宏觀政策的性質、效應與“政策—制度”的演進邏輯

龐明川

(東北財經大學 經濟與社會發展研究院，遼寧 大連 116025)

一、引言

宏觀經濟政策是政府為了達到一定目標對經濟活動進行主動調節的重要工具。自20世紀30年代凱恩斯主義誕生以來，其在理論層面掀起了一場對自由放任經濟思想的“革命”，并逐漸演進為主流理論；在實踐層面，由政府干預市場所衍生出的宏觀政策在應對諸如大蕭條、石油危機以及多次金融危機等重大沖擊時發揮了十分重要的作用，有力地促進了世界各國的經濟發展。然而，由于經濟環境的復雜多變和對宏觀經濟政策認知不足，政策實踐中經常出現期限錯配、結構錯配以及政策工具與目標之間的“動態不一致性”等現象，導致“政府失靈”與干預過度等后果。一般來說，宏觀政策的核心就是政策的效應問題，而宏觀調控過程中除了將政策效應作為首要的因素進行考量之外，還必須考慮包括政策的期限、結構以及政策組合與政策目標之間的關系及其演變等諸多因素。否則，政策效應的遞減、失靈與干預不當等問題將長期存在，并引發新的宏觀問題、提高宏觀調控成本，使得政府不得不啟動新一輪宏觀調控進行對沖，最終使宏觀調控常態化。

上述問題在發達國家的穩定化政策以及我國的宏觀調控實踐中都長期存在，區別僅在于在不同的經濟發展階段和不同的外部沖擊面前，其顯性化程度不同。西方主流理論將宏觀政策的效應簡單地區分為短期效應與長期效應，并將有效需求決定產出的短期效應作為經濟決策的唯一考量[1](P23—34)。這種過度關注短期需求管理的政策雖然帶來了二戰后較長時期的持續繁榮，但也因期限錯配最終導致了20世紀70年代的“滯脹經濟”，并在應對2008年美國金融危機后的長期衰退中陷入束手無策的窘境。來自主流陣營的批評認為，金融危機產生的原因就在于宏觀政策只關注總量調控而忽視了結構調控[2](P644—648)[3]。與之形成鮮明對比的是，我國的宏觀政策同時將短期的總量波動與長期的結構變動作為目標，這種針對多重目標的宏觀調控政策組合一方面表現出總量與結構雙軌并行的特點[4][5][6][7][8]，另一方面也體現出短期與長期政策效應的有機結合，形成了宏觀調控的中國特色，創造了經濟快速發展奇跡和社會長期穩定奇跡。然而，在實踐中也多次出現過短期政策長期化與長期政策短期化的期限錯配問題，因政策類型選擇失當造成的結構錯配問題，以及宏觀政策組合與多重目標對應不當等問題，從而導致因“政策沖擊”而倒逼多輪宏觀調控的連續實施。因此，深化對宏觀政策的性質及其運行規律的認識迫在眉睫。

宏觀政策的最終目標就是要促進宏觀經濟中的供給與需求在總量和結構上實現平衡。然而，政策固有的短期性與不穩定性使得這一平衡的實現難度增加。十九屆四中全會提出了“健全宏觀調控制度體系”的重大戰略任務，其實質就是要實現由宏觀政策向宏觀調控制度的轉變，并通過制度體系所具有的長期性、穩定性和系統性特點持續地發揮作用，以實現政策效應上短期與長期的結合。而為此提供學理化闡釋，揭示其隱含的“政策—制度”運行規律與演進邏輯，是學術界面臨的一項重要任務。

需要指出的是，本文將宏觀政策的特征簡單地界定并區分為政策的期限與結構、政策組合與政策目標。以此為基礎，本文將對宏觀政策性質的一般性理論分析劃分為兩個部分：第一部分為宏觀政策的期限、結構與政策效應的關系；第二部分為宏觀政策組合、政策目標與政策效應的關系。在本文的第三部分，將1998年中國應對亞洲金融危機的政策實踐作為典型案例進行系統性回顧，對上述理論分析得出的結論進行驗證；第四部分為宏觀政策組合與宏觀調控制度體系的政策效應，通過對宏觀政策組合與宏觀調控制度體系的政策效應進行對比來揭示“政策—制度”的演進邏輯；第五部分為總結性評論。

二、宏觀政策的期限、結構與政策效應

(一)宏觀政策期限的政策效應

在宏觀經濟理論中，任何宏觀政策都存在一定的期限。凱恩斯所謂“長期來看，我們都死了” 的本意雖在質疑古典主義提出的市場會自動調節且長期會趨向均衡的論點，也在客觀上揭示了需求管理政策的短期性。張平等首次提出了宏觀政策期限結構問題。他們并將期限結構定義為由不同層面的因素所累積成的宏觀問題的期限數量關系，認為期限結構是宏觀經濟問題的一種時間維度，盡管它本身并沒有構成一個單獨的研究主題，卻暗含在所有宏觀問題研究之中。他們將宏觀政策的期限結構分為短期、中期和長期三類[9]。為了簡化分析，本文按照政策實施周期和政策發揮效應周期的長短將宏觀政策簡單地區分為短期政策與長期政策?；诤暧^政策與政策效應之間的對應關系，政策效應相應地劃分為：著眼于長期的宏觀政策具有短期與長期相結合且以長期為主的政策效應，著眼于短期的宏觀政策則只具有短期效應。

在西方經濟理論中，馬歇爾首次提出并區分短期與長期的概念。他在構建均衡價格理論的過程中，著重考察了時間因素對均衡價格的影響，將時間分為暫時、短期和長期三類﹐相應的價格分別為：瞬時價格、短期價格和長期價格。他指出：“就一般而論，我們所考慮的時期愈短，就愈需要注意需求對價值的影響；時期愈長，生產成本對價值的影響將愈加重要。因為生產成本變動對于價值的影響與需求變動的影響比較起來，一般需要更長的時間才能表現出來?！盵10](P274—275)

在哈羅德—多馬模型中，多馬關于投資的兩重性揭示了投資既為當期需求，又為下期供給[11]。即在短期，投資可以提高國民收入以增加總需求；在長期，投資可以提高生產能力以增加總供給。

上述馬歇爾和多馬對于需求與供給在短期與長期中的分野在主流經濟學中逐漸形成了一致的意見。據此可以引申出以下結論：需求管理政策屬于短期政策，因此只具有短期的政策效應；相反，供給管理政策屬于長期政策，因而具有短期與長期相結合且以長期為主的政策效應。由于需求與供給是市場經濟內在關系的兩個基本方面，需求管理重在解決總量性問題，而供給管理重在解決結構性問題?？偭空吲c結構性政策既有聯系又有區別。在政策的期限與效應上，總量政策屬于短期政策，因而具有短期的政策效應；結構性政策則屬于長期政策，因而具有短期與長期相結合且以長期為主的政策效應。這樣，根據政策的期限和效應不同，宏觀政策可以區分為需求管理政策與供給管理政策、總量政策與結構性政策兩大類。

(二)宏觀政策結構的政策效應

宏觀政策的結構可以從多個角度進行區分。本文將宏觀政策的結構界定為宏觀政策的組成部分及其相互關系。由于不同的宏觀政策之間可能存在一定程度的“政策沖突”現象，故宏觀政策中的結構安排與政策搭配尤為重要，20世紀70年代治理“滯脹”的宏觀政策的兩難就是典型例證。當然，對宏觀政策結構的分析實際上就是對宏觀政策組合進行解剖，因為任何單一政策都不存在結構問題。一般來說，宏觀政策的結構體現為兩種情形，分別具有不同的政策效應：

其一，由同一類型的政策所構成的宏觀政策結構。這里所說的同一類型的政策是指同屬于需求管理政策或供給管理政策、同屬于總量政策或結構性政策，如中外宏觀調控實踐中長期使用的財政政策與貨幣政策組合，二者同屬于需求管理政策或者總量政策。在由同一類型政策構成的政策組合中，政策的結構體現為兩種或多種政策之間相互作用的大小與政策效應的強弱。比如，在由財政政策與貨幣政策構成的宏觀政策組合中，政策的結構特征可分為三種情況：財政政策為主貨幣政策為輔、貨幣政策為主財政政策為輔以及財政政策與貨幣政策平衡發力。同一類型政策的宏觀政策組合的政策效應由具體政策自身的性質所決定。

其二，由不同類型的政策所構成的宏觀政策結構。這里所說的不同類型的政策包括由需求管理政策與供給管理政策構成的宏觀政策組合、由總量政策與結構性政策構成的宏觀政策組合兩種情況。在由需求管理政策與供給管理政策構成的宏觀政策組合中，政策的結構體現為三種情況：以需求管理政策為主供給管理政策為輔、以供給管理政策為主需求管理政策為輔以及需求管理政策與供給管理政策平衡發力。從總體上看，由不同類型的政策所構成的宏觀政策結構具有 “短期+長期”的政策效應，但由于上述結構上的差異，這種“短期+長期”的政策效應也相應地體現為：短期效應為主長期效應為輔、長期效應為主短期效應為輔、短期效應與長期效應的平衡。從理論上說，總供求均衡要求短期與長期都要實現供求的均衡?，F實經濟中經常出現以需求管理政策為主供給管理政策為輔、以總量政策為主結構性政策為輔的宏觀政策組合，雖然也具有“短期+長期”的政策但這種效應體現出短期效應為主長期效應為輔的特點。

將上述關于宏觀政策的期限、結構與政策效應關系的分析簡單總結如下(參見表1)。

表1 宏觀政策的期限、結構與政策效應之間的對應關系

(三)總結與經驗事實

長期以來的政策實踐從正反兩方面為上述分析提供了大量經驗事實，甚至構成了一種經驗性的常識。我國宏觀調控的長期實踐，即由總量調控與結構性調控相結合的宏觀調控所帶來的政策效應同時實現了短期的總量增長與長期的結構優化，取得了良好的政策效果。反面的例證表現在：第一，在宏觀政策的期限與政策效應之間經常出現期限錯配現象，表現為短期政策的長期化、長期政策的短期化兩種情形。在中外宏觀調控的實踐中屢見不鮮的是短期政策長期化現象，典型案例包括20世紀50～60年代已成功走出大蕭條的發達國家持續采用擴張型的財政政策以拉動內需和平抑短期的經濟波動、1998年中國在應對亞洲金融危機的過程中積極財政政策退出的滯后以及2008年美國在應對金融危機過程中推出的多輪量化寬松政策等。至于用長期政策來處理短期問題，雖然短期內可以取得一定效果，但是會產生當前不能觀測到的長期成本。對此，張平等認為，如果宏觀政策不能對應宏觀問題的期限結構，可能會導致宏觀經濟政策難以達到預期效果，或者提前透支未來的政策效果，導致由于政策本身引發的“調控出來”的經濟波動[9]。因此，期限錯配的結果可能是延緩問題的發生，更有可能累積更多宏觀成本和導致新的問題，最終不得不采用新的政策去對沖發生期限錯配的政策。第二，在宏觀政策的結構與政策效應之間出現結構錯配現象，從而導致政策的“短期+長期”效應不穩定。典型案例包括1998年和2008年中國應對兩次金融危機與2008年美國應對金融危機的宏觀政策組合中的總量政策與結構性政策的配置比例不合理。與期限錯配同理，結構錯配的結果，一方面必然導致宏觀政策難以發揮出對應的政策效應；另一方面，會進一步加劇經濟結構的失衡。張平等認為期限錯配的原因在于，以往的宏觀經濟政策決策的核心是政策效果問題，忽視了政策期限結構這一個技術維度。例如長期以來，針對財政政策和貨幣政策在平抑經濟周期效果上的爭論，往往只是關注到何種政策更加能夠在短期內見效，卻忽視了這種政策本身所具有的期限問題，從而導致政策期限錯配[9]。 從實質上看，“忽視了政策期限結構”僅僅是一個表象，根源在于對宏觀經濟政策及其作用缺乏科學的認識，同時也是受政治制度因素制約的客觀反映,結構錯配的形成原因也與此相同。

三、宏觀政策組合、政策目標與政策效應

(一)宏觀政策與政策目標的動態演進

在西方宏觀經濟理論的演進過程中，凱恩斯不僅首次提出財政政策在短期穩定中具有重要作用，而且其擴張性需求管理政策也注重政策的短期效應。弗里德曼提出的“貨幣數量論”則突出強調了貨幣政策的短期效應，政府可以在短期通過控制貨幣的增長來遏制通脹。在這里，無論是財政政策還是貨幣政策，都能針對單一的政策目標產生作用，因而屬于單一的宏觀政策。此時的宏觀政策與目標之間呈現出簡單的“一對一”的線性關系。

從20世紀70年代開始，隨著經濟環境變得復雜多變，影響宏觀調控與政策目標關系的因素顯著增多，導致宏觀政策與政策目標的關系發生了新的變化。

從宏觀政策的角度看，僅僅依靠單一政策來實現政策預期目標的可能性大大降低，單一政策逐漸被政策組合所替代。這種政策組合可分為兩種結構：其一是同一類型政策構成的宏觀政策組合，如在中外宏觀政策的實踐中被普遍運用的財政政策與貨幣政策之間的協調配合，同屬于需求管理政策或總量政策；其二是由不同類型政策構成的宏觀政策組合。例如，十八屆三中全會提出的“健全以國家發展戰略和規劃為導向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調控體系，推進宏觀調控目標制定和政策手段運用機制化，加強財政政策、貨幣政策與產業、價格等政策手段協調配合”；十九大報告指出的“發揮國家發展規劃的戰略導向作用，健全財政、貨幣、產業、區域等經濟政策協調機制”等。

從政策目標的角度看，經濟環境的復雜變化使單一政策目標逐漸被單一目標和多重目標并存替代。發達國家20世紀70年代出現“滯脹”，應對經濟衰退與通貨膨脹同時成為宏觀政策的目標，表明穩定性政策四大目標中的權衡已由過去選擇其中的一個目標轉變為選擇其中的兩個甚至三個目標。我國的宏觀政策長期以來面對的都是多重目標，在經濟發展的不同階段先后將房地產價格穩定、土地糧食安全、節能減排、環境保護、系統性金融風險防范等作為目標，形成了獨具中國特色的宏觀調控目標體系。如，十八屆三中全會提出的“保持經濟總量平衡，促進重大經濟結構協調和生產力布局優化，減緩經濟周期波動影響，防范區域性、系統性風險，穩定市場預期，實現經濟持續健康發展”；2015年以來中央提出的統籌做好穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險、保穩定；2018年7月中央政治局會議提出“六穩”即穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期等等?？梢钥闯?，“總量目標+結構目標+其他目標”已成為我國多重目標的具體結構形式。

一方面，宏觀政策組合具有單一政策所不具備的綜合優勢，因為宏觀政策組合中各種政策本身具有不同的特征和相對優勢，政府可以根據政策目標的要求，對政策效應進行基本預判，再按照一定的期限與結構靈活自由地對這些政策進行搭配，進而形成政策合力以最大化地發揮宏觀政策效應，同時也為應對政策的多重目標提供了可能；另一方面，不同政策之間存在的“政策沖突”“政策加成”也可能會導致政策效應的相互抵消或過度疊加，從而出現政策之間的協調性不足或者“超調”等問題。因此，宏觀政策組合能否發揮出對應的政策效應，主要取決于三個方面的影響：一是內部各組成部分之間能否做到相互協調配合，這又取決于各項具體的宏觀政策之間是否存在“一致性”偏好，包括類型一致性、目標一致性、作用機制一致性等等。相對來說，針對單一目標的同一類型政策構成的宏觀政策組合較為容易形成相互協調配合機制，針對多重目標的同一類型政策構成的宏觀政策組合難度較大，針對多重目標的不同類型政策構成的宏觀政策組合的難度最大。二是政策目標的影響。政策單一目標容易使得宏觀政策組合發揮出相對應的政策效應；而多重目標之間的相互矛盾在很大程度上制約了宏觀政策效應的釋放。三是從政策到目標之間的傳導機制。無論是具體的宏觀政策還是宏觀政策組合，在作用于一定的經濟問題時都有一個傳導機制。由于本文的重心在探討宏觀政策的性質與政策效應的關系，因而暗含了從政策到目標之間傳導機制順暢、不存在任何阻礙的假定。

(二)宏觀政策組合的政策效應及其比較

上文的分析表明，宏觀政策組合包括兩種情形：一種是由同一類型的政策構成的政策組合；另一種是由不同類型的政策構成的政策組合。這兩種宏觀政策組合分別具有短期或長期、“短期+長期”的政策效應。下面結合宏觀經濟運行特點對三種不同宏觀政策組合的政策效應進行分析：

1.由同一類型政策中的需求管理政策或總量政策構成的政策組合具有短期的政策效應。這種宏觀政策組合與政策效應的關系體現出只注重短期效應而忽視長期效應、存在缺少供給管理政策或結構性政策的明顯缺陷，因而雖然短期有效但長期而言會對宏觀經濟運行造成損害。典型案例為發達國家政策實踐中居于主流地位的凱恩斯主義需求管理政策。

2.由同一類型政策中的供給管理政策或結構性政策構成的政策組合具有短期與長期相結合且以長期為主的政策效應。這種宏觀政策組合與政策效應的關系體現出只注重長期效應而忽視短期效應、存在缺少需求管理政策或總量政策的明顯缺陷。顯然，無論在理性經濟人假設條件下還是在現實社會經濟生活中，這種只顧長遠利益不顧眼前利益的行為根本就不會出現。也正因為如此，供給學派僅僅著眼于中長期政策效應的學說大多只能停留在理論層面。

3.由不同類型政策即需求管理政策與供給管理政策、總量政策與結構性政策構成的政策組合都具有“短期+長期”的政策效應。這種類型的政策效應具體又包括三種情況，即短期效應為主長期效應為輔、長期效應為主短期效應為輔、短期效應與長期效應平衡發力。一般而言，注重短期效應與長期效應的平衡不僅是總供求均衡所要求的一種理想狀態，也是宏觀經濟穩定的客觀要求，但是在現實經濟中很難實現；而長期效應為主短期效應為輔的政策效應如同上述的供給管理政策或結構性政策構成的政策組合同樣不可??；短期效應為主長期效應為輔的政策效應既兼顧了短期與長期，又在心理層面為高層決策者與社會大眾所廣泛接受，成為宏觀政策組合的最佳結構。

(三)宏觀政策組合、政策目標與政策效應的對應關系

1.宏觀政策組合與政策目標的對應關系。上文的分析表明，由于宏觀政策組合對單一政策的替代、多重目標與單一目標并存對單一目標的替代，政策與目標之間的對應關系就轉換為宏觀政策組合與多重目標和單一目標的對應關系。從總體上看，隨著經濟環境的變化，宏觀政策與政策目標之間也出現了新的變化：(1)任何單一的目標都不能通過單一的宏觀政策來實現，而往往需要通過多種政策的協調配合。過去宏觀政策與政策目標之間存在的“一對一”的對應關系已不復存在，政策組合與政策目標之間表現為“多對一”的對應關系；(2)當出現需同時面對多個政策目標的情形，更需要發揮宏觀政策組合的作用，政策組合和政策目標之間表現出“多對多”的關系。

2.宏觀政策組合、政策目標與政策效應的對應關系。加入政策目標因素，宏觀政策組合與政策效應之間的關系就比宏觀政策的期限、結構與政策效應關系復雜得多?？梢院唵蔚貙⒑暧^政策組合、政策目標與政策效應的對應關系歸結如下(參見表2)。

表2 宏觀政策組合、政策目標與政策效應之間的對應關系

(四)總供求均衡與總供求失衡條件下的宏觀政策組合及其政策效應

1.總供求均衡條件下的宏觀政策組合與政策效應。在宏觀經濟運行中，總供求均衡是一個理想化的狀態，也是宏觀經濟政策應該追求的政策目標。西方主流理論分別運用IS-LM模型和AD-AS模型來描述總供求均衡時各種宏觀經濟變量的變動關系。其中，IS-LM模型揭示了產品市場與貨幣市場都處于均衡狀態時利率與產出的各種組合。其政策含義為：(1)在短期，財政政策和貨幣政策都可以作為擴大產出的手段，分別通過影響IS曲線與LM曲線來實現政策目標；但在長期中，單純通過財政政策和貨幣政策擴大需求，難以促進產出的持續擴大。(2)在短期，財政政策與貨幣政策必須同時協調使用，形成總需求管理政策組合。單獨使用任意一種經濟政策都可能對經濟產生不良影響。AD-AS模型則將總需求與總供給結合來解釋國民收入和價格水平的決定，考察價格變化的原因以及社會經濟如何實現總需求與總供給的均衡。這就意味著無論在短期還是長期，都應該同時考慮到需求端與供給端，并保持二者之間的平衡。因此，在總供求均衡的條件下，不僅需要宏觀政策組合同時包含需求政策和供給政策，且不同類型的政策還需要做到短期效應與長期效應一致，二者同等大小的特點。顯然，這一極端的政策組合也會導致極端的政策效應。

2.總供求失衡條件下的宏觀政策組合與政策效應?？偣┣笫Ш馐呛暧^經濟運行的常態。從理論上說，總供求失衡包括總供給大于總需求和總供給小于總需求兩種情形。發達國家由于生產力高度發達使得總需求不足成為一種普遍現象；對于中國來說，改革開放初期出現的“短缺”現象的實質是供給不足需求旺盛，隨著社會生產力高度發展，產能過剩成為經濟發展的一大障礙，具體表現為中低端產品過剩而高端產品供給不足的結構性問題，出現“供需錯位”。因此，總供求失衡通常表現為總供給與總需求之間的總量失衡與結構失衡。導致總供求失衡的原因分為需求沖擊與供給沖擊兩種情況，比如2008年美國金融危機與20世紀70年代的石油危機就分別源自需求沖擊與供給沖擊。在不同沖擊下，不同性質的宏觀政策組合分別具有不同的政策效應及效應結構，這種宏觀政策組合與政策效應在總供求失衡與總供求均衡狀態下又呈現出不同特點(參見表3)。從上述分析中還可以看出：(1)宏觀政策組合中的以一種政策為主另一種政策為輔、以一種效應為主疊加另一種效應的情形可以通過政策作用、政策力度和政策效應的大小等來進行衡量。比如，宏觀經濟中經常出現的為應對重大的需求沖擊而采取的以需求管理政策為主供給管理政策為輔的政策組合，就意味著在這一政策組合中需求管理政策的作用、力度與政策效應更大。(2)總供求均衡要求宏觀政策組合內部達到平衡，這種平衡不僅要求不同類型政策達到平衡，而且要求在政策組合所具有的綜合政策效應中，短期效應與長期效應之間也要達到平衡?？梢钥闯?，總供求均衡導致宏觀政策組合與政策效應的關系更趨復雜化，在現實經濟中幾乎不可能實現。

表3 總供求失衡與均衡下宏觀政策組合的政策效應

(五)相關的經驗事實

相關的經驗事實可以分為兩類：

一類是宏觀調控組合對應政策的單一目標，可以通過2008年中國與發達國家應對金融危機的案例予以說明。首先，從政策目標來看，這一案例的主要政策目標都是針對宏觀經濟增速下行或經濟衰退的單一目標。其次，從政策組合來看，美國采取的宏觀政策組合同屬于短期需求管理政策，表現為以貨幣政策為主財政政策為輔。其中，貨幣政策方面先后推出四輪量化寬松政策，財政政策方面先后采取了大幅退稅、提高銀行存款保險限額、減債及幫助借款者重組債務、對瀕臨破產的公司進行并購及資助等措施；而中國采取的是不同類型政策的組合形式，具體包括以財政政策為主貨幣政策為輔的總量政策、以產業政策及區域政策為代表的結構性政策。積極財政政策和適度寬松的貨幣政策，如“四萬億刺激計劃”屬于典型的總量政策；“十大產業振興計劃”作為產業政策則屬于典型的結構性政策。最后，從政策效應上看，美國的政策組合只具有短期的政策效應，因而不能解決長期的經濟衰退問題；而中國的政策組合既包含了總量政策也包含了結構性政策，因而具有短期與長期相結合的政策效應。

另一類是宏觀政策組合對應政策的多重目標，可以通過20世紀70年代美國應對“滯脹”的案例來予以說明。20世紀70年代發達國家普遍出現生產停滯、失業率增加和通貨膨脹并存的獨特經濟現象，宣告了只具有短期效應的凱恩斯需求管理政策失效，使得宏觀政策第一次面臨同時應對多個政策目標的嚴峻考驗，并引發了新凱恩斯主義、貨幣主義與供給學派之間的論戰。尼克松、福特和卡特等三任政府都在“滯脹”的困境中束手無策，不得不嘗試性地施行了漸進的經濟恢復政策，先后推出減稅、撥款舉辦公共服務事業與緊縮的貨幣政策等措施，但未能取得預期效果。直到里根政府推出“經濟復興計劃”，采取結構性財政政策和緊縮性貨幣政策實施減稅、削減政府開支、減少政府干預和控制貨幣增長率等措施，到1983 年才使美國經濟走出了歷時13 年的“滯脹”困境。里根政府的政策組合中既包含了總量政策也包含了結構性政策，是一個由不同類型政策構成的政策組合，該政策組合本應具有短期與長期效應相結合的特點，但由于里根政府在具體的政策實踐中推行大規模擴張的赤字財政導致通貨膨脹惡化，最終使得美國經濟再次陷入衰退，未能取得預期的政策效果。

四、案例分析：對1998年中國應對亞洲金融危機的系統性回顧

上述關于宏觀政策特點與政策效應之間的分析，可以通過1998年中國在應對亞洲金融危機中的政策表現及其效果來予以經驗驗證。

首先，從宏觀政策的期限與結構上看，從1998年7月政府正式決定開始實施旨在擴大需求的積極財政政策到2004年起開始趨向穩健，歷時7年。雖然每一年財政政策的具體措施都不盡相同，但都保持在“積極”的總基調之下。從政策結構上看，以大規模增發國債擴大財政支出和減稅的積極財政政策為主，輔之以調整利率和再貼現率、加大公開市場操作等寬松和穩健的貨幣政策；在總量調控中，還實施了結構性調整的措施，如調整支出結構向農村、中西部地區轉移和向科技教育、生態環境建設傾斜，調節收入分配政策，加大對下崗職工和城市貧困人群的保障，降低部分稅種的稅率促進高新技術產業發展等。根據上文的分析，立足于擴大總需求的積極財政政策與寬松穩健的貨幣政策均屬于短期需求管理政策。當然，由于在積極財政政策中增加了結構調整的內容，也可以在結構上將這一時期的宏觀政策組合看成是由總量性的積極財政政策和寬松穩健的貨幣政策與結構性財政政策構成的政策組合。

其次，從政策目標上看，宏觀政策的目標是應對1997年下半年特別是亞洲金融危機爆發以來中國經濟運行出現的增長趨緩與通貨緊縮。1998年3月朱镕基在九屆全國人大第一次會議記者招待會上提出了確保1998年經濟增長實現8%的目標。因此，從政策目標上看，宏觀政策應對的是由增速趨緩與通貨緊縮構成的多重目標。

最后，從政策效應上看，由總量性的以積極財政政策為主貨幣政策為輔構成的政策組合與結構性積極財政政策一起構成的宏觀政策組合，具有“短期+長期”的政策效應，并且以短期效應為主。從應對危機的現實結果來看，以積極財政政策為主貨幣政策為輔的政策組合實現了短期的政策目標，起到了啟動增長的預期效果，1998～2004年GDP增速分別為7.8%、7.7%、8.5%、8.3%、9.1%、10.0%和10.1%。其中，根據國家統計局的測算，積極財政政策每年直接拉動經濟增長1～2個百分點(1998年為1.5%，1999為2.0%，2000年為1.7%)；通貨緊縮也得到了明顯遏制，同期CPI分別為-0.80%、-1.40%、0.40%、0.70%、-0.80%、1.20% 和3.90%。劉玉輝和孫宏基于此將其作為一個短期政策長期化的成功范例[12]。然而，這一宏觀政策組合本應具有的長期政策效應卻未能得到實現，其主要原因可以歸結為兩點：(1)政策期限錯配，即一個典型的短期政策被長期化使用，不僅未能實現長期政策效應，還提高了政策成本。國債負擔率從1997年的7.93%提高到2003年的近20%，政府的債務風險加大；加劇了經濟結構特別是投資與消費結構、產業結構與區域結構的矛盾等。不僅如此，根據張平的研究結論[9]，期限錯配還導致了“由于政策本身引發的‘調控出來’的經濟波動”，即2003～2007年的經濟波動，并帶來了新的問題：7年間共發行長期建設國債9100億元，不僅導致部分行業投資規模膨脹，刺激了投資盲目擴張的沖動，而且導致生產資料價格持續攀升、漲幅較大，居民消費價格水平波動劇烈，以至于“最終不得不采用新的政策去對沖發生期限錯配的政策”，開啟新一輪(即2003～2007年)的宏觀調控。(2)在政策結構上存在兩個問題：一是雖然結構性政策得到一定程度的應用，但力度較??；二是缺少供給管理政策，僅從需求側進行調整。與宏觀政策組合的最優結構所要求的以需求管理政策為主供給管理政策為輔，或以總量政策為主結構性政策為輔相比較，既缺少供給管理政策，且結構性政策的作用也明顯不足，因而未能取得長期的政策效應。

五、宏觀政策組合與宏觀調控制度體系的政策效應

十九屆四中全會首次提出了健全宏觀調控制度體系的重大戰略任務，其實質就是要實現由宏觀政策向宏觀調控制度的轉變，并通過制度體系所具有的長期性、穩定性和系統性特點持續地發揮作用，以實現政策效應的短期與長期相結合。下文通過對比宏觀調控制度體系以及其與宏觀政策組合的政策效應，來揭示從宏觀政策向宏觀調控制度體系演進的邏輯。

(一)宏觀調控制度體系的政策效應

首先，宏觀調控制度體系是由不同的宏觀調控制度按照一定秩序和內部聯系組合而成的有機整體，是各種宏觀調控制度的系統集成，具有系統完備、結構合理與協調配套等特點。由此可見，宏觀調控制度體系不僅囊括了宏觀調控全過程中的所有的宏觀調控制度，而且在內部結構上也按照各種宏觀調控制度的作用和特點進行有機組合。

其次，宏觀調控制度是政府運用一定的宏觀經濟政策對經濟運行進行主動干預和調節以實現預期政策目標的制度。宏觀調控制度總是與一定的社會制度相聯系，體現出不同社會制度背景下的特征。比如，中國的宏觀調控制度必然體現出社會主義的特殊制度性質與宏觀調控的一般特點。只有這樣建立起來的宏觀調控制度，才符合我國國情特點，才能發揮出相應的政策效果。

最后，宏觀調控制度體系的性質決定了在宏觀調控制度體系中，既包括不同政策期限的制度，也包括不同政策結構的制度；既包括由同一類型政策構成的宏觀政策組合的相關制度，也包括由不同類型政策構成的宏觀政策組合的相關制度，因此，其政策效應組合必然呈現出兩大特點：一是因為囊括了所有的宏觀調控制度，故可以有效地應對所有的宏觀經濟問題，并發揮出相應的政策效應；二是由各種不同宏觀調控制度有機組合而成的宏觀調控制度體系不僅可以有效地規避政策之間的沖突而形成協調配合機制，而且可以通過這一機制形成制度合力與綜合的制度優勢，并通過長期、穩定地發揮出最大化的政策效應來實現預期的政策目標。

(二)宏觀政策組合與宏觀調控制度體系政策效應的比較

對于宏觀調控制度體系的政策效應來說，由于宏觀調控制度體系是所有宏觀調控制度的有機結合，不僅覆蓋了宏觀調控的全過程與所有重要領域，還包括了所有的宏觀經濟政策及其組合，因而也就具有所有的政策效應及其組合(參見表2)，是各種政策效應的集合，體現出系統性和全面性的特點。

與宏觀政策組合的政策效應相比較，宏觀調控制度體系的政策效應具有兩個方面的明顯優勢：一方面，由宏觀調控制度體系的政策效應所具有的系統性和全面性特點所決定，宏觀調控制度體系的政策效應不僅包含了宏觀政策組合的各種政策效應，特別是由不同類型政策構成的政策組合在應對政策的單一目標和多重目標時具有的“短期+長期”的政策效應，而且還具有其他的政策效應，是各種政策效應的集合。另一方面，由制度所具有的穩定性特點可以推演出宏觀調控制度體系也具有穩定性，而宏觀調控制度體系的穩定性在客觀上保證了各種宏觀政策效應的穩定發揮。

(三)“政策—制度”的理論邏輯與實踐邏輯

從宏觀政策到宏觀調控制度體系，具有內在而又必然的理論邏輯。這可以從兩個方面來進行理解：一是從宏觀政策與宏觀調控制度體系的聯系與區別來看，二者都屬于政府用來干預與調節宏觀經濟運行以實現預定政策目標的重要工具；區別在于宏觀政策與宏觀調控制度在期限、穩定性以及綜合性等方面的差異。一般來說，制度作為一種相對成熟、穩定的規則或規范體系，具有長期性和穩定性特征，而政策的期限相對較短且因為易變而穩定性不足；制度特別是由多種制度集成的制度體系因其具有的全面性和系統性可以發揮出綜合效應，而政策在實施過程中無論在數量方面還是在政策效應方面都相對單一。因此，實現從宏觀政策到宏觀調控制度體系演進的政策意圖是運用更加穩定、更具綜合效應的宏觀調控制度體系來替代宏觀政策在經濟調節中所造成的短期行為和影響，以持續地發揮宏觀調控的制度優勢和作用。二是從二者的性質及其政策效應的比較來看，宏觀調控制度體系不僅囊括了各種政策效應，而且可以穩定地發揮出這些政策效應，因而宏觀調控制度體系比宏觀政策組合更具有優勢，不僅能實現短期的經濟增長效應，而且也能實現長期的結構調整效應，做到短期效應與長期效應的有機結合。

從宏觀政策到宏觀調控制度體系，具有豐富而又深刻的實踐邏輯。從政策實踐的角度看，中國的宏觀經濟政策經歷了兩次重大轉變：一是從單一政策向宏觀政策組合的演進。1997年9月召開的十五大成為這一轉變的關鍵轉折點。在此之前，十四大報告提出宏觀管理的方法和手段包括計劃、投資、財政、金融等；從十五大報告開始，完善國家計劃和財政政策、貨幣政策等的協調機制就成為健全宏觀調控體系的重點；十八大報告提出“加強宏觀調控目標和政策手段機制化建設”；十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進宏觀調控目標制定和政策手段運用機制化，加強財政政策、貨幣政策與產業、價格等政策手段協調配合”；十九大報告提出“發揮國家發展規劃的戰略導向作用，健全財政、貨幣、產業、區域等經濟政策協調機制”；2019年5月中央全面深化改革委員會第八次會議審議通過的《關于創新和完善宏觀調控的指導意見》提出“發揮國家發展規劃的戰略導向作用，健全財政、貨幣、就業、產業、區域等經濟政策協調機制”。上述“機制化建設”“經濟政策的協調機制”都是宏觀政策組合的主要體現。二是從宏觀政策組合到宏觀調控制度體系的轉變。2019年10月召開的十九屆四中全會成為新的關鍵轉折點。十九屆四中全會提出“健全以國家發展規劃為戰略導向，以財政政策和貨幣政策為主要手段，就業、產業、投資、消費、區域等政策協同發力的宏觀調控制度體系”。2020年5月11日中央發布的《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》進一步提出“構建有效協調的宏觀調控新機制”“健全以國家發展規劃為戰略導向，以財政政策、貨幣政策和就業優先政策為主要手段，投資、消費、產業、區域等政策協同發力的宏觀調控制度體系，增強宏觀調控前瞻性、針對性、協同性”，不僅強調了宏觀調控的有效協調和協同性，而且將就業優先政策上升為主要手段。由此可見，“單一政策—宏觀政策組合—宏觀調控制度體系”演進過程充分展示了“政策—制度”的實踐邏輯。

六、總結與評論性引申

從上文對宏觀政策的期限和結構、宏觀政策組合和政策目標等宏觀政策的性質與政策效應關系的分析中，可以得出以下結論：

第一，宏觀政策的決策不僅要重點關注政策效應這一核心問題，還要充分考慮到政策的期限和結構、政策組合與政策目標等諸多因素的重要性，從時間維度、結構維度以及政策與目標的對應關系上進行考量，否則，就會不可避免地出現短期政策長期化與長期政策短期化等期限錯配、政策類型與效應上的結構錯配以及政策組合與政策目標之間對應失當等問題，不僅會造成政策失靈或效應衰減，增加宏觀成本，而且還會引發新的宏觀經濟問題，從而倒逼政府啟動新一輪宏觀調控來進行對沖，最終成為宏觀調控常態化的重要原因。

第二，在充分考慮政策期限和結構、政策組合與政策目標等宏觀政策性質的情況下，可以根據宏觀政策的性質與政策效應之間的關系推演出長期中的最優宏觀政策組合，這一政策組合需要滿足兩個條件：一是由不同類型政策如需求管理政策和供給管理政策、總量政策和結構性政策組成；二是需要在政策結構上分別體現出以需求管理政策為主供給管理政策為輔、以總量政策為主結構性政策為輔的特點。這樣的宏觀政策組合能夠發揮出最優的政策效應，即短期效應與長期效應相結合并以短期效應為主長期效應為輔，形成短期與長期的主輔結構效應。

上述由不同政策期限、不同類型政策與不同結構形成的宏觀政策組合不僅有助于促進宏觀經濟中的供給、需求在總量和結構上平衡的實現，而且可以以此為基準，根據宏觀經濟運行狀況進行短期中的動態調整：如出現重大需求沖擊，則可以通過強化需求管理政策或總量政策的作用與效應、適當弱化供給管理政策或結構性政策的作用與效應加以調整；如出現重大供給沖擊，則可以通過強化供給管理政策或結構性政策的作用與效應、適當弱化需求管理政策或總量政策的作用與效應加以調整。在總供求基本平衡的情況下，則宜采用上述由不同類型政策構成的宏觀政策組合，以實現短期效應與長期效應相結合并以短期效應為主的政策效應。

由上述分析可以引申出三點評論和結論：

一是創新對宏觀政策及其運行規律的認識，推進以追求平衡為目標的宏觀政策組合的構建，樹立注重平衡的經濟哲學思維。從上文得出的第二條結論中可以看出，最優宏觀政策組合就意味著期限上的短期與長期平衡、結構上的不同政策之間的平衡以及政策組合與政策目標之間的平衡。這三個平衡不僅必然會促進供給與需求、總量與結構的平衡，而且也揭示了宏觀政策組合是短期與長期效應之間的一種動態平衡。

這種以追求平衡為目標并兼具短期與長期效應且以短期為主的政策思路，與西方主流理論只強調短期效應忽視長期效應的傳統相比較，其本質區別就體現在是否具有平衡的、系統的經濟哲學思維。西方宏觀經濟理論中的各大學派雖然在認識短期穩定政策的作用上存在重大分歧，但在否認宏觀政策的長期效應方面卻不約而同[13](P61—63)[14]。這一思想不僅長期影響發達國家的政策實踐，也給中國經濟理論界帶來了深刻影響，一度成為影響宏觀經濟政策的主導思想。比如樊綱指出“宏觀政策所針對的，以及宏觀經濟學本身所研究的對象，主要就是短期內總供求關系的變化與調節問題”[15]。吳超林指出：“如果宏觀調控作用的僅僅是宏觀經濟總量，就不能要求它去解決結構問題；如果宏觀調控政策的本義只是一項短期的穩定政策，又豈能冀望它來實現長期的經濟增長?”[16]然而，這一立足于短期的總需求管理政策在應對20世紀70年代的“滯脹”和2008年美國次貸危機中都顯得無能為力，以至于次貸危機爆發后，喬治·阿克洛夫(George Akerlof)、奧利弗·布蘭查德(Olivier Blanchard)、戴維·羅默(David Romer)、約瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)等主流陣營的大批一流宏觀經濟學家紛紛對“先行的做法與早期的經驗”進行反思[17]。而中國長期以來的宏觀政策則表現為另一番圖景：在指導思想上，既沒有沿襲西方主流理論設定的路徑也沒有接受國內學術界流行觀點的影響，而是把馬克思社會再生產理論中國化的重要成果作為宏觀政策的指導思想。這一理論所揭示的總量平衡與結構平衡相結合思想在建國初期的經濟建設中被毛澤東、陳云等發展為“綜合平衡”，十八大以來，習近平又將其發展為統籌與協調的思想。在政策實踐上，綜合平衡和統籌與協調思想表現出注重供給與需求之間的平衡、注重總量與結構之間的平衡的特點，并形成了重要的政策優勢，成為構建中國特色宏觀調控制度體系的政策基礎。實踐表明，在一個較長的時期內取得經濟快速發展與社會長期穩定“兩大奇跡”，僅僅依靠需求管理政策是不可能的，必須依靠需求管理與供給管理、短期和長期管理的有機結合才能實現。

二是充分認識宏觀經濟政策在政府經濟調節中的地位和作用邊界，協調政府的其他職能，并堅持發揮市場的決定性作用。宏觀經濟政策是政府用來進行經濟調節的重要工具，在以經濟建設為中心的前提下，經濟調節是政府作用中一個極其重要的方面。要實現市場在資源配置中的決定性作用與政府作用的有機結合，那么政府在制定和運用宏觀經濟政策時需要處理好三個層次的作用邊界問題：(1)經濟調節的作用邊界。一般來說，政府調節經濟的手段包括經濟手段、行政手段和法律手段，其中，經濟手段就是通過運用宏觀經濟政策來達到預期的政策目標。在社會主義市場經濟中，雖然經濟手段得到了強化，但仍然存在三種手段作用邊界劃分與權衡問題；(2)通過經濟調節協調好政府作用中其他職能如市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等的關系，以及與其他職能之間的作用邊界。(3)政府作用與市場決定性作用之間的作用邊界。政府宏觀政策的突出問題是政府和市場的關系沒有完全理順，政府對微觀經濟干預過多，在政策實踐中具體表現為短期政策長期化、政策效應疊加帶來的干預過度等，既反映出對宏觀政策性質的認識與運用存在不足，也反映出政府干預過度與宏觀調控泛化問題。為此，2020年5月11日中央印發的《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》將堅持正確處理政府和市場關系作為加快完善社會主義經濟體制的一項基本原則，明確提出要最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對微觀經濟活動的直接干預，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發揮政府作用，有效彌補市場失靈。

三是正確認識不同社會制度背景下宏觀政策及其政策效應之間的差異，大力推進以追求動態平衡為目標的新時代中國特色宏觀調控政策體系與宏觀調控制度體系的構建。

從不同社會制度背景下的宏觀政策來看，西方關注短期的主流宏觀政策思想具有其特定的經濟基礎和制度背景。從經濟基礎來看，發達國家長期工業化帶來了高度發達的社會生產力，完善的供給體系已經使得供給總量不會構成經濟發展的障礙，致使總需求不足成為普遍現象。而市場經濟發展的悠久歷史也使得發達國家市場機制健全、市場體制完善，經濟中的結構性問題并不突出，只是在遭遇重大外部沖擊時才顯性化。因此，短期中的宏觀政策無需關注由供給管理與結構性改革帶來的長期效應。從社會制度來看，西方國家的政黨制度和選舉周期也決定了追求短期效應的凱恩斯需求管理政策能夠成為主流，因為長期效應不符合官員和決策者的利益。中國的宏觀政策實踐中表現出來的總量調控與結構性調控雙軌并行、需求與供給并重的特點，同樣與特定的經濟基礎與制度背景有緊密聯系。從經濟基礎來看，社會主義制度背景下的市場化改革解放和發展了社會生產力，從工業化的落后者到引領者使得中國成為世界第一大工業國與世界第二大經濟體，但生產力水平與發達國家相比還存在較大差距，且產業結構不合理，區域、城鄉差距仍較突出，有效需求不足與大量低端供給與無效供給導致需求端與供給端都存在不少問題，經濟體系易受到外部沖擊的影響。從社會制度來看，中國的政黨制度與社會主義性質決定了追求短期利益與長期利益相結合才符合廣大人民群眾的根本利益。政府宏觀政策的制定就要堅持政策效應的“短期+長期”結合，從而實現供給與需求、總量與結構、短期與長期等的動態平衡。

從宏觀經濟政策的制定與運用來看，2019年5月29日中央全面深化改革委員會第八次會議通過的《關于創新和完善宏觀調控的指導意見》、十九屆四中全會通過的《關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》和2020年5月中央發布的《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》不僅分別提出了加快建立宏觀調控政策體系與制度體系的重大戰略任務，還明確了國家發展規劃、財政政策、貨幣政策、就業優先政策以及投資、消費、產業、區域等政策在這一體系中的不同地位和作用，符合需求與供給、總量與結構平衡的要求，是構建以追求平衡為目標的新時代中國特色宏觀調控政策體系與宏觀調控制度體系的基本原則。在此基礎上，繼續推進馬克思社會再生產理論中國化，將總量平衡與結構平衡相統一、綜合平衡與統籌的思想貫穿到宏觀政策的制定與運用的全過程，是構建以追求動態平衡為目標的新時代中國特色宏觀調控政策體系與宏觀調控制度體系的根本性指導思想。