光污染納入環境保護稅課稅范圍研究

梁文永 徐加偉

[摘要]：光污染是一種新型的環境污染，已經嚴重影響到人們身體健康和正常生活。理論界以往的研究大都局限在對光污染的“獨立型”立法模式上，即單獨制定一部《光污染防治法》。環境保護稅法的頒布出臺標志著我國通過建立“綠色稅收”體系，為解決光污染問題提供了另一種治理途徑，即將光污染“融入”環境保護稅法律體系中，以課稅方式來處理光污染防治問題。本文在分析將光污染納入環境保護稅課稅范圍可能存在問題的基礎上，探索將光污染納入我國環境保護稅法課稅范圍的具體路徑及其立法模式。

[關鍵詞]：光污染;可稅性;環境保護稅

1引言

《環境保護稅法》明確規定了應稅污染物，是指該法所附《環境保護稅稅目稅額表》、《應稅污染物和當量值表》規定的大氣污染物、水污染物、固體廢物、建筑施工噪聲和工業噪聲以及其他污染物。[1]該課稅范圍基本上是對之前排污費制度的平移，在立法過程中，碳污染、光污染沒有被納入課稅范圍，引起較大的爭議。我們認為開征步驟應采取循序漸進的方式，在實施過程中可以擇機擴大范圍。稅收征收需要通過稅收構成要素來實現，稅收構成要素一般包括稅收主體、稅收客體（歸屬）、計稅依據、稅率。納稅義務的核心無疑是稅收構成要素中稅收客體。有學者認為稅法首先關注稅收客體，一旦稅收客體確定，課稅范圍明確，納稅人隨即可以鎖定。[2]還有觀點認為稅收客體可稱之為應稅行為。[3]一項完整的應稅行為包括應稅主體、應稅客體、納稅時間及納稅地點。這些符合人們首先關心的是已然發生和可能發生的經濟事實是否課稅，才會關注課征的稅類、稅額等的認知邏輯。本文認為將光污染納入環境保護稅課稅范圍具有合理性與合法性，需要積極探索具體路徑。

2 ? 光污染概述

2. 1“光污染”的概念

“光污染”一詞來源于國外。首次提出光污染的是國際天文界，其認為光污染是城市室外照明使天空發亮造成對天文觀測的負面影響的罪魁禍首，后來英美等國稱之為“干擾光”，在日本稱為“光害”，我國學者根據噪聲原理稱之為噪光污染”或“光污染”。[4]國際上一般將光污染分成三類，即白亮污染、人工白晝和彩光污染。白亮污染具體是指城市中建筑物的鋼化玻璃、釉面磚墻、磨光黃崗巖和各種涂料等裝飾反射白天強烈的陽光所產生的一種光污染玻璃幕墻、鋁合金板、磨光大理石等新型建筑材天氣不好的情況下對人們的工作和生活影響并不大，但在陽光很充足的時候，就會產生大量的光污染，對生活和工作在周圍的人們帶來不便，甚至嚴重干擾了正常的工作和生活。[5]彩光污染是指各種閃爍的彩色光源所產生的，它包括KTV、夜總會安裝的旋轉燈、黑光燈，商場為吸引顧客而設置的五顏六色的霓虹燈，出租車上安裝的LED廣告顯示屏以及其他室內環境中的有害光源，例如熒光燈、電視、電腦發出超出人們身體所能承受的范圍的彩光。人工白晝指通過各種白熾燈、泛光燈以及用于商業目的和為了裝飾城市街道的照明燈，為所形成的照明光源照得黑夜如同白。在夜晚一些商業場所基于商業利益為目的進行的過度照明，再由夜晚的強光反射，人為地將夜空制造出如同白晝的景象。人工白晝不僅影響人們的正常體息，對生態系統造成嚴重的破壞，而且對人的身心健康有著嚴重的不良影響。綜上，本文認為超過一定標準的過量光輻射侵入空間環境，對自然環境造成不良影響或對人體健康造成危害的現象，稱為“光污染”。

2. 2 ?“光污染”的界定

我國法律條文中沒有明確規定“光污染”是環境污染?！董h境保護法》第1條規定：“為保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發展，制定本法?！钡?2條規定：“制定城市規劃，應當確定保護和改善環境的目標和任務?！薄董h境保護法》雖并未對光環境是否屬于一種污染類型作出明文規定，但根據環境保護法的立法精神，本文認為“光污染”應當是構成環境污染的。因為人類活動引起的光污染，不僅嚴重影響了人們的工作與生活，還對生態環境造成了惡劣的影響。因此，雖然在法律條文中沒有提及“光污染”這個詞，但是我們應當注意到第1條規定中加上了“其他公害”這一表述，從中可以推測出立法者的立法意圖就是用來涵蓋社會發展過程中出現的新問題。然而，這些條款對光污染問題的解決也僅是普遍意義上的依據。

3 ? 課稅的正當性

筆者梳理中國裁判文書網中的光污染案件，發現光污染問題主要涉及環境侵權。環境侵權是一種特殊的民事侵權行為曹明德教授認為“環境侵權是指因行為人污染環境造成他人財產權、人格權以及環境權受到損害，依法應當承擔民事責任的一種特殊侵權行為?！盵6]王明遠教授認為“環境侵權是因產業活動或其他人為原因，致使自然環境的污染或破壞，并因而對他人人身權、財產權、環境權益或公共財產造成損害或有造成損害之虞的事實?！盵7]環境侵權的立足點在于保護因環境問題權益受到侵害的人，行使權利的主體是人身權、財產權、環境權遭受侵害的具體當事人。救濟性質是私法救濟，責任后果是停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉、消除影響等?，F實情況也是如此，光污染訴訟案件通過民法體系得以解決，但民法體系中的侵權法只能解決人的利益受到損害的情況。在民事侵權領域之外的其它利益損害，缺少解決途徑。例如，光污染問題還會影響動植物生存的自然環境，環境如果受到損害，其邊界就越發外延。近幾年環境公益訴訟在維護權益上做到了一定程度上的救濟，但這只是屬于事后的救濟，還需要侵權前的規制。

當侵權法與環境法缺位時，環境稅法便成為解決環境問題的天然利器。即便嚴格適用與綜合適用各種侵權責任方式能夠實現環境侵權責任的強化，達到救濟受害人、制裁和遏制環境侵權行為的法律效果。[8]課征侵權者以環境稅仍具有不可替代的價值。因為環境侵權行為只是環境破壞的一部分，現實中大量破壞環境行為由于欠缺侵權要件而無法變成環境侵權行為，行為人也無法變成侵權行為人。[9]這意味著只有部分環境侵權者受到處罰，其他則無法被追責。要想解決環境難題，我們要超越環境侵權之固有格局，將環境破壞等行為置于環境稅法場域進行規制，以彌補環境侵權歸責之局限。光污染是法律中“其他污染物”的情況。國家通過征稅的方式，保護和改善光環境，降低光污染的侵害，也是一種有效、可行的方式。國家通過課稅權的行使，將人民的財產權轉化為公法性的強制性財政收入。[10]目前環境保護稅的征收范圍還是偏窄，在立法過程中，碳污染、光污染沒有被納入課稅范圍。稅收公平原則要求普遍課稅和平等課稅，實事求是，征稅對象必須是非公益性主體的收益或公益性主體的營利方面。對光污染征稅，稅收的制定和征收應當堅持以公平合理的方式征收。

4 ? 光污染納入環境保護稅課稅范圍存在的問題

4. 1征稅阻力

人們對于征稅有種天然的反感。征收的阻力小不代表沒有阻力。我們還是要加以宣傳光污染征稅的合法性與合理性。同時，光污染的危害，沒有讓人們引起足夠的重視。光污染影響了人類的正常生活，不僅對人類的身體健康造成了影響，而且還威脅了人類的心理健康。光污染對于生態環境的影響更是容易被忽視。通過征收環境保護稅，治理光污染問題，手段更加溫和。民事私益訴訟與環境公益訴訟還存在著敗訴的風險，使遭受侵害的損失得不到正義的來臨。受害人所遭受的環境侵害存在“間接的”和“無形的”情況，光污染不同于傳統類型的污染，光污染本身并不具備持續性的特征，當存在時很容易被察覺，但存續一段期間過后便消失，這也給取證帶來了一定的困難，一般難以進行有效的取證。稅收對污染物的減少具有指引性作用，光污染納入環境保護稅課稅范圍能夠彌補我國現有制度的不足，國家通過征稅的方式保護和改善光環境降低光污染的侵害，但我們并不是否定民事私益訴訟與環境公益訴訟這兩種方式存在的作用。我們認為要充分利用他們各自的優勢，徹底解決光污染治理難題。

4. 2監測難題

光污染監測困難。第一，監測難度大，測定標準的復雜性。雖然說光污染很容易被人們察覺，但真正認定一個光源為光污染卻需要一個科學準確的測定標準，光污染問題本身涉及的學科多、范圍廣，因此測定標準也較為復雜; 第二，污染的暫時性。不同于傳統類型的污染，光污染本身并不具備持續性的特征，當存在時很容易被察覺，但存續一段期間過后便消失，這也給取證帶來了一定的困難;第三，損害的潛伏性。人們對于光污染危害程度的感知取決于各種因素，包括光源的強弱，人們本身的生理和心理狀況。通常情況下，偶爾受到的光污染對于人們的生活損害不大，但一旦長時間在光污染環境下工作或生活，不僅人類、動植物，甚至連環境、生態都會遭受巨大的危害。

4. 3本國國情

立法模式的選擇應立足于本國國情，符合國家戰略。光污染不僅侵害個人的民事權益，更嚴重的是對生態環境與全人類利益的侵害。聚焦于對公共利益的保護，主要厘清公共利益的含義。一般而言，公共利益與私人利益是辯證統一的關系。普遍具有共性特點的公共利益在一些私人利益中得以體現，私人利益有時也會體現公共利益的要求。但公共利益不是簡單的存在于私人利益之中的，公共利益是借助于個人利益以不同的形式和不同的特征體現處理出來。一方面，私人的在利益、自由必然以一定的社會條件、社會資源的支持得以保護，私人在社會、集體中是孤立的個體，私人必然對于社會、集體有著某種程度的依賴，畢竟個人是客觀存在與社會集體之中的。另一方面，對公共利益的保護也是保護私人利益，保護了私人利益，才會進一步的形成公共利益。某種程度上公共利益也是依賴于私人利益的，畢竟社會集體也是有人組成的。

5征管光污染的具體路徑

5. 1 ?課稅對象

環境保護稅法的課稅對象，《環境保護稅法》規定為“在中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域，直接向環境排放應稅污染物的企業事業單位和其他生產經營者為環境保護稅的納稅人?！蔽覀儼l現該法將自然人排除在外，考慮到盡管個人的活動也會造成光污染，但是由于征收成本太高，同時為了不直接加重居民個人的稅收負擔，嚴格遵循稅收公平，故不宜直接向自然人課稅。

5. 2稅率與征稅依據

稅率與征稅依據要嚴格標準。以實際治理成本進行設計，法定稅率，落實稅收法定。在稅收公平與稅收中性原則下，稅收的制定和征收應因地制宜，在保護環境的宗旨下實現公平正義。各地區的稅率在光污染嚴重的地區可以制定得相對較高，在光污染問題較好的地區可以制定得相對較低。計稅依據要符合光污染的特征，構建標準體系，確定稅基。光污染的計稅依據的確定肯定是非常復雜的，需要稅務部門與環境主管部門等地方政府部門要密切充分配合，有效地進行稅收征管，稅務部門和環境保護部門依職權及時予以明確征收方案和及時組織力量展開相關研究工作，將光污染問題在受到損害前得以解決。環境保護稅的監測有兩種方式，自動監測和機構檢測。我們認為考慮到光污染的監測難度，建議專門的機構監測為宜，通過收集以往數據，建立評估模型，進行風險評估。

5.3 ?稅款征管與監督

環境保護稅的特點是在征收管理上有一定的難度。稅務部門和環保部門協作征稅，稅款由稅務機關收取。另外，稅款的監督使用不僅靠政府的監督機制，還著眼于公眾監督。通過建立群眾檢舉、稅收金額用途透明機制，保證群眾的知情權，嚴厲打擊稅款挪用的行為，有效落實環境保護稅收政策，保護我國生態環境。

參考文獻：

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[10] 俞樹毅，魏彥芳.生態的可稅性[J].甘肅政法學院學報，2009（1）：65-70.

[基金項目]江蘇省研究生科研創新項目“環境保護稅稅收優惠的法律適用”（項目編號：SJKY19_2140）。

[作者簡介] 梁文永 （1967—），男，漢族，江西泰和人，管理學博士、法學博士后、財政學博士后，常州大學中國財稅法治戰略研究院執行院長、史良法學院教授、博士生導師，中國法學會財稅法學研究會副會長，民盟中央法制委員會副主任，研究方向： 財稅法學、黨內法規。徐加偉 （1993—），男，漢族，江蘇南通人，常州大學史良法學院2017級碩士研究生，常州大學中國財稅法治戰略研究院研究助理，研究方向：財稅法學。