鄉鎮人大主席團閉會期間的法律定位與實際運行

潘國紅

在鄉鎮行政區域內，經鄉鎮人大選舉產生的主席團，在鄉鎮政權體系中處于重要地位，鄉鎮人大主席團閉會期間的工作是提高鄉鎮人大工作質量和水平的重要保證。2015年6月，中共中央轉發《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》，2015年8月全國人大常委會通過關于修改地方組織法、選舉法、代表法的決定，賦予鄉鎮人大主席團閉會期間更多的實質性職能，為鄉鎮人大工作和建設提供了強大動力。4年多來，鄉鎮人大主席團閉會期間運行狀況如何？近期我們就這一問題開展調研，選取省內外多個鄉鎮，通過發放調查表、實地察看、聽取情況介紹、召開座談會等形式，了解和掌握鄉鎮人大主席團閉會期間履職狀況，分析存在問題，并對照法律規定進行理性思考，對提升鄉鎮人大主席團閉會期間履職質量和水平提出了對策措施和意見建議。

一、鄉鎮人大主席團閉會期間的法定職責

1982年修改的憲法和地方組織法以及1986年修訂的地方組織法都將鄉鎮人大主席團定位為鄉鎮人大會議期間的臨時機構，即負責召集、主持鄉鎮人大會議，而鄉鎮人大主席、副主席負責閉會期間聯系代表、組織代表開展活動、反映代表意見建議。黨的十八大以來，中共中央積極推進鄉鎮人大主席團建設，《關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》要求，“修改地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，明確鄉鎮人大在閉會期間的職權和活動方式”。新修改的地方組織法第十五條規定：“主席團在本級人民代表大會閉會期間，每年選擇若干關系本地區群眾切身利益和社會普遍關注的問題，有計劃地安排代表聽取和討論本級人民政府的專項工作報告，對法律、法規實施情況進行檢查，開展視察、調研等活動;聽取和反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。主席團在閉會期間的工作，向本級人民代表大會報告?！币幎ń鉀Q了人們長期爭論的鄉鎮人大主席團的臨時性機構問題，鄉鎮人大主席團不是只在人代會召開期間才存在，而是一經人代會選舉產生，就不但在會議期間存在并履行職權，而且在閉會期間也存在并履行一些具體職權，鄉鎮人大主席團閉會期間的工作要向鄉鎮人代會報告。

按照新修改的地方組織法和代表法，鄉鎮人大主席團閉會期間主要有四方面的職能。

一是組織代表開展活動。新修改的地方組織法明確了鄉鎮人大主席團在閉會期間組織和安排代表視察、執法檢查和其他活動等職能，閉會期間代表活動由原先鄉鎮人大主席、副主席“單打獨斗”負責組織的局面，被鄉鎮人大主席團這一法定機構所替代。根據新修改的代表法第二十四條規定，閉會期間代表參加視察、專題調研活動形成的報告，由鄉鎮人大主席團向有關機關、組織轉交，并督促反饋意見建議的研究處理情況。

二是交辦督辦代表建議。新修改的代表法第二十九條增加鄉鎮人大“代表在本級人民代表大會閉會期間，有權向……鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席團提出對各方面工作的建議、批評和意見……”鄉鎮人大主席團要及時交辦代表在大會期間和閉會期間提出的建議，同時要加強跟蹤督辦，專門聽取代表建議辦理情況的報告，公開辦理情況報告，并印發下一次人民代表大會會議，督促有關單位提高辦理質量。

三是履行部分監督職能。鄉鎮人大主席團閉會期間對本級政府及其部門的監督權，主要是通過主席團組織代表開展活動來實現，其形式主要是檢查督促人代會決議決定執行情況、聽取和討論專項工作報告、執法檢查、代表建議督辦、工作評議、視察、調研等。鄉鎮人大主席團會議一般一個季度舉行一次，除了組織和服務工作，監督權行使也是主席團會議的重要職責。

四是組織開展代表履職監督。新修改的代表法第四十五條增加“縣級人民代表大會常務委員會和鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席團應當定期組織本級人民代表大會代表向原選區選民報告履職情況”。鄉鎮人大主席團要有計劃地組織安排代表向選民述職，回答選民詢問，接受選民評議。組織選民加強代表履職監督，促進代表積極履職，保障選民知情權和監督權，是閉會期間鄉鎮人大主席團的又一重要職能。

鄉鎮人大主席團閉會期間職能的確定，回應了多年來鄉鎮人大工作機構建設的迫切需要，從實質上實現了鄉鎮人大主席團在閉會期間的“常態化”，較好地解決了鄉鎮人大閉會期間工作由誰組織、如何開展的問題，是鄉鎮人大制度的重大突破。之所以沒有賦予鄉鎮人大主席團常設機關的地位和職權，用“常態化”而不是“常設化”，主要是因為鄉鎮人大代表少、居住集中，一旦鄉鎮有大事，可以隨時召集代表大會，所以就不必再設立常設機構來行使代表大會的部分職權，這實際上是考慮到直接民主比間接民主更具有優勢，更有利于發揚基層民主?！蛾P于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》明確“鄉鎮人民代表大會會議一般每年舉行兩次”，這一制度安排，壓縮了代表閉會周期，提升了代表履職頻率，它不是簡單的“從一到二”的數字變化，而是進一步強化了鄉鎮人大功能，夯實了直接民主的載體。鄉鎮人大主席團的人員組成、工作開展、服務保障等都要緊扣鄉鎮人大主席團職能的法律定位，既不能失職，也不能越位。

二、鄉鎮人大主席團閉會期間運行中存在的問題

筆者圍繞當前鄉鎮人大作用發揮狀況設計多條問題進行問卷調查，166名鎮村干部、基層群眾參加，認為鄉鎮人大發揮了較大作用、發揮作用一般、沒有發揮作用、不了解的分別占19.2%、60.2%、6.7%、13.9%;遇到問題需要解決找鄉鎮黨委政府、村委會、人大和人大代表、新聞媒體、上訪等其他途徑的分別占42.3%、37.3%、6.6%、7.8%、6%;選區的人大代表與選民保持經常聯系、偶爾有聯系、沒有聯系的分別占16.8%、69.2%、14%。

（一）鄉鎮政權運行機制沒有真正理順。鄉鎮黨委、人大、政府雖然是獨立建制，但實際工作中“三套班子”是“分工不分家”。不少鄉鎮黨委書記存在“發展經濟是硬任務，推進民主法治是軟任務”“人大工作只要程序做到了，工作就做好了”等錯誤觀念，認為人大對黨委的決策只要舉舉手、畫畫圈，履行一下程序就行了，沒必要當真。鄉鎮一些重大工程建設項目、重大民生實事等本應由鄉鎮人大來決定的事項，往往通過黨政聯席會議作出，很少通過人大。鄉鎮黨委對主席團工作忽冷忽熱，一旦有選舉任務時抓得比較緊，選舉過后則拋之腦后、不聞不問。對人大開展監督活動，部分鄉鎮政府和干部敷衍應付，缺乏改進工作的誠意，對鄉鎮人大組織的一些活動和開展的一些監督工作不信任、不參與、不支持。