土地招拍掛機制的完善

陳細松

摘要：“土地招拍掛”是政府開發、利用、經營國有建設用地的行政管理活動。本文以政府失信為研究視角，分析了土地招拍掛中政府信用制度存在的主要問題，提出了解決對策，試圖通過完善政府信用制度和法律制度來規制土地招拍掛中存在的問題。

關鍵詞：信用制度;土地招拍掛;機制完善

引言

長期以來，我國實行的是行政劃撥的土地使用制度。它的無償、無限期、無流動的特點導致了土地資源配置不合理、利用效益低等嚴重問題。改革開放后，為了克服這種弊端，我國先后頒布的《土地管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（簡稱“《暫行條例》”）、《城市房地產管理法》、《物權法》、《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》（簡稱“《土地招拍掛規定》”）等一系列法律、行政法規、部門規章和其他規范性文件逐漸確立了招標、拍賣、掛牌的國有建設用地使用權出讓方式，建立起了有償、有限期、可交易的招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權制度（簡稱“土地招拍掛制度”）。這種制度以公開競價為特點，大大推動了土地市場化的進程，極大地發揮了土地資源的經濟效益，開辟了公開、透明的土地出讓新時代，堪稱“土地革命”。

然而，土地招拍掛制度仍然存在不少問題，最為突出的就是“虛假招拍掛”，即部分政府官員和房地產開發商相互勾結，表面上采用招標、拍賣和掛牌的法定方式出讓經營性土地使用權，實際上進行暗箱操作，利用各種手段規避土地招拍掛。因此，有必要深入研究如何通過完善政府信用制度來規制政府失信，最終從源頭上解決“虛假招拍掛”的現實問題。針對政府信息公開救濟程序不完善，本文從“建立信息公開審查委員會”、“構建政府信息公開訴訟審判模式”、“建立行政復議前置制度”三個方面提出了相應的完善對策。在土地招拍掛中，通過完善政府信息公開救濟程序來保護社會公眾的知情權，解決土地出讓信息的不透明。

一、土地招拍掛機制存在的主要問題

沒有救濟，就沒有權利。政府信息公開沒有救濟程序，社會公眾的知情權就得不到保障。在土地招拍掛中，政府信息公開制度存在的主要問題就是缺乏完善的救濟程序。根據我國《政府信息公開條例》第33 條規定，政府信息公開的救濟途徑包括三種：一是行使舉報權;二是申請行政復議;三是提起行政訴訟。因為舉報是否被受理存在著不確定性，所以從嚴格意義上來說，土地招拍掛中政府信息公開的救濟途徑僅包括行政復議和行政訴訟。

（一）行政復議救濟程序——復議機構不獨立

所謂行政復議，是指行政相對人認為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權益，依法向行政復議機關提出復查該具體行政行為的申請，行政復議機關依法對申請的具體行政行為進行合法性和適當性審查，并作出行政復議決定的一種法律制度。在土地招拍掛中，政府信息公開難以得到行政復議程序的救濟。究其原因，這與行政復議機構的不獨立是緊密聯系的。

根據我國《行政復議法》第12 條第1 款規定，當事人對土地管理部門的政府信息不公開行為不服的，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級土地管理部門申請行政復議。無論是向哪一個行政復議機關申請復議，最終負責行政復議事項的都是行政復議機構。行政復議機構一般是行政復議機關內部設立的法制工作部門，比如政府法制辦、國土資源局的法規處。它們在復議土地管理部門的政府信息不公開行為時，面臨著土地管理部門的掣肘。以縣政府法制辦為例，這種“掣肘”具體表現為兩個方面：其一，縣國土資源局與縣政府法制辦共同隸屬于縣政府，在實際工作中存在著利益關聯，縣政府法制辦在作出復議決定時就難免會受到影響。其二，在很多情況下，縣國土資源局的政府信息不公開行為是在縣政府的授意下作出的。由于在人事、經費等方面受到縣政府的領導和支配，縣政府法制辦很難獨立、公正地作出行政復議決定。由此可知，在行政復議機構不獨立的情況下，當事人很難通過行政復議來維護自己的知情權。在土地招拍掛中，政府信息公開制度就很難真正得到落實。

（二）行政訴訟救濟程序——審判模式不完善

行政訴訟意指公民、法人或其他組織對行政主體行使行政職權的行為不服而向審判機關提出訴訟，由審判機關行使審判權解決行政爭議的司法活動。行政訴訟是土地招拍掛中政府信息公開的司法救濟程序，具有終局性、獨立性和權威性的特點。然而，由于行政訴訟沒有簡易程序，這使得在審理政府信息公開糾紛案件時只能適用普通審判程序，這顯然不利于提高訴訟效率。

根據《行政訴訟法》第6 條和第46 條之規定，我國行政訴訟案件適用的是以合議制為原則的普通審判程序。與簡易審判程序相比，普通審判程序在審理期限、審理組織等方面更加復雜。普通審判程序一般適用于較為復雜的行政糾紛案件，但對于事實清楚的簡單案件則顯得效率低下。在土地招拍掛中，政府信息公開訴訟案件的情節比較簡單，主要的爭論在于土地招拍掛相關信息是否具有豁免公開的法律地位，很少涉及事實問題。對于這樣的問題，法院通過起訴狀、答辯狀和行政機關提交的證據，一般就能得出答案。所以，該類訴訟案件應該采用更加便捷的簡易程序。而目前，我國行政訴訟法并沒有規定這樣的簡易程序，這就不利于提高政府信息公開糾紛的訴訟效率。在土地招拍掛中，政府信息就不能及時公開，政府就容易暗箱操作。

（三）行政復議與行政訴訟的銜接——復議選擇主義的不足

一般而言，行政復議與行政訴訟的銜接包括了“復議前置主義”與“復議選擇主義”。前者以窮盡行政救濟原則為基礎，把行政復議置于行政訴訟之前，即當事人對行政行為不服時，必須先提起行政復議，經裁決后，仍不服的可以提起行政訴訟;而后者指的是當事人可以自由選擇何種程序來解決行政糾紛。

目前，我國采用的是“復議選擇主義”。這雖然有利于貫徹當事人的意志，但在涉及政府信息公開時，它存在著明顯的不足。與行政訴訟相比，行政復議期限較短、程序規定簡單、成本較低，但是行政復議決定的效力沒有司法判決高，社會公眾對行政復議也難以信任，所以社會公眾更傾向于選擇行政訴訟來解決行政糾紛。目前，涉及土地招拍掛信息的行政糾紛日趨增多。如果當事人都依據“復議選擇主義”選擇行政訴訟作為救濟途徑，那么這就會造成了我國法院的受案量極大，案件嚴重積壓的現象，最終使得土地招拍掛信息得不到及時公開。

二、土地招拍掛中信用制度的完善建議

（一）完善行政復議救濟程序——建立信息公開審查委員會

行政復議是一項重要的政府信息公開救濟程序。然而，由于行政復議機構在行政系統內難以保持獨立，作出的關于政府信息公開的行政復議決定也就難免有失公正。為了克服這一缺陷，筆者認為，有必要設立獨立的信息公開審查委員會，來保證政府信息的依法公開，克服土地招拍掛中的信息不透明問題。

信息公開審查委員會應當設立在縣級以上人民代表大會常務委員會，并由人大常委會主任擔任該委員會的負責人，在委員會內部設立土地招拍掛信息公開小組，小組成員來自房地產行業的專家和學者。通過這種結構設置來保證信息公開審查委員會的權威性、專業性和代表性。根據《行政訴訟法》第38 條規定，如果對政府信息公開的行政復議決定不服，復議申請人只有十五天的起訴時間。因此，信息公開委員會程序無法單獨設立，只能納入行政復議程序。因此，信息公開審查委員會并不是要取代行政復議機構，而是對行政復議機構的職能補正。信息公開審查委員會不依當事人的主動申請而啟動審查程序，只要復議機關認為相關政府信息不應該公開，復議機關就應把申請人的信息公開申請材料提交給信息公開審查委員會進行審查，并由其決定是否公開政府信息。

（二）完善行政訴訟救濟程序——構建政府信息公開訴訟審判模式

在土地招拍掛中，行政訴訟是政府信息公開的最后一道救濟程序。它具有終局性、獨立性和權威性的特點。由于政府信息公開訴訟案件具有事實清楚、情節簡單等特點，所以在審理該類案件時可以適用簡易程序。

目前，我國行政訴訟法尚沒有設立簡易程序。但是，根據最高人民法院出臺的《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第97 條的規定，審理政府信息公開訴訟案件可以參照《民事訴訟法》的有關規定來解決。在設置簡易程序的具體程序時，既要參考民事訴訟的簡易程序，同時也要結合現行《行政訴訟法》的基本原則和行政訴訟的特點，保留行政訴訟所必須的主要環節，同時對一些相對次要的環節進行改革，即仍采用合議庭的審判組織形式，在訴訟程序上加以適當簡化。比如可以簡化開庭環節、形式、內容、期間等。

政府信息公開訴訟案件的情節比較簡單，主要的爭論焦點在于涉案信息是否具有豁免的法律地位。對這樣一個法律問題，法院通過起訴狀、答辯狀和行政機關提交的證據，一般就能得出結論，除非存在重要的事實爭論需要雙方對質，一般不需要開庭審理。從信息公開行政案件案情相對簡單以及及時性、涉密性強等自身特點出發。在具體適用上，要注意避免將屬于程序范疇的簡易程序與屬于審判組織范疇的獨任制審判簡單混同。簡單的信息公開行政案件可以適用簡易程序并采用獨任制，但對于時效性強、利益重大的案件，合議制亦可采用簡易程序。

（三）行政復議程序與行政訴訟程序的銜接——建立行政復議前置制度

在當事人面臨選擇行政復議，還是行政訴訟的救濟途徑時，我國采用的是“復議選擇主義”。由于我國的行政復議缺乏獨立性和公正性，社會公眾一般都會選擇行政訴訟。這就造成了法院巨大的案件壓力，所以有必要把行政復議強制性地置于行政訴訟之前，通過行政復議為行政訴訟減輕負擔，同時，行政復議憑借著自己程序簡單的特點也可以加速救濟程序。

然而，并非所有的案件都適用于行政復議前置制度。在土地招拍掛中，政府信息公開糾紛案件具有事實清楚、權利義務關系簡單、數量較多的特點。這類案件糾紛比較適合先由行政復議機關進行復議。這不僅是為法院減輕負擔，更重要的是，行政復議機關比法院更容易了解掌握糾紛的信息，更能快速地解決糾紛。因此，筆者建議，修改土地管理部門的《政府信息公開實施辦法》。在規定救濟途徑時，明確把涉及土地招拍掛的政府信息納入行政復議前置的范圍。

（四）土地招拍掛中人大質詢制度和行政監察制度的完善

在土地招拍掛中，由于被規制對象是市、縣級人民政府及其土地管理部門，所以這里的人大質詢制度具體是指地方人大質詢制度。首先，要把質詢對象從“市、縣級人民政府及其土地管理部門”延伸到“政府工作人員”，對地方政府的公權力進行全方位監督。具體來說，市、縣級人大應該把本級人民政府、國土資源局及土地儲備機構的主要領導列舉為重點質詢的對象。對他們的依法履職情況進行定期或不定期地質詢，以督促其在土地招拍掛中誠實守信，合理行使公權力。再者，應當在登記和答復質詢案上進一步完善。在質詢過程中，質詢人對涉及土地招拍掛的質詢答復不滿意的，有權要求被質詢人第二次答復，經二次答復，質詢人仍不滿意的，質詢人有權通過大會主席團將質詢案提交人大或人大常委會討論。如果涉及的問題嚴重，常委會應當組織特別調查組進行調查，并視調查結果作出決定。根據被質詢人的反饋和表現，筆者認為，可以從兩個方面的責任進行設置：第一，對于被質詢人的職業道德和業務水平不適合所任職務的，人大代表或人大常委會組成成員有權依法向代表大會或常委會提出罷免案;對于被質詢人存在明顯過失的，可以采取記大過、降職、免職、撤職等行政處分。第二，對于違法犯罪行為，應當交給司法機關依法處理，追究被質詢人的民事或刑事法律責任。

土地招拍掛中行政監察制度的改革重中之重是要提高行政監察地位。要提高行政監察部門的獨立性和權威性，就要改革行政監察領導體制，把監察部門從行政機關獨立出來。換而言之，就是要把原來的雙重領導體制改為垂直領導體制，即下級監察部門不再受同級地方政府和上級監察部門的雙重領導，而是直接聽命于上級監察部門。這種垂直領導體制要求行政監察機關在人事權和財權等方面保持獨立性。在財權上，同級人民代表大會對監察機關的經費要求進行審議，并把它列入財政預算;在人事權上，同級人民代表大會選舉監察機關的主要領導，并報上一級監察機關批準后任命。這種垂直領導體制保證了地方監察部門在履行職責時不受任何組織和個人的干涉，只對上級監察機關負責，從而能夠秉承公平、公開、公正的原則，能夠有效制約土地招拍掛中的失信行為。同時，要完善失信責任設置。第一，對責任形態作出更加細致和層次豐富的規范。在設置處分種類時，應當包含對責任人的精神處罰，如警告、訓誡等，以及與其職務等級和晉升相關的處罰，如降職、降級、調離等使其感到壓力。此外，還應當包含與其生活息息相關的財產性懲罰。將處罰與收入狀況聯系起來可以給責任人很好的警示作用，我國應當確立的財產類處罰應當包含減工資、停發工資、罰款、減少退休金等。對于這幾大類的處罰形態，要制定相應的執行標準，確定處罰幅度。第二，加強輿論媒體的披露和曝光，迫使失信者在承擔主要責任的同時，還要承受巨大的社會輿論壓力。比如，把土地招拍掛中的政府失信行為公開曝光，讓失信官員的公共形象受損。第三，建立公務員檔案，記載其失信記錄，使得失信者在一定期限內或者終身不得晉升或擔任領導職務。紀檢監察部門和組織部門應該對受處分官員進行監督檢查，防止其在實際中晉升。另外，不僅要通過設置責任來對失信行為進行懲罰，同時，也要注重對政府守信行為的激勵。關于激勵措施，可以考慮把政府信用指標納入到行政績效考核體系，就像將環保指標納入GDP 一樣，使得政府工作人員的信用度直接與津貼、獎金乃至政績掛鉤，講信用的公務員就能得到更好的發展。

參考文獻：

一、著作類

[1]曾康霖、王長庚：《信用論》，中國金融出版社1993 年版。

[2]徐國棟：《誠實信用原則研究》，中國人民大學出版社2002 年版。

[3]潘金生等主編：《中國信用制度建設》，經濟科學出版社2003 年版。

二、論文類

[1]黃松石：《土地招拍掛中的問題與對策》，載《中國土地科學》2005 年第2 期。

[2]余紀云：《當前土地招拍掛操作過程中的問題辨析》，載《河南國土資源》2005 年第4 期。

[3]雨之：《國有土地使用權招拍掛出讓實證分析》，載《中國房地產金融》2005 年第5 期。

三、法規類

[1]《中華人民共和國憲法》。

[2]《中華人民共和國行政訴訟法》。

[3]《中華人民共和國行政復議法》。

[4]《中華人民共和國政府信息公開條例》。

[5]《中華人民共和國政府行政復議實施條例》。

[6]《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》。