方式所不具備的優勢。另外除了傳統的村（居）人民調解委員會，新型的行業性專業性人民調解委員會已經在熱點領域拓展，調解范圍拓展至生產經營、債權債務、征地拆遷、醫療、交通、勞動爭議、物業管理、消費、旅游、金融、保險、環境保護、知識產權、互聯網糾紛等多個方面。目前我國行業性專業性人民調解組織3 萬多個，基本遍布矛盾糾紛高發的各個領域和部門。人民調解已經實現了社會人群與糾紛領域的高覆蓋。

從調解員的隊伍建設上看，當前我國人民調解員數量約350萬人，人民調解員隊伍是所有糾紛解決方式中最為龐大、人員最多、潛力最大的一支隊伍。近年來除了堅持發展兼職人民調解員隊伍外，我國也開始發展專職人民調解員。專職人民調解員以調解工作為職業，專職承擔糾紛調解工作，具有更高的職業水平與專業水準。特別是2018年3月28日，中央全面深化改革委員會第一次會議審議通過《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》后，各地積極發展專職人民調解員隊伍。目前全國專職人民調解員已經達到42.3 萬人，極大提高了人民調解員隊伍的業務能力。人民調解已經成為多元化糾紛解決機制中的中堅力量。

從化解糾紛的工作成效來看，人民調解發揮了重要的作用。在社會矛盾糾紛化解體系中，人民調解近年來平均每年化解糾紛900 余萬件，調解成功率97%以上，成績顯著。在一些行業性專業性糾紛的化解上，人民調解也頗有建樹。以醫調委為例，目前我國已經建立醫療糾紛人民調解組織5800 余個，覆蓋了80%以上的縣級行政區域，每年超過60%的醫療糾紛通過人民調解方式化解，成功率85%以上，人民調解已經成為醫療糾紛化解的主渠道。這些成績充分說明，人民調解完全符合糾紛化解的 “第一道防線”的定位，也直接表明了人民調解在多元化糾紛解決機制中不可替代的基礎性地位。

二、人民調解是推動矛盾糾紛預防工作的主力軍

糾紛是一種人類社會的常態，具有一定的破壞力，不積極預防與及時處理，任其發展有可能轉化為嚴重的刑事案件甚至危害公共安全案件，給社會帶來嚴重危害。反之，糾紛具有預警的效應，及時發現糾紛所指向的問題并完善相應的制度，能夠預防類似問題的再次產生，推動社會治理逐漸走向成熟。相比解決糾紛，預防糾紛能夠以最小的成本實現最好的社會效果，這也是十九屆四中全會《決定》中強調預防糾紛的原因。預防糾紛一般可分為三個階段，其一源頭治理，以治促防；其二廣布網絡，及早發現；其三及時干預，防止擴大。同其他糾紛化解方式相比，在糾紛預防上人民調解具有獨特的優勢，承擔了大量的糾紛預防工作，成效顯著。

人民調解的社會治理功能有助于實現“源頭治理，以治促防”。傳統的人民調解委員會附屬于基層自治組織，本身就是社會治理中的一員，參與化解糾紛是其題中應有之義。有些糾紛具有代表性，能揭示出本轄區或者行業中一些普遍存在的問題。調解組織可以針對糾紛中發現的問題，建議相關部門完善規定以預防糾紛的再次發生。在現實生活中，很多村（居）委員會制定的村規民約或者小區業主規范，行業制定的風險防控建議等都來源于調解糾紛的實踐。例如轄區飼養寵物的規范、高空拋物的預防、社區的安全防護、醫療糾紛的高發點的預防等等，都來源與本地區或者本行業典型糾紛的經驗總結，其典型經驗進而轉化為規范的形式作用于轄區或者行業的治理中，預防了類似糾紛的產生。另外通過調解工作，可以把鮮活的矛盾糾紛調解過程變為普法與教育過程。宣傳法律、法規和政策，教育公民遵紀守法，尊重社會公德，這對群眾具有很好的警示與教育作用，起到“調解一件、教育一片”的共贏效果，有效預防糾紛的發生。

從人民調解委員會的布局來看，網格化的管理使得人民調解具有“廣布網絡、及早發現”的基礎。人民調解委員會遍布基層，人民調解員來源于群眾，本身即為群眾中的一份子，熟知當地情況，常常能夠提前預見糾紛的發生或第一時間掌握糾紛的情況。特別是人民調解早已實現了網格化管理，廣設信息員，定期排查糾紛，糾紛信息渠道非常廣泛。如2016年即排查糾紛300 萬件以上，防止因民間糾紛轉化為刑事案件 2 萬余件,防止群體性上訪4 萬余件，預防效果顯著。隨著數字時代的降臨，人民調解在信息化、智能化建設上也做到了與時俱進。公共法律服務平臺的構建、各種調解APP 的推廣，使得群眾更為熟悉人民調解工作，獲得調解服務更為便捷，也為人民調解及時獲取糾紛信息、預防糾紛產生與防止糾紛激化提供了有利的條件。

從人民調解的工作方式來看，人民調解特有的“主動調解”掌握了預防糾紛的主動權，能夠對糾紛做到“及時干預、防止擴大”。在我國，仲裁、訴訟、行政裁決、行政復議等糾紛解決方式都有“不告不理”的規定，只能等待當事人主動尋求救濟，才能開啟相關的程序，有時會喪失了糾紛處理的最佳時機。但是人民調解可以主動調解，人民調解員一旦獲得信息、發現問題，即可主動出擊。在糾紛處于醞釀期、萌芽期、激化之前及時干預進行調處，有效防止了糾紛的產生和激化，避免了人員與財物的損失。如2019年人民調解共計調解糾紛930 余萬件，其中主動調解糾紛275 萬余件，占據了所有糾紛總量的29.5%，達到了很好的預防效果。主動調解是人民調解工作的特色與優勢，為展開糾紛預防提供了極為有利的條件。

三、人民調解高度契合“化解”社會矛盾糾紛的要求

黨的十九屆四中全會《決定》中特別強調了對糾紛的“化解”的要求?！盎饧m紛”不等同于“解決糾紛”，解決糾紛主要強調結果，化解糾紛不僅重視結果，還強調過程的和諧、當事人內心的良好感受、調解后協議的積極履行、糾紛徹底化解不留隱患等。目前人民調解的特點已經使其成為糾紛化解的主渠道。

人民調解關注當事人的意愿，充分尊重當事人的主體地位，較之于其他糾紛解決方式當事人更容易接受與履行。人民調解委員會是群眾性、自治性組織，沒有司法權與行政執法權，調解必須“以人為本”，沒有當事人的同意，無法達成調解協議?！度嗣裾{解法》亦規定“本法所稱人民調解，是指人民調解委員會通過說服、疏導等方法，促使當事人在平等協商基礎上自愿達成調解協議，解決民間糾紛的活動”。這明確表達了，調解協議是當事人“平等協商”與當事人“自愿”的結果。因此人民調解員在調解糾紛時，必須全面了解案情，注重個案差異，強調糾紛處理過程中的方式、方法，關注當事人對調解過程與調解結果的接受程度，為當事人未來發展進行籌劃分析等。這樣達成的調解協議是建立在當事人自愿的前提下，為當事人理性分析的基礎上，當事人接受度好，對抗性小，履行率高，雙方之間受損的關系也更容易恢復，不留隱患。甚至有的糾紛在人民調解員的努力下，不但成功化解，還促進了雙方關系更上一層樓。從這一點上看，人民調解充分體現了化解糾紛的要求。

人民調解“情、理、法”兼顧的整體觀，有助于糾紛的徹底化解。人民調解的原則，常常被高度概括為“情、理、法”三個字，這三個字雖然簡練，但是內容包含極廣?！扒椤卑擞H情、友情、愛情、鄰里之情、血緣之情、地緣之情等各種情感要素；“理”是除卻國家法之外的各種在社會上通行的規則，如道德、倫理、民間法、習慣法、信仰、禁忌、鄉規民約、行業慣例等；“法”主要是指代國家政策、法律、法規?！扒?、理、法”的三種規范形成了功能互補效應，“情”與“理”回應當事人在涉及糾紛時的各種非法律問題，“法”作為底線，保障糾紛處理不能超越法律的禁止。人民調解之所以運用“情、理、法”進行調解，是來源于調解實踐中的需要以及調解員的經驗總結，欲徹底化解糾紛，必須要一一解析糾紛所涉及的問題?，F實中糾紛產生的原因多元，包含了情緒、情感、心理、利益、傳統習慣、道德、禁忌、慣例、法律等。其涉及的內容復雜，交錯存在，事項牽連較多。如果僅僅回應其中某一個或者某幾個問題，對其他問題置之不理，即是將復雜問題簡單化處理，看似解決糾紛，實則留有諸多隱患，只能治標而不能治本，達不到化解的效果。必須要有將涉及問題統一思考的整體觀。而人民調解的“情、理、法”具有很大的包容性，能夠較為全面涵蓋一般糾紛所涉及的問題。在人民調解實踐中，人民調解委員會對當事人所涉及的問題進行全面的梳理，運用“情、理、法”解決當事人糾紛所涉及的多種問題以回應當事人的各種主張。人民調解的這種糾紛調解的整體觀區別于其他糾紛解決方式，是實現“化解”糾紛的重要途徑。

人民調解所特有的“回訪制度”也是助力人民調解實現糾紛徹底化解的重要方法，回訪是人民調解工作的一個必須的流程。有些糾紛即便當場調解成功，達成協議，仍不排除還存在一些問題。如有些調解協議后期履行困難，有些當事人之間又產生了新的問題，有些當事人的負面情緒沒有處理好，有些當事人之間后期互動還有障礙等?；卦L制度有助于督促履行調解協議，有助于發現遺留問題再次調處，有助于發現新的苗頭及時化解等?；卦L制度對當事人進行了負責任的關注，進行延期跟蹤服務，保證了調解的效果，是人民調解徹底化解糾紛的一個重要法寶。

實踐證明，人民調解確是一種卓越的化解糾紛的方式。2018年全國人民調解組織共調解各類矛盾糾紛 953.2 萬件，調解成功率97.9%，司法確認率1%，調解履行率90%以上。在沒有任何強制力作為保障的情況下，人民調解協議的履行主要依賴于當事人自愿完成，如此高的履行率側面證明了當事人對人民調解的認可程度，證明了人民調解在化解糾紛方面的卓越價值。

四、人民調解是構建社會矛盾糾紛化解綜合機制的核心

糾紛化解綜合機制是指，綜合運用調解、仲裁、行政、訴訟、信訪等多種途徑，使之相互銜接、有機整合，從而綜合形成一個類型多樣、功能互補、靈活高效的糾紛化解系統，以更好地滿足矛盾糾紛化解的社會需求。當前社會處在高速發展時期，這一時期的社會矛盾糾紛高發、利益訴求多樣，糾紛主體復雜多元，群體性事件不斷涌現。在化解疑難復雜糾紛時，有時需要統籌各個部門發揮各自優勢，形成工作合力，構建糾紛化解綜合機制。黨的十九屆四中全會《決定》指出，要“完善人民調解、行政調解、司法調解銜接聯動工作體系……完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層?！?/p>

當前，我國以人民調解為基礎的聯動工作體系已初步形成。在所有的糾紛化解機制中，人民調解最具備與多部門聯動的基礎。其龐大的人員數量、良好的群眾基礎、化解糾紛的卓越效能，過硬的政治素養、黨委與政府的信任、司法行政機關與人民調解員協會的規范管理與指導等，使得人民調解能夠與其他糾紛化解方式搭建聯通互動機制。當前，全國各地已積極推動建立訴調、公調、訪調、交調等對接工作機制，一方面人民調解委員會通過在基層法院、公安派出所、信訪機關等部門派駐人民調解員，或者通過接受相關部門委托的方式調處了大量的糾紛；另一方面，人民調解與相關部門密切配合互動，當糾紛的影響力超出了人民調解能力范圍時，人民調解委員會及時向相關部門匯報，綜合各方力量及時處理，達到了良好的效果。截至2018年底，全國共派駐基層人民法院人民調解組織2864個，派駐公安派出所人民調解組織1.4 萬個，派駐信訪部門人民調解組織3311 個，共接收委托或移送調解案件71 萬余件。這其中，云南省委省政府交辦的600 多件歷史遺留的疑難復雜上訪糾紛在人民調解組織的參與下大都化解，天津市信訪事項人民調解委員會參與調解的信訪積案全部清倉見底。人民調解、行政調解、司法調解、仲裁等有機銜接、協調聯動的糾紛調處綜合治理機制已經初步形成并見成效。

總之，人民調解制度是我國“本土”文化的產物，其符合中國國情，具有中國特色，滿足“本土”需要，解紛效果顯著，被稱為“東方經驗”。實踐證明，在多元化糾紛解決機制中，人民調解始終發揮著基礎性作用，無論過去、現在還是將來，人民調解始終是化解矛盾糾紛的主渠道、主力軍。我們必須深刻領會人民調解的優勢，高度重視人民調解的基礎性地位，充分發揮人民調解的效能，以此來推動“社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制”的完善，實現社會和諧與穩定的目標。