廣州城市民宿社區治理對策研究

陶東燊 湯黎明 李昕

摘 要：城市民宿是互聯網技術發展與共享經濟興起的產物，在全球蓬勃發展，但其對所在社區的外部性影響也逐步顯現。文章以廣州市城市民宿為研究對象，通過空間標注、問卷調查及訪談等方法，調研走訪了典型社區的居民群體及民宿經營者群體，多維度挖掘了城市民宿的社區正負外部性影響，結合國內外相關管理經驗，在城市民宿的治理基礎、治理思路和治理手段方面分別提出對策建議。

關鍵詞：民宿;AIRBNB;社區治理;外部性

民宿是互聯網技術發展與共享經濟興起的產物。2007年Brian Chesky、Joe Gebbia在舊金山創辦AIRBNB（中文名為愛彼迎），開創了居民利用自己擁有所有權或者使用權的住宅或者其他居住性質的物業開辦短租空間的先河，此后城市民宿在全球范圍內高速發展，截至2019年末，AIRBNB全球房源超過700萬間，覆蓋全球220個國家或地區，2015年愛彼迎進入中國。民宿市場在中國高速發展，房源數量已達將近200萬間。中國民宿產品主要分為城市民宿和鄉村民宿兩種，兩者在住宅產品的用地屬性、交通區位、周邊環境、設施配套、戶型、經營方式等方面均有所不同。對于在旅游資源豐富的各大城市聚集的城市民宿而言，在相對密集的城市社區經營對社區帶來的負面影響屢見不鮮，其依托住宅進行類酒店開發的經營模式的合法性問題也為城市管理與社區治理帶來巨大挑戰。

一、廣州城市民宿發展現狀

（一）空間分布特征

其一，廣州市城市民宿的空間分布主要集中在中心五區，沿城市軌道交通發展且與旅游資源匹配度高。根據筆者2020年3月對Airbnb平臺上369間城市民宿的調查發現（圖1），廣州市城市民宿主要分布存在幾個聚集區，例如珠江新城、廣州塔、琶洲國際會展中心等城市熱門旅游景區，上下九步行街、北京路、沙面、恩寧路等具有廣州歷史文化要素的歷史城區，白云山、番禺長隆旅游景點等休閑娛樂區域，與城市地標、自然景觀、人文景觀等匹配度高。

其二，交通便利度是城市民宿分布的重要影響因素，調查發現，城市民宿存在沿地鐵線站點分布的趨勢。通過地理集中指數的計算可知，相比于酒店和青年旅舍，廣州市城市民宿在空間分布上集中程度更高。

其三，在各類住宅社區中，廣州城市民宿主要分布在商品房社區和傳統鄰里社區。調查發現，369間城市民宿中，分布在商品房社區的占比66.12%，在傳統鄰里社區占比15.18%，兩類社區合計所占比例超過八成。前者如海珠區珠江帝景苑社區（靠近廣州塔旅游區）分布有35間民宿、天河區中怡城市花園（靠近體育中心、廣州東站區域）分布有23間城市民宿，而傳統鄰里類社區如荔灣區恩寧路社區（靠近恩寧路、上下九旅游區）集中了15間城市民宿。

（二）經營模式與合法性特征

通過對74位城市民宿經營者的調查發現，區別于歐美主要為房主將閑置住宅出租，廣州市城市民宿主要由職業房東收集房源，經過重新室內設計裝修，再進行出租經營，“低投入、快回報”是其經營特征。經營者初始投入資金普遍較低，其均值為16.13萬元，初始投入在20萬元以下的經營者占比達76.8%，而89.1%的城市民宿的投資回報周期在36個月以下。與此同時，城市民宿成為年輕人創業的一種方式，職業房東的經營房間數量普遍較少，調查顯示，70.28%的城市民宿品牌的經營規模在5套以下。

在經營許可方面，廣州城市民宿普遍處于違法經營狀態。一方面城市民宿相關管理規定普遍滯后，《廣東省民宿管理暫行辦法》于2019年6月方才出臺，另一方面經營許可審批的流程長，難度大，調查中85.14%的經營者并沒有取得全套合規的民宿經營許可（包括營業執照、消防驗收證明、特種經營許可證等）。

二、廣州城市民宿的社區外部性影響

經濟學家曼昆（N.Gregory Mankiw）認為外部性是個人經濟主體的行為對其他人產生了影響，但并不為此承擔相應成本或獲得相應收益。由此，城市民宿對所在社區會產生典型的外部性影響。

（一）整體社區外部性影響

調研①發現，廣州城市民宿的社區外部性影響體現為負外部性和正外部性兩類，而負外部性顯著高于正外部性，調研顯示的負外部性評分是正外部性的1.77倍（圖2）。

同時，城市民宿對于商品房社區和傳統鄰里社區外部性體現趨勢不一致。由于商品房社區本身封閉管理、相對獨立、社區資源開發公攤等特征，作為外來者的城市民宿的負外部性顯著高于正外部性，其評分差異擴大到2.59倍。而傳統鄰里社區一般位于老城區，相對開放，公共設施相對匱乏，正負外部性影響基本相當，說明城市民宿的開發對于傳統鄰里社區的更新活化更具有積極作用。

（二）負外部性影響因素

調查發現，廣州城市民宿社區的負外部性影響因素最為顯著的依次為衛生與消防安全、無證經營，以及由此引發的商業價格推高和社區安全感缺失。其中衛生與消防安全中最大的問題是噪聲干擾、公共環境破壞、公共資源擁擠。

在外部性的社區差異性層面，兩種社區在公共環境公共資源的侵占方面和社區安全感方面差異最為顯著。商品房社區居民對社區安全感和外來停車位占用等問題最為敏感，而傳統鄰里社區居民則在這兩方面表現平淡，更為在意的是民宿進駐所帶來的商業價格推高，繼而引發生活成本上升。

（三）正外部性影響因素

調查發現，廣州城市民宿社區的負外部性影響因素最為顯著的依次為租金價值提升、商業配套提升、建筑改造翻新。同時，政府稅收增加與社區環境改造的顯著度較低。

在外部性的社區差異性層面，傳統鄰里社區居民對各項正外部性均更為敏感，更為注重民宿進駐帶來的建筑改造翻新、就業崗位帶動、租金價值提升作用。而商品房社區居民則在這些方面均表現平淡。

三、廣州城市民宿的社區治理對策建議

通過深入研究廣州城市民宿發展的外部性問題，結合國內外相關管理經驗，在城市民宿的治理基礎、治理思路和治理手段方面分別提出對策建議。

（一）優化審批程序，擴大民宿監管范圍，構建治理基礎

實行有效治理的前提是將盡可能多的城市民宿納入監管體系，構建廣泛的治理基礎。構建這個基礎有三個步驟：第一，降低審批門檻。適度放寬對城市民宿的治理要求，設計專門針對城市民宿的經營特點的管理系統，如移動端的住客信息登記系統。第二，提升審批效率。城市民宿經營者資金實力不足以承擔數月的審批時間成本，通過制度設計簡化流程，提升審批效率很有必要性。合并審批程序，將營業執照與稅務登記證兩證合一、去除不必要的審批程序及免除民宿辦理特種行業許可證的要求，都是實際且有效的手段。第三，優化審批流程。城市民宿合法化過程中，審批單位的設置至關重要，2019年《廣東省民宿管理暫行辦法》實施以來，合法化進程的瓶頸正是地方部門的審批利益與風險失衡。根據海內外優秀管理經驗，加大旅游局與開發公司等民宿發展受益者的審批參與度，由審批單位牽頭組織民宿所需的消防公安城管建設許可審批工作，邀請學者或專業人員組成第三方委員會參與項目決策均可有效優化審批流程的合理性與實踐性。

（二）分類型治理，降低負外部性影響、鼓勵正外部性發展

研究發現，一刀切的強制性手段往往是無效的，并容易招致民宿行業的集體抵抗。城市民宿的外部性在不同類型社區中具有不同的顯著程度。因此管理者需因應社區特點，在城市民宿正外部性更為顯著的傳統鄰里社區適度放開審批限制，參考意大利及法國的政策，對城市民宿建筑修繕行為進行適度的補助，吸引更多城市民宿往此類社區聚集，利用建筑室內改造與公共環境改造正外部性實現街區活化更新;在城市民宿負外部性更為顯著商品房社區，采用限制營業天數、營業時間范圍、經營模式等限制性措施，以降低城市民宿對此社區的干擾。通過實行分區治理，采取適應性手段，使城市民宿的正外部性最大化、負外部性最小化才是正確的民宿治理方向。

（三）巧用征稅、補助、強制性治理手段，完善利益調節平臺

在城市民宿經營性活動中，外部性正或負，由邊際私人成本與邊際社會成本、邊際私人收益與邊界社會收益的數量關系決定。首先，當城市民宿私人成本少于社區成本時，應對城市民宿實行征稅手段。其次，當城市民宿私人收益少于社區收益時，應對城市民宿實行補助手段。最后，當城市民宿造成的社會成本超過居民可接受范圍時，應對城市民宿實行強制性手段。

四、結語

城市民宿的空間分布、社區選址、經營模式決定了其會在城市不同類型的社區聚集，并由此產生顯著程度不同的社區外部性，對社區居民造成相應的影響。面對城市民宿的高速發展，城市管理者必須根據其外部性特征與問題，制定針對性的對策。首先是構建民宿治理的基礎，優化審批程序，將盡可能多的民宿納入監管：其次是樹立城市民宿治理的大方向，因應社區的特點、實行分區治理;最后是巧用管理的具體手段，通過征稅、補助、強制性手段，完善利益調節平臺。通過以上三個步驟，城市管理者可實現城市民宿外部性內在化，在控制城市民宿對社區的消極影響的同時，充分利用城市民宿帶動社區發展。

注釋：

①研究選擇珠江帝景苑社區和恩寧路社區作為商品房社區和傳統鄰里社區的典型代表，分別針對當地居民發放221份和120份問卷，調查其對社區城市民宿的看法。

參考文獻：

[1]吳曉雋，于蘭蘭.民宿的概念厘清、內涵演變與業態發展[J].旅游研究，2018（2）.

作者簡介：

陶東燊，華南理工大學建筑學院碩士研究生。研究方向：城市經濟學與社區治理。

湯黎明，華南理工大學建筑學院教授。研究方向：控制性詳細規劃與城市經濟學。

李昕（通訊作者），博士，華南理工大學建筑學院講師。研究方向：城市經濟學與土地利用。