美國國會涉疆立法活動的動向、特征及影響：2017—2020年

郭永虎 熊小艷

摘??要：美國第115—116屆（2017—2020年）國會干涉中國新疆事務的立法活動進入一個新階段，呈現出新特征：一是涉疆法案數量急劇增多，二是涉疆立法活動進入新的階段，三是涉疆立法主題和訴求更加明確，四是更加強調涉疆法案的干涉力度和可操作性，五是核心議員在推動涉疆立法方面的作用凸顯。美國國會涉疆立法活動的主要訴求是打著所謂人權問題的幌子強勢介入新疆事務，并對新疆維穩人員和部分涉疆企業提出制裁措施。美國國會涉疆立法活動對中國新疆地區穩定帶來一定破壞作用，涉疆制裁也將對相關政府機構、人員以及部分企業產生一定負面影響。美國國會涉疆立法活動還在國際上引起了負面的連鎖反應，不僅助長了海外涉疆反華活動氣焰，而且對中國國家形象產生了消極影響。我國相關政府機構和企業、個人要提高風險防范意識，有效應對美國國會涉疆立法活動的影響。

關鍵詞：美國國會;新疆;特朗普;中美關系

中圖分類號：D871.2 ??文獻標識碼：A ??文章編號：2096-3378（2020）05-0052-08

涉疆問題關涉中國領土與主權完整，關涉中國核心利益。美國是干涉中國新疆事務最主要的外部因素，而美國國會又是干涉新疆事務最活躍的主體之一。自特朗普上臺以來，美國國會通過立法活動干涉新疆事務的頻率和力度為中美建交以來所罕見。第115—116屆國會期間（2017—2020），美國國會針對中國新疆事務開展了一系列立法新動作。2020年6月，所謂“2020年維吾爾人權政策法案”被特朗普簽署成法。這是美國第一部涉疆“法律”，其負面影響極大。它將美國制裁的對象瞄向了中國政府涉疆維穩部門和相關企業，將給新疆地區安全穩定帶來一系列隱患。

從國內外研究現狀來看，從美國國會視角研究美國干涉中國新疆事務的成果較少，截至目前只有一篇專題文章《美國國會對中國新疆問題的干涉》^[1]。該文梳理了2010年之前美國國會干涉新疆事務的活動。學界尚未對特朗普時期美國國會涉疆立法活動的動向以及影響進行專門探討。已有的相關研究成果主要從美國政府視角研究該問題?！睹绹槿搿靶陆畣栴}”的考察與分析》^[2]和《20世紀40年代美國在新疆地區的滲透活動》^[3]主要從歷史視角探討美國政府的涉疆政策?！睹绹慈A勢力的干涉與滲透對新疆地區主流文化安全的威脅與破壞》^[4]主要從文化視角研究美國反華勢力對新疆的滲透。國外相關研究主要來自美國國會下屬的國會研究服務部撰寫的《中國人權與美國政策：第115屆主要議題》和《中國人權與美國政策：第116屆主要議題》系列研究報告，其中部分章節提及了涉疆問題^[5]。因此，對特朗普上臺以來美國國會涉疆立法活動的最新動向、趨勢特征及其影響進行探討具有重要意義。

一、美國國會涉疆立法活動的動向

特朗普上臺以來，美國國會共提出15項涉疆法案。其立法的核心領域集中在要求美國政府全面干涉新疆事務、對華涉疆制裁、形成涉疆報告制度、為美國政府爭奪涉疆話語權等四個方面。

（一）要求美國政府全面干涉新疆事務

從干涉主體來看，美國國會要求美國政府多個行政部門從不同方面對涉疆事務進行干涉。美國國會的要求包括：美國總統介入新疆事務，指示美國駐聯合國代表利用美國的話語權和投票權介入涉疆人權事務，并建議美國政府制定相關戰略;要求美國國務卿探索建立詳細記錄維吾爾族裔美國公民及其家屬信息的數據庫，以此為依據對中國政府采取“必要措施”;要求美國國務院設立“美國新疆事務特別協調員”，負責在政府內部協調外交、政治、公共關系、財政援助、反恐、安全等資源，并向國會提交涉疆人權報告;要求美國聯邦調查局和美國執法機構采取措施追究部分中國官員的“責任”。美國國會在相關涉疆法案中要求美國政府在國際政治舞臺干涉新疆事務，包括：美國總統指示美國駐聯合國代表利用美國的話語權和投票權干涉新疆事務;要求國務卿在會見中亞國家有關政府代表時，應敦促這些政府向居住在中亞的中國籍維吾爾族人提供適當的援助，包括安全保證;在不違反美國法律的情況下，敦促其他國家不將其維吾爾族人遣返或引渡到中華人民共和國^[6]。

（二）對華涉疆制裁

特朗普上臺以來，美國國會干涉新疆事務的一個重要變化是采取實質性活動，而非只停留在表達自身的立場和意見，這集中表現在以涉疆問題對華進行制裁。在所謂“2020年維吾爾人權政策法案”出臺前，由于沒有專門的涉疆法律，美國國會主要通過所謂“全球馬格尼茨基人權問責法”對中國部分涉疆工作人員與企業進行制裁。制裁方式包括：取消被制裁者領取美國簽證的資格、撤銷已有美國簽證、凍結其在美資產、禁止其資產在美國境內交易等。對中國相關涉疆企業，美國國會主要通過雙邊外交渠道、多邊機構簽證、出口限制、進口管制，以及列入美國商務部管制的“實體清單”等措施進行制裁。除此以外，美國國會還大力主張美國應與盟國合作，鼓勵盟國在涉疆問題上采取與美國類似措施，在針對性制裁和簽證限制等領域緊密協調合作。

所謂“強迫維吾爾族勞動”問題是美國國會涉疆制裁的另一個借口。國際勞工組織《強迫勞動公約》第2條指出：“強迫勞動，是指一個人處于懲罰的威脅下、被迫從事非本人意愿的一切勞動或者服務工作?！敝袊陆静淮嬖谒^“強迫勞動”問題。2020年3月11日，中國外交部發言人表示，新疆各族公民合法勞動權益依法受到保護，根本不存在某些別有用心的人所謂“強迫勞動”的現象^[7]。美國國會以毫無依據的所謂“證據”捕風捉影，先后提出了多項涉疆勞動制裁法案。其主要內容包括：禁止從中國進口全部或部分通過“強迫勞動”生產的商品，尤其是此類進口商品產自新疆維吾爾自治區;鼓勵國際社會減少進口來自中國的“強迫勞動”商品，特別是產自新疆維吾爾自治區的商品;要求通過中美雙邊外交渠道、多邊國際機構以及美國政府當局，實施金融制裁、進出口和簽證制裁等措施，解決新疆維吾爾自治區所謂嚴重侵犯人權的行為^[8]。

（三）形成涉疆報告制度

美國國會在多項涉疆法案中要求美國政府職能部門提交各類涉疆報告。通過這些報告，美國國會實現了對美國行政部門關于新疆政策實施情況的監督，因為涉疆報告不僅是陳述性的流水賬，還要求美國行政部門匯報其干涉新疆事務的具體措施。所謂“2019年維吾爾人權政策法案”要求美國相關部門提交四份報告：一是美國國務院要向國會提交年度報告，匯報所謂“新疆人權狀況”，重點匯報其干涉新疆事務的進展;二是國家情報局局長要向有關國會委員會提供一份機密和非機密報告評估整個新疆局勢;三是聯邦調查局局長要向適當的國會委員會提交涉疆報告;四是美國全球媒體機構的首席執行官應向相關國會委員會提交一份報告，匯報美國涉疆媒體的基本狀況，加強對新疆事務的報道力度。美國所謂“防止強迫維吾爾人勞動法案”就新疆維吾爾自治區是否存在所謂“強迫勞動”問題，要求美國國務卿向相關國會委員會提交一份報告。美國所謂“2020年維吾爾人權政策法案”以法律的形式繼續要求政府提交四份涉疆報告：由國務卿提交關于新疆維吾爾自治區所謂“人權”狀況的報告，由聯邦調查局局長提交所謂保護美國公民和居民免于恐嚇和脅迫的涉疆報告;由情報局局長評估中國政府涉疆政策對美國和地區安全“威脅”的報告;由國家情報局局長提交評估美國政府收集和分析涉疆情報能力的報告。

（四）為美國政府爭奪涉疆話語權

其一，國會立法建議美國官方與新聞機構和媒體合作發表評論、文章，為美國政府官員公開涉疆“發聲”爭取機會。其二，推動非政府組織媒體開展涉疆宣傳。美國國會在立法中要求政府設法保障美國非政府組織或新聞企業、自由亞洲電臺進入新疆，進行所謂收集相關新聞素材，進行所謂宗教、學術、以及宣傳活動。上述條款在所謂“2018年維吾爾人權政策法案”“2019年維吾爾人權政策法案”中均有體現。美國國會要求增加自由亞洲電臺對新疆維吾爾自治區維吾爾語節目的播放量，采取技術和外交措施，加強自由亞洲電臺維吾爾族語廣播活動。相關法案要求美國總統對中國政府在新疆維吾爾自治區等地的互聯網管理做法是否符合國際法提出質疑。其三，美國國會要求國務卿盡力向美國政府涉疆官員提供維吾爾語培訓，擴大美國民眾接觸和掌握維吾爾語的機會，要求國務卿盡力向外交官員和美國國務院雇用的或隸屬于美國國務院的、涉及新疆維吾爾自治區的美國政府其他相關人員提供維吾爾語培訓，要求在新疆維吾爾自治區最近的美國外交機構或駐北京大使館附屬機構建立維吾爾語網站，提供維吾爾語簽證服務^[6]。

二、美國國會涉疆立法活動的特征

特朗普上臺以來，美國國會涉疆立法的數量顯著增加，僅在2017—2020年7月1日，不到兩屆國會任期內，就提出了15項涉疆議案（表1），超過了此前17年美國國會涉疆提案數量的總和。美國國會涉疆立法活動呈現出以下新特征。

（一）涉疆法案數量急劇增多

近年來，美國國會通過立法介入新疆事務的頻率為中華人民共和國成立以來所罕見。2000年之前，美國國會對新疆事務的關注較少，而把主要精力放到了涉藏、涉臺等其他涉華領域。20世紀90年代末，涉疆問題開始進入美國國會立法視野。美國國會以所謂“熱比婭案件”為開端，對中國新疆司法事務的干涉提案數量漸增，但總體數量不多。據統計，2000—2016年，美國國會共提出14項涉疆議案。第115—116屆國會期間，美國國會涉疆立法數量創近20年來的新高。其中，僅116屆國會就提出了11項涉疆法案。造成這種狀況的直接原因是美國國會在人權問題上使用雙重標準，將人權作為維護自身霸權的工具。進入新時代以來，新疆反恐斗爭和去極端化工作取得了重大階段性成果，各族群眾生活不斷改善、各項事業全面進步，反恐維穩的紅利初步得到釋放，而這正是美國反華議員不愿看到的。在美國“印太戰略”背景下，新疆地區已成為美國遏制中國的前哨陣地。美國國會與白宮均卷入“全政府”對華戰略中，在利用涉疆問題打壓中國方面形成共識。

（二）涉疆立法活動進入新的階段

與涉藏問題相比，美國國會通過立法對新疆事務的干涉起步相對較晚。在2000—2016年美國國會提出的15項涉疆議案中，從議案形式來看，幾乎都是清一色的決議案。這說明，美國國會在此階段不太重視推動涉疆議案法律化，傾向表達其關于涉疆事務的立場。特朗普上臺以來，這種情況有了較大改變。美國第115—116屆國會涉疆提案全部為法案，決議案數量為零。這與2017年之前的做法形成了鮮明反差，說明當前美國國會急欲通過制定所謂涉疆“法律”來干涉新疆事務。2020年6月17日，所謂“2020年維吾爾人權政策法案”被通過并被簽署，標志著美國國會對新疆事務的干涉進入了新的階段。

（三）涉疆立法主題和訴求更加明確

2000—2016年，美國國會涉疆提案涉及的領域集中在涉疆司法事務和宗教信仰自由等方面。例如，美國國會通過所謂“熱比婭案”干涉中國司法審判，指責中國“侵犯”人權，提出中國釋放犯罪人員和涉案人員等無理訴求。特朗普上臺以來，美國國會涉疆立法的主題鮮明，更多、直接地打著“人權問題”的幌子干涉中國新疆事務。據統計，15項涉疆法案中直接與“人權與民主”相關的議案就達10項以上。其中五項法案名稱就是所謂的“維吾爾人權政策法案”。這說明當前美國國會的涉疆訴求發生了重要轉向，所謂“人權問題”成為其涉疆立法的焦點。

（四）強調涉疆法案的干涉力度和可操作性

特朗普上臺以來，美國國會涉疆立法的訴求更加“務實”，逐漸摒棄了僅僅表達立場的“聲援式”立法。以所謂“2020年維吾爾人權政策法案”為例，該法的諸多條款都是要求美國行政部門采取實際的干涉措施，如要求美國政府明確將對華政策與新疆維吾爾自治區的情況掛鉤，要求美國總統和國務卿向國會相關委員會提交各類涉疆報告，旨在對其干涉新疆事務進行監督等。這些制裁措施具有很強的操作性。此外，其涉疆立法還有鮮明的指向性，將新疆從事維穩工作的國家公務人員和相關企業納入制裁對象，制裁的手段包括凍結在美資產、赴美簽證等。

（五）核心議員在推動涉疆立法方面的作用凸顯

決定涉疆立法成敗的關鍵要素是“人”，即美國國會議員，特別是核心議員。通常來說，國會核心議員比一般議員無論在發起或聯署法案的數量、影響以及言行的引領和轄射效應上都更為突出。在立法壓力巨大、相關經驗不足的情況下，國會投票中普遍存在“隨大流”現象，部分國會議員樂于借助那些值得信賴、具有專門知識且懂得利害關系的“提示者”來做出投票決定，因而在立法進程中形成了一般議員追隨核心議員的現象。在涉疆立法方面，核心議員對國會立法活動的引領作用非常明顯。第115屆國會以來，與涉疆立法密切相關且提案最多的國會核心議員是參議院的盧比奧。115—116屆國會期間，他共提出5項涉疆法案。盧比奧是美國參議員中最活躍的反華提案者之一。自正式就任參議員以來，其反華提案和言論一路上升，在國會上是“逢中必反”的強硬派。從呼吁關閉在美所有“孔子學院”到主張封殺中國高科技公司，從會見“藏獨”頭目到推動所謂“維吾爾人權政策法案”，都有其身影。

（六）融入美國“全政府”戰略框架

特朗普上臺以來，隨著“印太戰略”的出臺和實施，美國政府將中國定性為所謂“戰略競爭對手”和“修正主義國家”，主張通過不斷對華極限施壓來應對所謂“中國威脅”，從而維護其霸權地位，實現“美國優先”的戰略目標。美國國會的涉疆立法主旨與美國政府的涉疆政策目標漸趨一致，形成了“全政府”對華戰略。美國國會和政府在涉疆問題上呈現出互相合作的態勢。一方面，美國政府對中國進行涉疆制裁時需要所謂的法律依據，而美國國會則為其提供了相關立法。所謂“2020年維吾爾人權政策法案”就是一個突出例證。另一方面，美國國會的立法訴求只有通過美國職能部門實施才能實現。所謂“2020年維吾爾人權政策法案”明確要求調動美國一切可以調動的資源干涉新疆事務。涉疆問題成為美國運用“全政府”戰略打壓中國的一張牌。由于二者的目標一致，特朗普政府與國會在干涉新疆事務領域已經形成一套完整的配合體系。

概而觀之，2017—2020年間，美國國會涉疆法案兼具系統化與具體化，呈現出兩個顯著特征。其一，介入手段多元化。美國國會在涉疆法案中提出了多種要求美國政府干涉新疆事務的具體措施，包括支持聯合國介入，設置“美國新疆事務特別協調員”，聯邦調查局涉疆調查、與盟國合作介入，公共外交和媒體宣傳、非政府組織參與，等等。其二，涉疆制裁措施可操作性強。美國國會提出了多種涉疆制裁手段，涵蓋了包括凍結資產、簽證、進出口管制在內的諸多措施。不僅如此，相關涉疆法案制裁目標對象也十分“精準化”，將目標對準了新疆維穩工作人員和相關生產企業。盡管這些法案尚未成為法律，但是其給新疆帶來的潛在威脅和風險需要引起警惕。

三、美國國會涉疆立法活動的影響

美國國會涉疆立法活動對中美關系健康發展和我國新疆地區安全穩定帶來了一定負面影響。美國國會的涉疆立法活動影響是從法案中體現出來的，其影響力取決于法案的效力。其中那些被簽署為正式法律的涉疆法案具有實質性影響，而那些沒有成為法律的法案作用也不容小覷。因為它們在一定程度上代表了國會的主張和立場，美國行政部門在商討和制定政策時必須對此予以適當顧及。

（一）對美國行政部門介入新疆事務的影響

美國國會的涉疆立法活動作為其國內立法活動，雖然對中國政府不具有合法性和約束力，但是對美國行政部門來說卻具有剛性“約束力”。美國國會制定的涉疆法律不僅使美國政府的涉疆政策“有法可依”，而且要其“有法必依”。在特朗普政府之前，美國并沒有專門的涉疆法律。但是，2020年6月特朗普簽署的所謂“2020年維吾爾人權政策法案”對未來美國干涉新疆事務具有“指針性”意義。它對美國政府涉疆政策施加直接影響，對美國總統、國務卿、聯邦調查局和美國執法機構在干涉新疆事務方面提出了具體要求。美國國會通過該法將對中國新疆事務產生了十分消極的負面影響。它使美國政府涉疆活動“合法化”、常態化。在中美關系新形勢下，不排除美國涉疆法律被美國行政部門選擇性執行及人為放大甚至濫用的可能。

（二）涉疆制裁產生的負面影響

其一，涉疆制裁對中國部分企業帶來消極影響。此前，美國國會主要通過所謂的“全球馬格尼茨基人權問責法”對中國政府涉疆工作人員和企業進行制裁。2017年12月20日，依據該法，特朗普簽署第13818號行政令，已對中國部分企業的在美業務產生負面影響。美國商務部公布的文件顯示，被列入美方“實體清單”的包括新疆維吾爾自治區人民政府公安廳及其19個下屬單位。與此同時，還有8家中國公司同樣被列入“清單”當中，包括?？低?、大華股份、科大訊飛、曠視科技、商湯科技、美亞柏科、溢鑫科技和依圖科技。這些企業在被列入“實體清單”后，美國政府即可限制對這些機構出口、進口或經美國轉口在其“出口管制條例清單”上的項目。從事這些貿易活動的機構因此需要獲得美國政府的額外批準。被美方納入“實體清單”的商湯、曠視、?？低暤榷际侵袊娜斯ぶ悄埽ˋI）科技公司。?？低暿兄导s420億美元，是全球最大的視頻監控設備制造商之一。其70億美元的營收中，近30%來自海外。

其二，對中國涉疆維穩機構及工作人員產生負面影響。依據第13818號行政令，2020年7月9日，美國國務院和商務部宣布對新疆維吾爾自治區公安廳實施制裁，并對4名中國政府官員實施制裁和簽證限制。所謂“2020年維吾爾人權政策法案”要求美國商務部禁止向新疆維吾爾自治區各級黨委、公安局和黨委統戰部等黨政機構提供任何美國商品和服務，將其列入美國商務部管制的“實體清單”。這意味一些高科技設備和軟件服務將受到不同程度的影響。

（三）助長國外涉疆反華勢力的囂張氣焰

美國國會涉疆立法活動在國際上引起了負面連鎖反應。在美國國會參議院通過所謂的“2019年維吾爾人權政策法案”不久，歐洲議會在2019年12月19日通過一項決議，對美國國會通過上述的所謂“法案”表示歡迎。美國國會還通過資金援助，為海外“疆獨”勢力提供物資保障。其具體運作方式是美國國會先撥款給“美國國家民主捐贈基金會”，然后再由該基金會將資金分發給各“疆獨”組織。該基金會資助的“疆獨”組織主要有3個，分別為“國際維吾爾人權和民主基金會”“維吾爾美國協會”和“世界維吾爾代表大會”。近年來，該基金會向“疆獨”組織提供的資助逐年增多。2018年該“基金會”對“疆獨”的援助有兩個項目：其中一個撥給“維護拓展維吾爾人權組織”，2018—2019年資助數額是每年31.5萬美元;另一個撥給“世界維吾爾代表大會”，2018年的撥款數額為35.4萬美元，2019年的撥款數額達到38萬美元。

（四）對中國國家形象的負面影響

通過梳理近20年來的美國國會涉疆法案和決議案文本可以發現，其對中國治理新疆的政策是完全曲解的。美國國會無視新疆的穩定發展，無視新疆各族人民團結和諧、安居樂業的客觀事實，對新疆穩定發展局面無端指責和肆意抹黑，對中國內政蠻橫干涉。相反，美國國會在涉疆議案中罔顧事實、惡意攻擊中國新疆的人權狀況，歪曲抹黑中國去極端化和打擊恐怖主義的努力，抹殺新疆落實黨中央治疆方略取得的成績。美國國會炮制的所謂涉疆法案經西方主流媒體報道，在國際社會產生了十分消極的輿論影響。近年來，幾乎美國國會每提出一項涉疆法案或決議案，西方主流媒體都會極盡渲染之能事。相關報道的輿論導向與美國國會的涉疆立法動機如出一轍，充斥對中國治疆政策的污蔑、偏見和指責。這使國際社會對涉疆問題的真相產生了很深的誤解。

四、結??語

受新冠肺炎疫情等多種因素影響，中美關系未來走向帶有一定程度的不確定性。應重視美國國會涉疆立法活動對中美關系和新疆地區的破壞性影響。在涉疆問題上，應保持戰略定力，恪守底線思維，維護中國核心利益。由于所謂“2020年維吾爾人權政策法案”已成為美國第一部系統干涉中國新疆事務的專門法律，將對美國政府介入新疆事務施加“剛性”法律約束力。其提出的各項制裁措施比之前的手段更廣泛和嚴厲，將對新疆地區穩定帶來極大消極影響。盡管由其產生的實際負面作用還需時間予以觀察和評估，但是當前美國商務部已針對我國相關部門和企業啟動制裁措施。我國相關政府機構和企業要提高風險防范意識，積極應對被制裁危險;要密切關注美國制裁動態，及時掌握最新制裁信息。必要的時候，中國政府應與美國進行外交交涉。在中美貿易磋商會談時，應提及中國被制裁的企業合法權益問題。在新疆從事反恐維穩工作的黨政機關領導干部及其家屬，應注意個人信息保護工作，在辦理赴美簽證時應注意這方面風險。由于美國國會在多項涉疆法案文本中污名化“新疆職業技能教育培訓中心”，我國應繼續向國際社會展示其真實面貌。

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[8] ?H.R.6210，Uyghur Forced Labor Prevention Act[EB/OL].（2020-03-11）[2020-08-17].https：//www.?congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/6210/text？q=%7B%22search%22%3A%5B%22xinjiang%22%5D%7D&r=5&s=2.

責任編輯：孫德魁