適應新時代改革特點創新完善改革方式方法

范恒山

(國家發展和改革委員會，北京 1000824)

改革方式方法問題，從來都不是一個小問題。改革方法決定改革的質量和效率，在一定程度上還決定著改革的成敗，這一點已為40多年來的改革實踐所證明。推進改革必須高度重視改革方法，而關鍵在于適應形勢的要求正確選擇、科學運用改革方法。

一、正確認識新時代改革的內在特點與外在要求

改革方法不是一成不變的，其選擇在很大程度上與一定時期改革的特點和經濟社會發展環境與要求相關。即便是一些貫通改革全過程、具有基礎地位的改革方式，其具體操作也必須適應當時改革的內外需求進行創新完善和優化設計。十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，改革開放也進入了一個新時期，這一時期的改革呈現出一些新的特點。這可以從內外兩個方面來認識和把握。

從改革本身看，主要呈現出這樣一些特點。第一，改革內容全面覆蓋。改革從最初集中于經濟體制的單項突破，發展到圍繞整個經濟體制改革進行行政、科教、文化等的協同配套，進一步發展到十八大以后經濟、政治、文化、社會、生態文明“五位一體”，同時深化黨的建設制度改革，即“5+1”的改革，在范圍上形成了全覆蓋。第二，改革難度顯著提升。一是我國改革本身體現的就是一個由淺入深、由易到難的過程，今天可以說是進入了“啃硬骨頭”的階段。越往前走任務越重，遇到的矛盾也越尖銳，面臨的風險也就越大。在這種情況下，推進改革既要大膽開拓，又要化解矛盾、控制風險，難度必然會增大。二是改革從單個方面走向全方位，從經濟基礎走向上層建筑，從小配套走向大配套，難度也自然會不斷加大。三是改革對象從觸及一般人群，發展到觸及政府部門；從觸及基層政府權力，發展到觸及高層的治理體系，難度也必然會不斷增大。四是改革進入到今天還面臨著眾口難調的境況，即公眾在對改革期待普遍升級的同時，利益的訴求也越發多元，且基于各自的觀念和立場，這些多元利益訴求中充滿著對立的需要，平衡把握和統籌兼顧這些需求具有相當大的難度。特別值得一提的是，在啃硬骨頭的改革時期，各方面的難點、重點和突破點，可能還會出現相互掣肘、相互制約或互為條件的情況，因而要運用集團作戰思維來打攻堅戰，這就需要在各個層面、各個方面進行全面協調，其難度之大超出以往。第三，改革效果不易彰顯。一是在初期，改與不改反差較大，且單項改革效果直接，可謂一一對應，容易形成立竿見影的效果與感覺。而當前每一項改革的深化都需要其他改革相配合與配套，很難獨立建功，也很難體現出馬到成功的效果。從邏輯上說，改革越向前走難度越大，效果也很難像初期那樣明顯體現。二是改革的全面推進即體現出的全面性特征，使改革的效應主要是通過經濟發展水平來體現，這在一定程度上屏蔽了改革與改革效應的直接聯系，而經濟增長的波動還會使人產生改革力度不夠和效果不強的認識。

從社會環境看，也呈現出一些新的特點。第一，民眾跟從關注程度降低。由充滿熱情轉向歸于平淡，由感覺新鮮轉為視角疲勞，甚至逐漸顯現出麻木不仁的狀態，相應的跟從力度減弱。第二，各方期待要求欲望增強。改革越向深層挺進，利益增長越是困難，但對于社會訴求而言，改革越向前推進，相關要求會越來越高，且在需求內容上會不斷擴展。第三，某些既得利益逐漸固化。如果說改革前形成的利益格局是改革的阻力，那么改革后形成的利益格局就成為了進一步改革的阻力。受利益牽制，一部分原來的改革積極推動者，變成了深化改革的阻力甚至反對者。第四，社會原生動能相對弱化。改革初期，人心思變和對改革的良好預期，以及一些改革帶來的比較明顯的利益增長，形成了人民群眾高昂的改革熱情，而社會原動力和政府牽引力的緊密結合，推動著改革的快速前進。但在改革的推進過程中，其漸進性形成的麻木效應、某些失誤和不規范行為引致的不滿情緒，以及在成果分享上存在的不合理差異等，一定程度影響了人民群眾改革熱情的進一步發揮，并導致了改革動力的分散與弱化。參與不足、配合降低、批評增多成為今天改革推進中的一個社會現象。這就是新時代改革推進所具有的內外特點，值得我們高度重視、深刻把握和認真對待。

二、堅持從實際出發科學而靈活地運用改革方法

顯而易見，新時代改革的復雜性、艱巨性與不確定性大大增強。在堅持正確改革方向的前提下，要更多的把握廣大人民群眾的現實需要，更多的針對解決具體問題推進改革。在改革方式方法上，不能簡單停留在處理政府與市場、發展與穩定、繼承與創新關系等抽象層次上，而應該針對具體事項，對癥、務實、適情的進行細化和優化?；谶@種考慮，緊扣新時代改革的內外特點，全面深化改革在具體方法選擇上要特別重視六個方面。

第一，注重在優選中立威。全面深化改革即推進“5+1”的改革，要求全面梳理并攻克各體制環節存在的弊病，但這并不意味著改革于每一個方面、每一個環節都要面面俱到、同等用力，全面深化改革仍然要突出重點。目前存在的一個問題是誤識“全面”而導致改革的“泛化”，不加區別的把什么都歸類為改革，連一般性規章制度、指標體系等也列入改革的范疇、賦予改革的性質，其結果必然是改革的“泛化”?！胺夯睍е隆爱惢?，“異化”則帶來“虛化”。一方面，使重要的改革淹沒在一般的事務性工作中得不到足夠的重視；另一方面，使改革演變成生產生活瑣事導致廣大群眾漠不關心。這不僅降低了改革的權威性，也使許多真正的改革舉措落不到實處。應深化對“全面改革”的認識并對改革事項進行科學甄別，不把“全面”理解為“全部”，要使改革回歸到其本來意義上，不能把改革當成一個筐，什么都往里面裝，要使改革真正做的是改革的事。要按照“改革事項和發展事項”“一般改革事項和重要改革事項”“重要改革事項和重大改革事項”的分類進行梳理。在國家層面只就那些十分重要、具有全局意義和戰略高度的重大改革事項進行審議決策，使這些改革決策成為牽一發動全身的“綱”。依此確立改革的權威性，提升改革在人民心中的形象和神圣感，也進一步體現黨中央、國務院的權威?，F在出臺和公布的有關改革的文件可謂一個接著一個，但真正引起老百姓高度關注的并不多，真正落到實處的就更少。改革不能泛化，改革文件出臺也應分層次，真正由中央出臺的只能是涉及到全局的重大改革事項。

第二，注重在反思中優化。改革意味著創新探索，因而在改革過程中取得積極成效和出現挫折失誤都屬正常狀態。要保障改革向著正確的方向前行，并達到既定建設目標，需要不斷的總結反思，進而不斷的完善優化。不能把堅持改革方向與反思改革操作中存在的問題對立起來，只講改革成績，而諱忌談論問題，甚至把改革中出現的問題也包裝為成績，更不能認為反思改革操作中存在的問題就是否定改革。應當明白，改革的設計者和操作者都不是圣人，不可能做到永遠正確。不重視反思檢討，不利于及時糾正偏差，會導致集腋成裘、積重難返，從而增大改革風險、延緩改革進程。而如果那些群眾意見很大的事項得不到及時糾正，不僅會影響到改革的聲譽，也會影響到群眾參與的積極性，不利于改革所依賴的社會環境的優化。應當把總結回顧和反省反思作為改革一個必然內容和基本任務，對那些被實踐證明不成功的前期改革舉措，應理直氣壯的加以調整或糾正。

第三，注重在增進中改善。存在的問題要解決、人民的要求要滿足，所以改革必須持續向前推進。但基于利益剛性規律和所有人都希望增加利益的特點，推進改革要更加注重穩定“存量”、調整“增量”，在堅持做大蛋糕的基礎上切分好蛋糕。從當前的實際需要看，維護公平正義，讓發展成果更加公平的惠及全體人民，努力實現全體人民的共同富裕，是新時代改革的核心使命。而做到這一點，除確有法律依據和充分證據需要依法打擊的情形外，不能通過抑制和剝奪已經富起來的人群的利益來實現，而應當通過創新制度安排，創造更加公平正義的社會環境來達到。要深化改革，切實保障人民群眾平等參與、平等發展的權利，依此更大幅度的增進普通群眾的利益。立足于增量調整，能夠避免大的社會波動，在少付代價的同時推動改革順利向前發展。

第四，注重在借鑒中跨越。深化改革需要解放思想，而思想解放既與所處的社會環境相關，又與認知水平或知識水平相關，并不是一件容易的事。一些地區發展不快，往往是思想不夠解放、改革不夠深入的結果?，F實比較流行的解決辦法是“不換思想就換人”，但這樣做未必都能夠達到期望的效果。一是換上來的人，并非都是能夠勝任職責、遂各方所愿的人；二是這類問題往往涉及面較大，也不一定有那么多人隨時可以調換。思想解放有一個過程，但地區發展又不能消極等待這個過程，一個可行的也是比較快捷的辦法就是比照借鑒。自己不知道、不了解不要緊，可以像別人學習，依瓢畫葫蘆就行。事實上，我國推進改革開放、實現制度創新的一條重要經驗就是學習借鑒。當今經濟全球化、區域一體化向前發展、科技創新加速進行的環境，為我們多方位進行學習借鑒提供了有利條件。落后地區不僅可以向國外學習，也可以向國內一些地區學習。為了推進改革發展，國家設置了許多開展先行先試的實驗區和示范區，但除非國家批準，這些實驗區、示范區的先行舉措很難為其他地區所自主運用。因此，需要進一步解放思想，允許那些沒有實驗區、示范區的地區根據需要自主學習借鑒，通過學習借鑒的辦法，來解決思想認識水平和認知能力不足的問題，也通過學習借鑒倒逼改革進程，實現體制跨越，并通過體制跨越實現超常發展。

第五，注重在聯動中提升。一體聯動是推進區域間、地區間共同提升的有效途徑，一體聯動不僅能夠有效打破資源要素自由流動和地區間全方位開放的體制機制障礙，而且能夠頂格區域最好水平進行體制機制創新。例如國家實施長三角區域一體化戰略，對安徽而言，是一個加快體制機制創新的極好機會。比較而言，安徽的市場體制建設與上海、浙江、江蘇有一定差距。但在一體化的環境下，安徽能夠通過內推外促，比照長三角相關地區最好的做法加快體制創新，實現體制的大步跨越。因此，應采取有效措施大力推進區域聯動，特別是推動區域一體化發展進程，倒逼各地區自覺推動體制創新，相互借鑒深化改革，形成改革從具體事項到整體系統的全面提升，并持續占居改革高地。

第六，注重在公開中聚力。當前存在的一個問題是，一些改革方案的制定，往往以敏感、需要保密等為由而閉門進行，這就是常常被詬病的“閉門造車”問題。這導致了許多改革方案不接地氣、脫離實際。另外，一些改革文件屬于“急就章”，往往主要依靠學術研究部門來完成，其中不少是由與經濟社會實踐接觸不夠的人員來寫作，導致這些文件書卷氣較足、洋味較重，充滿理想主義色彩和晦澀難懂的語言，許多表述看上去正確實際卻不可操作，在形式上也有濃重的八股文色彩。這樣的文件和方案很容易束之高擱，往往會成為一紙空文。而老百姓看不明白的東西往往就談不上參與或支持了。因此，要把“公開”作為研究制定改革文件、方案的一個重要原則。涉及到人民群眾的事宜，理應讓人民群眾參與，人民群眾的積極參與會使改革文件、方案的研究制定更為科學、更加務實，人民群眾參與的過程也是解開心結、凝聚共識的過程。所以除極少數情況外，改革文件、方案的研究制定都應該通過公開方式進行，讓人民群眾以適當形式知曉和參與。也就是說應當把改革文件、方案的公開制定或公開征求人民群眾意見作為一種常態，把封閉制定作為一種特例，以此增強改革文件、方案的可操作性和可落實度，并廣泛凝聚改革共識、整合改革動能。