“掌燈人”：夜間經濟發展與政府治理的認知和形塑

郭慧蘭

內容摘要 夜間經濟作為現代城市業態之一，是城市經濟發展的新動力，也是政府治理能力提升的助推器。白加黑全天候的經濟發展模式，升級配備延長經濟活動時間、增加就業機會、提高城市競爭力和吸引力等一系列推動經濟發展的功能。北京市政府為進一步拉動首都經濟增長，滿足人民群眾品質化、多樣化、便捷化的消費需求，促進國際消費中心城市建設，于2019年7月正式提出“夜京城”建設口號。為了更好地迎接發展夜間經濟帶來的新挑戰和新內容，北京市各級政府通過改變傳統治理思維，重新定位和塑造政府角色，以“掌燈人”身份帶領各行業部門奔向城市經濟發展新賽道，為我國整體實現政府職能轉變和治理能力提升提供了重要借鑒。

關鍵詞 夜間經濟 政府治理 “掌燈人” 夜京城

1 引言

高速發展的經濟，節奏快、壓力大的白晝工作使人們需要更多的時間和空間來放松身心、宣泄情緒、交流感情。由夜游、夜宵、夜唱、夜逛、夜購、夜練等消費內容構成的夜間消費，逐漸成為各大城市時髦的生活方式，在一定程度上代表了當地經濟、文化的繁榮水平，是城市個性的體現，也是一個城市生活質量的晴雨表[1]。

而作為首都的北京，力圖通過發展夜間經濟拉動經濟。北京市政府作為掌舵人，在夜間經濟的發展與治理問題上將面臨更多的挑戰，具有挑戰性的經濟發展模式會給予政府新的治理認知和經驗總結，政府作為“掌燈人”在治理形象的塑造上也會發生新的變化，這對政府優化自我形象和提升治理能力有著重要作用。

2 “夜京城”的“掌燈人”

北京市政府為進一步拉動首都經濟增長，滿足人民群眾品質化、多元化、便利化的消費需求，促進國際消費中心城市建設，于2019年7月正式提出“夜京城”建設口號，未來將打造“夜京城”商圈，正式迎接經濟全天候服務不間斷運作和發展挑戰。以北京市政府為首的系列“掌燈人”將親自點“靚”北京。事實上，“夜京城”建設規劃并不是空穴來風，有一個循序漸進的過程。北京在正式推進“夜京城”建設工作之前，已出臺了一系列政策。

早在2017年年底，北京就出臺《關于進一步優化連鎖便利店發展環境的工作方案》，提出到2020年北京市24小時便利店占比達到50%以上。另外，2018年5月，北京市商務局發布了修訂版《支持“深夜食堂”特色餐飲發展項目申報指南》，提出支持建設“深夜食堂”特色餐飲街區和特色商圈，打造“業態豐富、特色鮮明、消費便利、市場繁榮”的“深夜食堂”特色餐飲集聚區，鼓勵品牌和連鎖餐飲企業延時、錯時或者24小時經營，并對符合條件的街區、商圈或餐廳提供相應的資金補貼。

在2019年北京市商務工作會議上，全市繁榮夜間經濟促銷費政策被列入2019年政府工作報告。在今年北京市兩會政府工作報告中，市政府明確提出今年北京要激發新一輪消費升級潛力，將出臺繁榮夜間經濟促進消費增長的系列政策，鼓勵重點街區及商場、超市、便利店適當延長營業時間。

2019年2月，北京市出臺促消費穩定增長的“十八條”舉措，繁榮夜間經濟也包含其中。7月，北京再推13項具體舉措，意欲打造具有全球知名度的“夜京城”消費品牌。直到7月12日，北京市正式發布《北京市關于進一步繁榮夜間經濟促進消費增長的措施》，“夜京城”建設規劃正式提上日程。就目前來看，從前至后打出的政策組合拳環環相扣，形成了“夜京城”的基本思路，無疑對首都進一步發展夜間經濟起到了一定指導作用。但政策的制定和落實都需要配備相應的責任人，而為了更精確地落實職責，完善“夜京城”運行工作鏈條，讓京城的夜燈永不熄滅，北京特地安排了一批“掌燈人”作為“夜京城”的引路人和守衛者。

北京開創并實踐了夜間經濟的“掌燈人”理念。所謂“掌燈人”，一般是由市、街道（鄉）以及三級政府等部門的負責人及商業協會的負責人組成的。夜間經濟“掌燈人”能為促進夜間經濟整體性發展起到良好作用，并且能滿足本地區的具體夜間經濟運作管理指導，以及居民的消費需求。

“掌燈人”是具有實踐性和指導性的群體性“輔導員”，能按照現有的夜間消費需求，為該地區的夜間經濟發展提出針對性建議與指導?！罢茻羧恕彪m然是在夜間經濟發展過程中應運而生，但它對市場經濟整體發展和政府治理形象優化也起到了良好的引導和示范作用。為了保障“掌燈人”能夠在夜間經濟及市場經濟整體發展過程中持續穩定地發揮良好的作用，就必須對“掌燈人”理念的具體內容和需要承擔的職責進行明確規定與考核?！罢茻羧恕毙枰凑赵搮^域夜間經濟的具體布局與運作提出針對性、建設性、可操作的建議，如此一來就需要“掌燈人”對其區域實施深入性的了解，即迫使理念與實踐相結合的過程，而這一過程也是政府治理能力自我提升的過程。

3 夜間經濟的提出：政府治理的新挑戰

2019年8月27日，國務院辦公廳印發了《關于加快發展流通促進商業消費的意見》，提出要活躍夜間消費市場和商業經濟，《人民日報》在一篇題為“中國為什么要發展夜間經濟”的報道中稱這一頂層設計出臺是對中國夜間經濟發展歷史與現實的考量，會進一步激發夜間經濟發展的有利要素和巨大潛力。

目前，在北京、上海、廣州、天津、重慶、南京等城市，地方政府已經相繼出臺促進夜間經濟發展的相關政策，并且這種勢頭正由一、二線城市逐漸向三、四線城市輻射。有數據顯示，在過去一年中，夜間經濟已經為中國貢獻了近2000億元GDP、超過1800萬從業人口。

然而，筆者在搜尋關于夜間經濟已有研究資料的過程中發現，現有研究多圍繞城市規劃、夜景照明、人文地理、文化旅游、經濟學和社會學等領域展開，關于政治學方面的研究，尤其是政府治理方面的研究相對較少。為此，筆者結合案例實際，從個體研究出發，去探尋政府治理在夜間經濟的崛起中所要面臨的新挑戰，以及如何應對這些問題。

3.1 夜間經濟

夜間經濟作為經濟學的研究對象，雖不是新詞，但也不是土生土長的概念。它源自20世紀70年代英國為改善城市中心區夜晚空巢現象提出的經濟學名詞，2001年，英國學者Paul Chatterton和Robert Hollands以“城市夜間休閑規劃”的概念首次提出夜間經濟[2]。

在中國，夜間經濟是現代城市商業形式之一，城市的夜間經濟不同于一般的夜間市場（俗稱夜市），而是一種劃分時間區間的經濟形態，指正常工作時間之后進行的經濟行為，多以日落至次日日升為時間劃分界限，一般指的是從當日下午6點到次日早上6點，以本地市民和外地游客為消費主體，以購物、餐飲、旅游、娛樂、學習、影視、休閑等為主要消費形式的現代城市消費經濟[3]。

隨著一、二線城市內的中等收入群體的日益發展壯大，并隨著大量外地游客的涌入，夜間消費需求與日俱增，并且消費類型不斷具體和細化，消費質量也不斷提升和優化，其中北京就是中國夜間經濟發展最為顯著的城市之一。

目前，根據商務部和北京市人民政府官網發布的信息，以及城市居民消費習慣調查結果，我國城市居民消費活躍度夜間強于白天，東部遠強于西部，約60%的城市居民消費發生在夜間。

據統計，在上海，夜間商業銷售額占白天的50%;在重慶，超過2/3的餐飲營業額是在夜間實現的;在廣州，服務業產值有55%來源于夜間經濟;在北京，王府井出現超過100萬人的高峰客流是在夜市[4]。有調研數據顯示，在北京，91.5%的被訪居民有夜間消費的意愿，僅8.5%的居民不愿意夜間消費（其中五成年齡為60歲以上）[5]。另外，在美國，有學者曾根據NASA發布的美國夜間燈光圖來研究城市經濟發展，發現越是燈光明亮和亮燈時間長，往往意味著高水平的經濟實力。在美國紐約、英國倫敦、韓國首爾、日本京都等國際大都市中，夜間經濟都占據著舉足輕重的地位。

已經被證實的是，夜間經濟具有延長經濟活動時間、提高設施利用率、激發文化創造、增加就業機會、擴張服務業規模、聚集財富、產業和人氣、提高城市競爭力和吸引力、拓展消費空間等一系列推動經濟發展的功能?？梢?，無論是國內還是國外，無論是北方還是南方，都在朝著挖掘夜間經濟發展潛力的方向使勁。而北京作為中國的首都，有著得天獨厚的發展優勢，遙遙領先的消費實力也為政府開展“夜京城”建設工作提供了信心。不過，獨特的發展優勢也意味著北京需要面臨著其他省市無法感同身受的挑戰，作為先驗者，夜間經濟治理問題將會成為北京市政府更新治理能力的一個重要契機。

3.2 政府治理

治理（Governance）概念源自古典拉丁文或古希臘語“引領導航”一詞，意指控制、引導和操縱，指在特定范圍內行使權威。它隱含著一個政治進程，即在眾多不同利益共同發揮作用的領域建立一致或取得認同，以便實施某項計劃。關于治理的討論注意集中在三個方面，即國家、政府和社會。

關于政府治理，一般是指行政意義上的治理活動，是以政府內的行政系統作為治理主體，對社會公共事務的治理，主要對象和基本內容包括政府對自身、市場，以及對維持正常社會運作而采取公共管理活動。在市場經濟條件下，市場活動和運行機制復雜多樣，社會結構和社會矛盾升級轉變，以及國家和社會的正常運作都要求政府治理能力的高效化和智能化，政府治理形象要在國家和社會、政府與公民的關系中重新定位和塑造，要構建新時代背景下政府與公民協作的共同治理模式。

西方的政府治理理論主要源于20世紀70年代興起的新公共管理運動，其基本含義是強調政府管理的企業化和市場化，尤其是主張實現政府管理的網絡化和扁平化。近半個世紀以來，西方的新公共管理分流形成多種學術流派，從多中心治理、網格化治理到協同性政府治理，再到整體性政府治理等[6]。從演化趨勢可以看出，西方政府治理理論多主張去除或者弱化政府權威，從多種關系中去分散政府治理的職能，強調社會的自我治理。如“善治”治理理論的提出，就是以合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效為標準和規范，緩和政府與公民之間的矛盾[7]。另外，廣義上的政府治理包括行政、司法、立法等多個方面，而狹義上的政府治理主要表現為行政系統的治理活動。

在此所探討的政府治理為狹義上的政府治理，主要體現在中國共產黨領導下的各級政府對組織結構及其成員的內部管理，對市場的宏觀調控和對社會的公共管理。此次夜間經濟的提出，無論是中央還是地方各級政府的治理活動都會備受挑戰，政府為迎合夜間經濟的發展趨勢所產生的新的認知和治理理念將會成為政府治理理論和內容的一次新突破。

更重要的是，隨著“放管服”改革的推進和深入，政府組織機構得到了大幅度調整，對解決政府治理及其內部結構“一腐、二假、三腫”[8]三個問題起到了科學有效的作用，但新時代我國政府治理的任務依舊艱巨?？茖W有效的政府治理需要科學合理的政府職責體系，科學合理的政府職責體系是經濟、政治、文化、社會和生態文明建設等領域改革與發展的重要支撐和保障。優化政府職責體系，建設人民滿意的服務型政府，要持續深化“放管服”改革，要求治理主體明確履行職能義務，清楚定位自我形象，牢固樹立為人民服務的宗旨意識。

4 夜間經濟的發展：政治治理的新內容

中國目前的夜間經濟發展都是在政府的帶動下進行的，以北京市為例，與夜間經濟直接相關的規劃就是“夜京城”的建設，短短兩三年的時間，政府出的一套又一套政策組合拳，讓北京市的夜間經濟逐漸走向正軌。

從2017年年底的《關于進一步優化連鎖便利店發展環境的工作方案》到2018年北京市商務局發布的修訂版《支持“深夜食堂”特色餐飲發展項目申報指南》，再到2019年出臺的《北京市關于進一步繁榮夜間經濟促進消費增長的措施》。政府支持建設“深夜食堂”特色餐飲街區和特色商圈，要求打造“業態豐富、特色鮮明、消費便利、市場繁榮”的“深夜食堂”特色餐飲集聚區;鼓勵品牌和連鎖餐飲企業延時、錯時或者24小時經營，并對符合條件的街區、商圈或餐廳提供相應的資金補貼。

在2019年北京市商務工作會議上，全市繁榮夜間經濟政策被列入2019年政府工作報告。在同年的北京市兩會政府工作報告中，市政府明確提出要激發新一輪消費升級潛力，將出臺繁榮夜間經濟促進消費增長的系列政策?？梢?，夜間經濟倡行時間雖然不長，但在政府的高度重視下發展速度卻是極快的。但是，在承認夜間經濟對經濟增長的產生效用的同時，需要注意到夜間經濟產生外部不經濟的問題，如交通和食品安全、噪聲和燈光污染等，這些問題的治理往往比引導夜間經濟的發展要難得多。

以北京市為例，首先，政府在規劃過程中對北京作為歷朝古都所承載的獨特歷史內涵重視不足，更多的是從經濟和政治角度去權衡利弊，沒有發揮北京傳統文化特色。

其次，雖然有越來越多的地標、商圈和生活圈叩響北京夜間消費的大門，但居民夜間消費的潛力仍有待挖掘。有數據顯示，75.9%的居民每月夜間消費不足5次，75.6%的居民每月夜間消費金額占生活支出的比重不足20%。

再次，消費群體有待擴展，營銷方式急需改革，“有錢、有閑、有人陪”的80后、90后和00后的夜間消費意愿明顯高于其他年齡群體，但這些年輕的群體對傳統的宣傳方式并不感冒。

最后，衛生、交通等基礎設施和服務有待提升、冬季夜間比較寒冷、人流量較大時的社會治安難度大等都是政府在接下來工作中需要解決的問題。

政府部門在治理這些附加問題時，要做到疏堵結合，以疏為主，從可持續發展角度考慮，具體從以下三個方面著力。

4.1 科學穩妥的宏觀調控

2019年12月召開的中央經濟工作會議總結了這一年的工作成就，在此基礎上強調了一個“重要認識”，即必須科學穩健把握宏觀政策逆周期調節力度，增強微觀主體活力，把供給側結構性改革主線貫穿于宏觀調控全過程[9]。會上指出2020年的預期目標是“要堅持穩字當頭，堅持宏觀調控政策要穩、微觀政策要活、社會政策要托底的政策框架”。通過對本次會議總結出的國家經濟走向總基調和主線的把握，結合兩大宏觀政策，夜間經濟這一支線的發展也有了很大的政策依靠和參考。

夜間經濟新生萌芽，正處于發展的初級階段，政府在引導發展和應對問題時，要做到穩步前行，確保夜間經濟實現量的合理增長與質的穩步提升;要緊緊扭住新發展理念推動發展，把注意力集中到解決各種不平衡不充分的問題上，在深化供給側結構性改革上持續用力;要用積極的財政政策提質增效，注重財政收支結構調整，有緊有釋，重點做好保工資、保運轉、?；久裆叭！惫ぷ?要推行靈活穩健的貨幣政策，保持市場資金流通合理充裕，讓貨幣信貸、社會融資與經濟發展規模相適應，盡可能降低發展成本，進而擴大收益;要做到創新與改革開放雙輪驅動，不斷提高夜間經濟活力和魅力。

我國總體經濟發展求量更求質，夜間經濟發展亦是如此，隨著現代化經濟體系的建設，我國經濟在前行道路上會遇到各種類型的風險和挑戰去打磨我們的底氣和實力，這也就意味著我們需要更加智慧的政府采取更加智慧的政策去帶動和助推經濟發展。當然，任何政策都不可以是孤立的，從系統論的角度來看，各種政治、經濟、社會、文化政策要環環相扣產生協同效應，這才是政府治理的追求。

4.2 安全可靠的社會治理

政府發展經濟無法脫離社會秩序，穩定的社會環境是經濟平穩發展的孵化器，經濟軌道的基建就是社會的良性運作，良好的社會治理與公共服務是維護社會正常發展狀態的必經之路?，F代社會治理體系的中心—邊緣結構是依托管理型政府，伴隨著工業化進程成長與發展起來的。

大數據信息化時代撲面而來，傳統的社會治理模式遭到了沖擊，信息流動、服務提供、政策問題建構權、社會治理主體呈現出去中心化的趨勢，政府需要在多重關系和主體中謀求合作，夜間經濟發展也是一樣。夜間經濟發展涉及多個行業和領域，政府必須協調好有關部分，使各部門認領本部門或單位需要承擔的責任，確保事事有人做，人人有事做。政府要做好領頭羊工作，在給各行各業提供指導的同時，也要適當釋放政策紅利，給予正處于生長狀態的小微企業和有潛力的個體經營者更多機會，利用貨幣政策和財政政策減輕其經濟壓力。

與此同時，政府在內部智力有限的情況下，可邀請相關專家和行業精英合理布局城市空間，學習國外先進發展經驗并中國化，不斷在公共交通運營時間的延長、水電氣供給及費用減免，以及夜間消費商業區域的亮化、綠化、消防、食品安全、治安、夜間咨詢等服務方面取得進步。這種合作性的治理模式，能幫助政府實現從管理型政府向服務型政府的轉變。服務型政府在治理過程中更多地強調多元社會行動者自治能力的培養，要求強化其進行社會參與和自我管理的能力;強調政府對這些社會行動者社會責任的培養，且這種培養是具有開發性和引導性的;強調政府對自身治理服務行為活動的約束，黨的領導、法的管教與自身約束要聯系起來，政府必須對自身權責有一個清醒的認知，一個不自律的政府是做不好社會治理與公共服務工作的。

4.3 嚴格自律的自我約束

一個服務型政府必然是一個有限的政府，會受到權力來源和服務對象的制約。有限政府不是政府改革的歸宿，是為政府科學合理地履行其職能設置的限制性屬性，對保護公民權利、實現政治國家與市民社會友好互動有積極意義。具體來看，有限型政府在提供公共服務和實施社會治理時，將受到共同體社會契約精神和多重價值規范的約束與限制，如憲法法律、道德準則、黨規黨紀及自身的價值理念。政府行為事關公共利益，在對社會資源和利益進行制度性分配時涉及的是群體不是個體。

國家經濟的可持續發展需要通過政府合理行使職能來實現，通過調整經濟關系，促進生產力發展，為各類市場主體提供物質保障;同時通過分配與再分配調整社會關系和利益格局，將社會大眾的經濟權益、政治權益等進行公平公正的分配。發展夜間經濟必然涉及各類人財物資源的調配，政府若不能做到嚴格的自我約束，擅自利用公權力謀求私人利益，會對政府形象的塑造和威信的維持造成不可修復的打擊。

所以，任何政府在支持夜間經濟發展，做好頂層設計的同時，還需要做好自我權責的約束和形象的管理。因為隨著夜間經濟的發展，更多的經濟、社會甚至政治問題會暴露出來，政府必須不斷刷新自我認識，主動調試自身在夜間經濟發展中扮演的角色，不斷整理和更新在發展夜間經濟過程中產生的治理思維和方法，讓夜間經濟既成為總體經濟的助推器，也成為政府形象塑造的優化劑。

5 做好“掌燈人”：政府治理的新思維

夜間經濟已不僅僅是一個經濟問題，更是一門社會治理的學問。20世紀80年代以來，隨著經濟全球化、政治民主化和信息技術革命的迅猛發展，世界各國上至中央下至地方政府都在推進形象再造和治理變革。伴隨著這波運動，各國地方治理普遍呈現出地方分權和自治、府際合作及多中心治理等發展趨勢，中國地方政府已經成為地方治理的首要主體，承擔著協調轄區內各種關系，管理和發展轄區內社會、經濟、文化事務的主要責任，并通過自身的改革和調整，基本適應并推動了社會經濟的發展[10]。

同時，隨著地方治理的主體逐漸增多，政府與其他治理主體之間的關系也在不斷改善，如中央和地方、地方政府間，以及政府組織與非營利組織、民間社會組織、營利性企業之間的關系等都在朝著多元互動，協同治理的方向發展。更重要的是，地方政府的治理思維和治理方法在適應新環境的過程中都得到了調整和創新，通過學習和借鑒，地方政府在目標識別、資源整合、溝通協調及合作治理的控制能力方面都有所提升，方法也更具科學性和可持續性。北京市政府也是經歷了上述變革，在這次“夜京城”的建設開發中，較之以往經濟發展手段有了更多的創新和可借鑒之處，這對研究全國夜間經濟發展與政府治理能力提升有幫助。

北京市為促進“夜京城”開發，提出了上下一體、左右統籌的三級“掌燈人”模式?！罢茻羧恕敝饕侵副本┦?、區、街道（鄉鎮）政府部門主管領導，以及相關商、協會的負責人擔任，統籌協調本級夜間經濟發展。政府在其中扮演決策角色，但非一錘定音的獨裁者，更多的是發揮“掌燈人”和引路人作用，具體的政策執行和落實還是放在了各相關行業單位。

政府要當好夜間經濟的“掌燈人”，具體而言，政府層面要從產業政策、空間規劃、市場管理、服務配套發力，當好夜間經濟的規劃師、引導員和服務員?！罢茻羧恕蓖怀鰪娬{“服務和奉獻”，是政府轉型的體現，是政府革新角色定位和形象塑造的新轉折。

為此，地方各級政府需有高度的責任意識和創新能力，在聽從中央號召與指揮的前提下，認真做好自我治理能力、職能形象的反思與改造，加強地方特色化治理模式的建構，為中國政府治理提供新的參考范式。此次北京市政府提出的“掌燈人”理念，正是強調了政府治理形象的“服務性”認知，以及要從“老板視角”轉變為“服務視角”的形象塑造，既是“放管服”改革進程中一次新的地方性實踐，也是促進國家治理體系和能力現代化的一次新型理念探索。

【參考文獻】

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