對黑龍江省糧食價格政策完善對策的思考

張澤群

摘 要：糧食收儲政策是糧食產業發展的核心，而價格政策是調控糧食產業最有效的政策手段。黑龍江省作為全國糧食主產區，在糧食收儲中的作用舉足輕重。黑龍江省施行的價格政策充盈了糧食庫存，增加了糧農收入，起到了穩定糧食市場的托市作用。但也產生了一些負面影響，如政策與市場存在沖突、種植結構失衡、地域發展不平衡等問題。為確保政策的執行效果，黑龍江省應該通過加強市場化導向作用、發揮價格與補貼相結合的政策作用、推進多樣化改革等方式來優化糧食收儲價格政策。

關鍵詞：糧食收儲;價格政策;黑龍江省

一、黑龍江省糧食價格政策現狀分析

黨的十九大提出，“要確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手里?！奔Z食作為普通商品，應遵循供求理論，其價格由市場決定。而國家糧食安全卻屬于公共產品范疇，當市場機制不能滿足國家對于糧食安全的需要時，政府要充分利用宏觀調控手段扶植糧食產業，實施價格保護政策，即糧食價格支持政策（簡稱價格政策），從而在保障糧農收益的同時確保國家糧食安全。黑龍江省作為全國重要的糧食基地和糧食主產區，始終積極應對國家糧食政策改革的變化。2004年國務院頒布的《糧食流通管理條例》中明確指出，黑龍江省作為全國糧食主產區，要針對重點短缺糧食品種實施最低收購價政策，并啟動稻谷最低收購預案。2007年黑龍江省實施臨儲玉米、大豆收儲政策。在價格政策的影響下，2015年黑龍江省主要糧食品種產量由2004年的3 135萬噸增長到7 615萬噸，增長率達到143%。其中，水稻由1 120萬噸增長到2 720萬噸，增長率為142%;玉米由1 050萬噸增長到4 280萬噸，增長率307%。不難看出，糧食價格政策在提高黑龍江省糧食產量方面發揮著至關重要的作用，政策效果顯著。但隨著糧食產量的不斷增長，糧食收儲量也不斷增加，省內糧食倉容存儲在2015年已基本達到飽和狀態，政府收購價格始終高于市場均衡價格導致財政壓力過大、糧食種植結構扭曲等問題不斷凸顯。2016年財政部出臺《關于建立玉米生產者補貼制度的實施意見》中取消玉米收儲價格政策，建立玉米生產者補貼制度，實行“市場定價、價補分離”的新機制。同時在去庫存、調結構的政策推進下，黑龍江省針對省內糧食供需矛盾，積極主動優化糧食生產結構，調減玉米種植面積，2017年黑龍江省玉米產量相對2015年下降了13%。價格政策調整雖取得一定效果，但玉米產量、存儲量仍位居高位，黑龍江省糧食庫存仍然面臨一定壓力。

二、黑龍江省糧食價格政策存在的不足

（一）“轉型期”糧食價格政策與市場之間存在沖突

目前黑龍江省在糧食收儲方面呈現的問題，歸根結底要從糧食政策中查找原因。自1953年國家實施“統購統銷”政策以來，政府不斷進行糧食收儲政策優化，尤其在2004年實施托市政策后，黑龍江省乃至全國均實現了糧食產量、收儲量連增的繁榮景象，在充盈了糧食庫存的同時也穩定了糧農收入。但在發展過程中，糧食價格政策逐漸與市場形成較大沖突。在2015年糧食庫存趨緊的狀態下，黑龍江省依舊按照前期收儲政策進行收購，糧農也依舊按照習慣進行糧食品種種植，使糧食產業發展偏離最初規劃目標。傳統的糧食價格政策是在糧食市場呈現供給不足的情況下制定實施的，而當前省內糧食庫存充盈，且在政策的影響下糧食生產更加注重以“量”為主，忽略了市場對“質”的需求。但隨著消費結構的轉型升級，消費者對市場上流通的糧食質量提出了更高的要求，消費者對糧食需求量逐漸減化，呈現出供過于求的發展困局。雖然2016年取消了臨儲政策，實行市場化發展模式，但對黑龍江省這樣庫存基數較大的省份來說，調整糧食結構依舊任重而道遠。在2019年最新的最低購價啟動預案中可以看出，雖然在等級規定上有所改變，但針對稻谷的價格政策仍缺乏相應的完善措施。

（二）價格政策制定缺乏系統性，糧食種植結構失衡

2004—2015年間，在糧食收儲價格政策的影響下，黑龍江省主要糧食品種產量逐年增長，在2015年達到最高點7 615萬噸，可以說，糧食產量連增的成就是在密集的價格上調機制推動下實現的。連年的豐收并不代表可以忽視糧食問題，省內糧食供求結構問題依然存在，兩大主糧品種玉米、水稻呈現品種階段性過剩、種植結構失衡的局面?；仡櫧鼛啄甑募Z食收儲，粳稻價格從2004年的1 500元/噸到2014年上升到3 100元/噸，2018年略有下降為2 600元/噸;而玉米、大豆在實行“市場化+補貼”政策后，仍主要以市場價為主導。這就導致糧食種植呈現兩個極端，一是更加偏重種植具有保障性收儲的政策品種，二是偏重種植市場所需糧食品種。結合黑龍江省現實狀況不難發現，由于市場具有一定的未知變動性，因此糧食種植偏向第一種的情況居多。一方面，從近幾年糧食產量及種植結構來看，黑龍江糧食內部結構存在玉米、稻谷與大豆結構嚴重失衡的問題（如圖1）。盡管黑龍江省一直致力于玉米、大豆輪作的科學種植發展模式，但始終無法實現各品種之間糧食產量均衡。加之，糧農對政策調整信號反應意識薄弱，仍舊按照習慣及保收的心態種植。另一方面，從黑龍江省內局部地區糧食產量及種植結構來看，在價格政策的導向下，存在嚴重的區域種植結構失衡等問題。例如，黑龍江省建三江轄區是我國“最早迎接太陽的墾區”，占整個黑龍江墾區面積的22%，截至2019年上半年其糧食收儲總量約為970萬噸，其中玉米儲量約為9萬噸，稻谷儲量約為960萬噸，結構嚴重失衡，不利于地方可持續發展。

（三）價格政策“一刀切”，政策地域特點不顯著

現階段，黑龍江省糧食實行的價格政策均是按照國家統一定價的標準執行，對于黑龍江本省的實際情況結合較少，體現不出地域性特點，在一定程度上又加大了區域糧食品種收儲壓力。以黑龍江省五常市為例，作為典型的農業大市，五常市是國家重要的商品糧基地，也是全國水稻五強市之一，其水稻種植面積占全省的十分之一，有著“千年水稻，百年貢米”之譽，其種植的優質水稻品牌“稻花香”暢銷全國。同時，五常市也是收儲價格政策的執行者，據2019年上半年糧食部門調查數據顯示，五常轄區糧食收儲量總量約為112萬噸，其中玉米收儲量為83萬噸，稻谷收儲量為29萬噸，其收儲總量在黑龍江省排名靠后，且收儲按等級劃分與五常市盛產品種等級不符，造成其在收儲期收儲困難。另外，在收儲價格政策的影響下，黑龍江省糧食主產區與主銷區之間的利益也存在比例失衡的現象，主產區以勞動生產為主，糧農種植收益相對較低;而主銷區則完全相反，在得到相同補償的同時也能更好地發展下游產業鏈，實現更高的效益。由此可見，正是因為價格政策的“一刀切”，造成了省內區域發展不平衡的局面。

三、黑龍江省糧食價格政策的完善策略

（一）加強糧食收儲價格市場化導向作用，完善糧食收儲政策

2018年，習近平到黑龍江七星農場考察時提出，“中國人要把飯碗端在自己手里，而且要裝自己的糧食?！焙邶埥〖Z食收儲量約占全國的12%，國家對黑龍江省的糧食產業扶植力度也在不斷加強。國家在2014年提出東北三省和內蒙古自治區實施大豆目標價格試點工作，2016年在東北三省推行“市場化+補貼”新收儲機制，這些均體現價格政策正逐漸走向市場化的發展趨勢。尤其是2016年取消了臨儲玉米收購政策，基本扭轉了自2008年政策實施以來產量連年逐增的局面，在一定程度上緩解了庫存壓力。但也要清醒的意識到，黑龍江省糧食庫存基數大，僅僅實施針對玉米的收儲改革無法實現全省糧食收儲工作的健康發展。據不完全統計，截至2019年上半年，黑龍江轄區稻谷收儲量為8 180萬噸，玉米收儲量為4 474萬噸，稻谷的庫存壓力遠遠高于玉米。2019年黑龍江省實施最低收購預案，貫徹了農業高質量發展要求，但政策的調整力度較小，政策效果不顯著。因此，黑龍江省要在深化玉米收儲制度改革的同時，加快對稻谷價格政策市場化改革的步伐，加強對糧農政策宣傳力度，確保在政策改革下及時調整糧食種植結構，提升糧食收儲質量，實現黑龍江省糧食產業整體上一個臺階[1]。

（二）充分發揮價格與補貼相結合的政策作用，平衡相關利益

黑龍江省始終處于價格政策引領糧農種植結構、引領糧食市場流通的現狀，具有一定的局限性，忽視了市場需求的調控作用。為此，黑龍江省應該抓住當前農業供給側結構性改革的有利時機[2]，一方面，要充分對省內糧食種植區域進行合理劃分，提前向糧農釋放政策信號，并加以專業的隊伍進行科學指導;另一方面，針對黑龍江省因收儲價格政策產生糧食種植結構失衡的現狀，形成一套以價格政策為核心、以補貼政策為輔助的收儲政策體系，確保糧農在品種種植選擇時更具多樣性。大豆振興戰略使黑龍江省大豆種植面積和種植產量有增長趨勢，2018年黑龍江大豆面積增加1 068萬畝，占全國增長量的77%，這得益于政策加大對大豆補貼的實施力度，其中包括種植者補貼和輪訓補貼雙重補貼金額。這不但增加了糧農的種植積極性，同時也提高了大豆種植面積，有效緩解了省內糧食種植結構嚴重失衡的問題?？梢?，相對糧食價格政策而言，補貼政策更具靈活性，可根據當年實際情況出臺更具針對性的補貼標準，讓糧農在耕種前就能預期到可得收益，使種植風險相對降低。相比之下，價格政策則是在糧農收割賣流通后所實現的收益，具有一定的滯后性，因此糧農種植積極性不高。為此要充分利用補貼政策，不斷完善價格政策，最終形成一套有效的糧食收儲價格政策。

（三）推進糧食收儲價格多樣化改革，走因地制宜發展道路

我國糧食價格政策雖然在全國按地域、品種、等級進行劃分，但針對各省市來說，政策具有一定的同質性。黑龍江省要充分考慮到本省內各產區的實際情況，對省內土地資源優勢和生態種植環境進行科學分析，發展一條適合省內區域協調發展的收儲價格政策。針對糧食主糧食生產區，以提高糧食收儲質量為主，摒棄以收儲數量為主的舊觀念。例如2019年最低收購價格預案中對等級有所提高，優質生產、優化收儲。針對轄區范圍較小的區域，先進行實地考察，在充分結合當地特色和地域特點后因地制宜的進行收儲規劃，做相應的價格政策調整，確保省內收儲多樣化，從而平衡省內各區域糧食產業健康課持續發展;針對糧食品種優質地區，應出臺相應的優質價格政策，在收購期實現本地收購，在確保省內糧食收儲安全的前提下避免跨省移庫等費用支出，在糧食出庫時也能保證其水分和質量，使下游產業生產選擇更加多樣化，從而激發市場活力。

參考文獻：

[1]? 蔣和平.糧食政策實施及其效應波及：2013—2017年[J].改革，2018，（2）：65-73.

[2]? 顧莉麗，郭慶海.玉米收儲政策改革及其效應分析[J].農業經濟問題，2017，（7）：72-79.