新時代地方政府生態治理績效評估研究

祁雪凡

摘要：在我國過去40年經濟發展過程中，人民對于經濟高速增長的期望促進了我國GDP的高速增長，經濟增長實現了所謂的“增長奇跡”。與此同時，以經濟建設為中心的思想導致了對于政府政績的考核集中在了經濟層面。政府官員在制定相應的政策時受政績的壓力也會出現片面的追求GDP增長而忽視了生態環境保護的情況。習近平總書記在十九大報告中指出，要加快生態文明體制改革，建設美麗中國。黨的十九大將生態文明建設納入到民族發展大計中，奠定了我國新時代生態文明建設的新格局。在生態文明建設發展逐步推進的背景下，我國對于政府生態治理績效考核進行了諸多探索，獲得了一定的經驗和教訓。本文基于文獻分析法，從合規性原則、空間合理性原則、監督管理機制與激勵機制協同原則和科學性原則四個角度對于我國新時代地方政府生態治理績效評估體系的構建提出相關建議，推動生態文明建設的健康發展。

關鍵詞：生態治理;績效評估;政府績效

中圖分類號：D603? ? 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2020）08-0009-03

一、引言

近年來，生態環境問題引發了社會的廣泛關注。習近平總書記在十九大報告中明確提出了要加快生態文明體制改革。把生態文明建設納入到了中華民族發展大計中。對于生態文明的關注，是我國在過往片面強調經濟建設，追求GDP增長以及對自然生態環境保護忽視導致的生態破壞、環境污染后的必然選擇。生態環境與人的生存和發展息息相關，生態文明的建設需要地方政府的大力投入，而生態治理成果也成為地方政府的重要政績考核導向。當社會整體對生態環境保護的重視提高時，對政府生態治理績效的考核成為當前結合生態環境治理和政府績效評估中形成的一種新的績效考核形式，以生態為導向的政府績效評估是當前國內公共管理和政府審計學術界面對的一個重要課題。對政府生態治理績效的研究是我國當前加強生態文明制度建設，促進環境生態保護，實現可持續發展的必然要求。研究地方政府生態治理績效的評估體系構建對考察責任政府、激勵地方政府官員樹立生態責任意識、豐富我國生態治理績效評估的理論體系具有重要的理論意義和現實意義。

二、文獻梳理

國外對于相關環境績效的研究主體主要是企業，并且對于政府生態環境治理績效評估機制的研究相對較少，多數是通過相關法案以及政策條例來為政府的生態環境違法行為進行問責追究。但是國外對于環境績效指標的構建和評估方法有了相當成熟的體系，可以為我國生態文明建設中的地方政府生態治理績效的指標和評估體系構建提供參考。評價環境績效的指標體系有從經濟、社會、環境等某一角度出發的單一指標，如麻省理工學院1971年提出的定量測算經濟增長對資源及環境壓力的生態需求指標、可持續經濟福利指數（ISEW）（Daly H E and Cobb C，1989）、凈經濟福利指標（James Tobin and William D. Nordhaus， 1972）、生態足跡（EF）（Haberl，H.2007）、人類發展指數（HDI）（UNDP，1990）?；蚴且罁鐣l展目標、研究需要以及生態治理要求構建的綜合性指標體系，如聯合國可持續發展指標體系、歐洲議會制定的可持續發展評價指標體系等。

在我國現有的文獻當中也尚未有學者準確地提出政府生態治理績效評估機制相關概念以及構建原則。對于政府生態治理績效的內涵界定主要是基于政府績效評估的概念上衍生而來。一些學者對于“政府環境績效”、“政府生態文明建設績效”、“政府環境績效”等概念進行了解釋。李代明（2018）將地方政府在落實國家生態文明戰略和綠色發展理念中對于生態環境的保護與治理成效的考核評價界定為地方政府生態治理績效考核。黃愛寶（2019，2010）從在將環境管理績效和環境績效進行區別后，將政府環境績效界定為政府基于環境保護和維護環境公共利益的目標，在特定的資源約束以及環境條件下各種投入、管理、產出、效果所形成的各種因果關系的總和。除了對內涵進行界定以外，一些學者從生態文明建設評估和環境績效考核的角度進行了研究。部分學者認為環境保護的績效評估應當與我國的生態文明建設目標相一致，以生態文明建設要求為評估體系構建導向。任丙強（2013）認為要建立和完善符合生態文明建設的綠色績效考核機制來保障地方政府有效執行相關環境政策。李凌漢等（2017）基于生態文明建設的視野下將地方政協作為環境保護績效的評估主題，認為相關指標在進行篩選時應當確保于生態文明建設的目標相一致。盛明科（2016）認為在以生態文明建設為導向可以更加注重生態效益，在考評指標構建時要加大對高污染物減排、耕地保護這類環境損耗和資源消耗指標的覆蓋面。孫貴艷等（2015）認為要實現在生態文明框架下進行環境保護要充分發揮中央和地方的雙重作用。在各級黨政領導干部的綜合考核評價體系要擴大納入的生態環境績效考核指標范圍，并建立責任追究制度。還有學者從考核評價指標構建方法的角度入手研究我國生態文明建設評估。唐斌（2017）認為單純用某一套指標體系難以反映我國地方政府生態文明建設的成果。在評估指標體系的構建上基于灰色關聯分析法以及 DPSIR 模型框架構建出地方政府生態文明建設績效評估指標體系。劉洋等（2018）基于交易成本政治學的理論基礎，探究將公共價值績效評價和成本結構績效評價兩種績效評估方法整合對生態治理績效進行評價的可能性。彭國甫（2017）在分析當前生態文明建設成果不足的基礎上結合評估機制的問題和原因提出從協同參與機制、信息管理機制、激勵機制和約束機制四個角度入手來完善地方政府生態文明建設績效評估機制。李代明（2018）基于委托代理的視角認為當前上下級政府之間存在生態治理績效考評指標不完備、考評信息不對稱以及監督不完善的情況，導致了目前政府生態治理績效的考核失去了推動生態文明建設的功能，認為應該優化當前的地方政府生態治理績效考評信息管理機制、指標調整機制、績效考評激勵與約束機制以及考評結果運用機制。

另外還有學者從生態問責的角度切入來研究政府的生態治理問題，這是在考察政府生態治理績效的基礎上對于未達到績效考核目標的地方政府以及各層官員進行責任追究。對于政府生態責任的基本內容，梁芷銘（2016）基于政府的生態責任來自于政府與社會成員之間的契約，政府生態責任的主體、政府和社會對于生態環境問題的基本共識、政府生態責任的運行和監督是政府生態責任的四大基本內容。當前對于政府生態責任要規范其責任運行，監督政府切實承擔生態責任?？到ㄝx等（2010）從環境法的角度將各級政府以及各級政府官員界定為生態問責的客體，而各級政府及其官員的環境違法行為是生態問責的主要內容。婁煥英（2013）建議從完備法律的角度切入，對中國環境問責的具體途徑提出依靠立法體系來進行規范。盧智增（2015）認為對政府生態環境績效的評估需要建立有效的監督反饋機制和責任追究機制，才能夠確保相應的評估工作有效進行。司林波等（2017）則著重思考政府生態績效問責制的運行機制構建。在目標管理相關理論的基礎下，將績效責任機制、績效評估機制、績效回應機制、績效獎懲機制以及績效改進機制作為政府生態績效問責制的構建組成部分。劉小青（2017）基于目標管理理論以及發達國家的實踐經驗對我國地方政府生態績效問責機制提出以目標責任、目標評估、目標回應、目標獎懲以及目標改進五個層次為主題的構建框架。

三、地方政府生態治理績效評估體系的構建

（一）合規性原則

對于地方政府的生態治理績效進行評估時要遵循國家相關的法律和地方政府制定的有關環境政策，這是地方政府生態治理績效評估標準構建的首要原則，也是要貫穿評估體系運行整個過程的重要標準。對于地方政府生態治理相關責任的法律和法規界定是對其生態治理績效評估體系運行的基礎和保障，若是缺少相關法律法規的界定，難以保障地方政府對于相關生態治理建設的承擔和實施，很容易出現地方政府和相關官員進行扯皮和做表面文章的情況。因此，對于地方政府生態治理績效進行評估的首要任務是以法律法規的形式明確地方政府應當承擔的生態責任，這樣對于地方政府的生態治理的績效評估也有相關的法律法規文件依據，滿足合規性原則。

（二）空間性合理原則

對于我國不同地區來說，受經濟發展水平、自然資源擁有程度、進出口貿易水平以及地區發展需要的不同，對于不同地區地方政府生態治理績效的評估標準也應當不同。對于我國經濟發展最為迅速、發展程度最高的東部地區，當制約東部發展的不再是技術與資金而是環境的危機和資源的枯竭問題時，對于東部地區的地方政府的生態治理績效考核應當更為嚴格。而對于中、西部地區來說經濟發展相對落后和工業化水平較低的現狀需要抓住產業轉移的機遇來增加地區的資金投入，進行經濟的發展和投資，如果對于中、西部地區的地方政府進行過于嚴苛的生態治理績效考核，會導致中、西部地區因為考慮到績效考核標準而錯失發展機遇。

（三）監督管理機制與激勵機制協同原則

對于地方政府生態治理績效評估的監督主體體系構建要全面。不僅要有行政監督和權力、司法機關涉入的監督還要將群眾和社會輿論的監督納入到體系當中去。其次，評估體系的監督管理機制要全面，監督行為要貫穿于評估的全過程。對于評估標準的合理性、評估方法的有效性、評估結果的客觀性都要進行監督。還要把激勵機制的作用凸顯出來，如將政府生態治理的目標與公務員的個人目標結合起來，對于政府的生態治理績效考核與公務員個人績效考核掛鉤，使公務員在政府生態治理的大方向中看到自己的目標。其次，生態治理績效考核要涉及到地方政府官員的晉升激勵和選拔任用的標準中，作為晉升的硬性指標有助于提高地方政府生態治理水平。

（四）科學性原則

科學性原則時為了保證在進行生態治理績效評估體系構建時尊重相關的理論和市場規律。因為生態環境的系統性和復雜性，導致了環境問題與大量的人類行為有關，這對于評估指標的選取帶來了難度。一些指標的有效性仍然值得商榷。因此，相關的指標選取要有一定的文獻和理論支持。其次要注重市場規律，市場機制在生態環境保護中的作用明顯，在制定相關指標和構建評估體系時，要充分考慮到市場的作用。最后，還要考慮到評估體系的內在邏輯是否科學，避免出現因為評估體系的邏輯問題導致評估內容沖突、評估導向沖突、評估結果沖突等情況。

基于以上四點原則，對于政府生態治理績效評估的構建路徑值得進一步地探討。首先要對地方政府生態治理績效評估的信息管理機制進行優化，明確評估主、客體的責任和義務，對于生態治理政績的信息收集渠道要規范化、合理化，避免出現信息失真導致的績效信息收集錯誤的情況。對于績效的考評信息要做到公開透明以及及時，促進社會對于政府生態治理行為的督促?？梢砸劳杏诖髷祿脚_的作用，對生態治理信息進行收集、評價。其次，對于地方政府生態治理績效考評指標要進行有效甄選。因為我國的地方政府生態治理績效評估尚處于起步階段，相關理論和實踐仍然處于探索階段，因此建立有效的生態治理績效考核指標調整診斷機制十分有必要?？己酥笜艘锌茖W性和實踐價值，相關的有效性和效度分析也是十分有必要的，并且要跟隨時代發展的變化，國家政策的發展需要進行調整。此外，作為對政績的考評，評估指標的選取要具備一定的內在邏輯和導向功能，指標的選取要充分考慮到其內在的動力機制、運行機制和導向機制。評估指標的制定要充分考慮到地方政府和地方政府官員進行生態治理和生態文明建設的動力。運行過程中要注意利用指標的客觀性，避免出現弄虛作假的情況，也要避免過于嚴苛的標準導致的官員難以達到考核要求出現懈怠的現象。利用指標選取的合理化和有效性來保證政府生態治理績效評估的有效性，這對于我國地方政府進行生態治理，促進我國生態文明建設有重要意義。第三，對于地方政府生態治理績效的評估結果要進行充分利用，這是目前諸多生態治理績效評估研究中所忽視的重要一環，要對評估結果進行復盤，對于政府生態治理績效進行評估時常常因為評估中的一些主觀因素的存在導致績效評估產生誤差，進行有效的復盤，可以幫助減小這樣的誤差。進行有效復盤還可以幫助地方政府理解生態文明的意義，更好地進行生態治理以及制定相關的生態環境政策。要對評估的結果進行充分執行也是其中最為重要的內容。如果有評估結果卻不執行，那對于地方政府的生態治理績效進行考核將毫無意義。除了要保證對評估結果進行復盤和執行以外，對于評估結果還需要建立反饋機制，讓問題落實到具體的政府部門，幫助評估的主、客體之間進行有效溝通，這有利于考評部門進行評估機制改革，也有利于被評估的客體充分認識到自身在生態治理方面的不足，進行治理行為的優化和生態政策實施的合理化。

四、結語

本文基于文獻分析法對于國內外相關地方政府生態治理問題以及績效的評估原則進行了研究，總結相關學者的觀點并從合規性原則、空間合理性原則、監督管理機制與激勵機制協同原則以及科學性原則四個角度對于我國新時代地方政府生態治理績效評估體系的構建提出相關建議，對于我國地方政府的生態治理績效評估工作的安排和發展要有科學性，既要滿足對于地方政府生態治理績效考核的需要，同時也不能阻礙地方經濟的發展。既要依靠法律法規強有力的支撐，還要有合理的監督管理和激勵措施的保障。具體地從政府生態治理績效評估的構建路徑來看，要優化地方政府生態治理績效評估的信息管理機制，科學甄選地方政府生態治理績效考評指標，充分利用地方政府生態治理績效的評估結果。以此來促進我國地方政府生態治理績效評估的評估水平，提高地方生態文明建設水平，改善地區經濟發展與環境治理不平衡的局面。

參考文獻：

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[責任編輯：方 曉]