國家公園里的特許經營

杜尚儒

三江源國家公園的特許經營，包括生態體驗和環境教育服務業、有機畜產品加工業、民族服飾、餐飲、住宿、旅游商品及文化產業等。鼓勵開辦牧家樂、民間演藝團體、民族手工藝品、生態體驗等特許經營項目，并予政策扶持。特許經營遵循保護第一、合理開發、永續利用的原則，探索建立“政府主導、管經分離、多方參與”的經營機制，調動企業和社會各界，特別是廣大牧民群眾參與的積極性，提升他們的存在感、獲得感，共享國家公園紅利。

8月16日，三江源國家公園黃河源園區管委會接待的首批15名訪客順利完成了為期七天的國家公園生態體驗活動，被授予《三江源國家公園訪客證書》。這標志著三江源國家公園黃河源園區特許經營生態體驗工作正式啟動。

這是三江源國家公園黃河源園區管委會為使園區特許經營生態體驗工作順利推開，積累可復制、可借鑒的經驗和模式，依據有關法律法規和《三江源國家公園總體規劃》的設計，嘗試以生態保護促進經濟發展，授權瑪多云享自然有限責任公司以特許經營方式探索開展的此次生態體驗項目。

此次由企業、地方政府和社區共同參與設計的具有“提前預約、科學導賞、特許線路、牧民參與、惠益社區”特點的生態體驗活動方案，首次讓牧民參與到生態體驗環境教育解說等工作中來，力求使當地政府、園區管委會和社區居民建立起利益共享機制。

按照《推動三江源國家公園設立工作方案》，2020年8月至9月底為驗收階段。據2019年發布的《青海藍皮書》，三江源國家公園體制試點特許經營工作的開展是國家公園建設的重要內容，對于平衡當地社區發展和生態保護方面具有積極意義。根據規劃，三江源國家公園共涵蓋12個鄉鎮53個行政村，涉及牧民7.2萬人。園區內的若干經營性項目，按照特許經營管理辦法正在有序推進中。

瀾滄江漂流，有望成為最“高”水平的國際漂流項目

2019年3月，三江源國家公園管理局接收了昂賽鄉年都村“雪豹觀察”合作社和北京川源自然戶外運動有限公司的特許經營申請，申請特許經營的項目分別是《昂賽自然體驗項目》和《三江源國家公園昂賽生態體驗和環境教育項目》。據悉，這是三江源國家公園首次收到的生態體驗特許經營試點申請。對此，公園管理局非常重視，于同年3月22日組織召開了“昂賽大峽谷自然體驗特許經營試點工作方案”座談會，并由業內資深專家與青海省生態環境廳、自然資源廳、文化和旅游廳、雜多縣政府和當地社區代表及三江源國家公園管理局有關部門負責人組成的審查委員會，對這兩個特許經營方案進行審查，形成審查意見。

昂賽鄉位于玉樹藏族自治州雜多縣東南部，距縣府駐地32公里。昂賽鄉的瀾滄江流域為三江源國家級自然保護區昂賽保護分區保護范圍。這兩個特許經營試點項目都在昂賽鄉境內，自然體驗項目是一個瀾滄江漂流項目。瀾滄江源園區管委會資源環境執法大隊負責人馬玉章介紹，美國人諾亞是一位有二十多年漂流經驗的職業漂流向導，曾經在美國和智利漂流過包括科羅拉多大峽谷在內的多條河流。2018年夏天，諾亞來到青藏高原，考察了瀾滄江上游后，被驚險刺激的昂賽大峽谷所吸引，表示愿意以戶外組織“漂流中國”教練的身份開展瀾滄江漂流和有關培訓工作。

同年夏天，“漂流中國”與雜多縣政府聯合舉辦了題為“三江源國家公園瀾滄江源園區江河巡護員暨漂流船長培訓”的項目，旨在讓本地藏族學員學習以漂流的方式帶領訪客進入瀾滄江源園區，并更好地完成江河巡護工作。諾亞即以教練的身份參與了這次培訓，為當地培訓了第一批藏族本土漂流船長。

瀾滄江在流經昂賽大峽谷時，水量充沛，流速急，被中外漂流愛好者視為理想的漂流地點。2018年之前，曾多次有人嘗試在昂賽的瀾滄江段漂流。2017年10月20日，《三江源國家公園經營性項目特許經營管理辦法（試行）》發布后，瀾滄江上游的漂流項目被納入三江源國家公園管理局的統一規劃和規范管理。按照有關法律法規，三江源國家公園管理局、漂流項目經營主體和雜多縣政府根據審查意見的批復，三方簽署了特許經營合同，授權經營者在合同允許的期限、范圍內，投資建設運營并取得合理收益。目前，該項目正處于試點前的準備階段。

馬玉章介紹說，漂流試點項目的航線，主要在上游薩呼騰鎮多那村到昂賽鄉年都村這一段，全長20多公里。瀾滄江穿過昂賽大峽谷后，經相鄰的囊謙縣流入西藏、云南，從云南南臘河口出境被稱作湄公河，先后流經緬甸、老撾、泰國、柬埔寨，于越南西貢注入南海。因此，瀾滄江是東南亞最大的國際河流和亞洲惟一的流經6個國家的國際河流。有專業人士認為，昂賽大峽谷漂流將會成為海拔最高的有國際影響的漂流項目?？紤]到昂賽大峽谷特殊的地理位置和三江源國家公園最嚴格的生態保護政策，該漂流項目的價格應該不菲，并且會限制漂流人數和漂流時間。目前，該項目正處于試點運營前的準備階段，有關收費標準尚未公布。

馬玉章認為，漂流雖然是一種非常危險的活動，但通過漂流訓練和體驗，可以培養人頑強拼搏、積極向上的品質。漂流還會受到天氣、水位等不可預測的因素的影響，比如現在，因為近日連續降雨，河面上漲，就無法漂流。從專業角度講，激流、險灘、暗礁以及水位過高或過低都會給漂流帶來困難。昂賽鄉年都村的藏族牧民瓦須肖加接受采訪時表示，他希望漂流項目早日投入運營，這樣來昂賽的客人就多了，他的牧家樂生意會更好，收入會增加，同時會結識更多的朋友。

瀾滄江源園區管委會的最新資料顯示，根據與“漂流中國”達成的合作協議，園區將以美國科羅拉多大峽谷的漂流安全標準和質量標準，對長、短線漂流活動進行科學規劃，擴大昂賽大峽谷生態體驗漂流國際影響力。并將持續不斷地舉辦“中華水塔”國際越野行走大賽雜多站徒步活動、“瀾滄江國際漂流節 ”、“瀾滄江-湄公河之約六國青年創新大賽”、“瀾滄江昂賽大峽谷國際自然觀察節”等系列活動，讓群眾在生態保護和發展中的主體作用充分展現，最終實現人的全面發展。

雪豹觀察，獨具特色的生態體驗項目

自然體驗中的觀鳥活動，大家都很熟悉。但“觀豹”活動，相信多數人都沒經歷過。三江源國家公園昂賽生態體驗和環境教育項目的一項重要內容是“雪豹觀察”。

三江源國家級自然保護區昂賽保護分區是源區分布海拔最高的林區，以森林灌叢和野生動物資源為主要保護對象。林區內野生動物主要有雪豹、林麝、藏馬雞等，還有獼猴分布，但種群較少。其中，昂賽大峽谷腹地的野生雪豹種群密度在全國是最大的，雜多縣因此享有“中國雪豹之鄉”的美譽。研究表明，雜多縣2萬多平方公里的區域適宜雪豹生存。昂賽鄉被人們稱之為“大貓谷”。

據三江源國家公園官網介紹，2016年，由雜多縣人民政府、三江源國家公園瀾滄江源園區管委會、山水自然保護中心以及北京大學自然保護與社會發展研究中心共同發起的首屆自然觀察節在昂賽舉辦，觀鳥圈的名人、保爾森基金會生態項目高級顧問唐瑞（Terry Townshend）應邀作為評委來到了昂賽。當他聽到當地村民描述的“雪豹天天滿山跑”的景象，第一反應是“不可能”。后來，唐瑞在牧民的指引下見到了雪豹。這段野外奇遇使他決定與這個項目長期合作，“觀察雪豹”成為了觀察節的旗艦項目。之后，他作為顧問參與策劃了昂賽鄉基于牧民社區的自然體驗項目，這個項目于2019年4月取得了三江源國家公園的第一個特許經營權。

《三江源國家公園總體規劃》明確提出，將在2020年正式設立三江源國家公園，這不僅意味著劃入三江源國家公園瀾滄江源園區的昂賽鄉將被納入更高級別的保護，而且直接催生了這項以雪豹為主題的高端自然體驗項目。僅2018年，昂賽鄉就有22戶家庭加入了自然體驗項目，接待了61組訪客，獲得了46萬元收入。

有資料顯示，2019年，瀾滄江源園區開展的昂賽大峽谷生態體驗特許經營項目，共接待國內外生態體驗團隊98個，體驗訪客302人次，經營收入101萬元。示范戶的牧民們，按照抽簽順序接待來自世界各地的自然體驗者，收益的45%歸牧民示范戶，45%返回到村集體，用于公共事務，剩下的10%屬于村級保護基金，專門用于村級的生態環境保護事務。在昂賽大峽谷特許經營點，當地藏族牧民阿桑在同一個位點上，檢測到了雪豹、金錢豹、猞猁、棕熊四種大型食肉動物。牧民仁青達杰的監測點上，雪豹和金錢豹重疊密度最高。

瀾滄江源園區管委會的數據表明，目前園區內共有19個管護大隊、64個管護分隊，實行每日定點巡護、每十五日集中巡護制度，建立巡護日志，讓每個管護員成為公民科學家，成為生態監測員。并且規劃了生態監測線路，培訓了64名牧民監測員，布設100臺紅外相機，開展生物多樣性監測和以有蹄類為主的樣線監測，覆蓋面積近2000平方公里，捕捉有效照片超過25萬張。群眾參與國家公園建設的主動性、積極性、創造性得到全面提升，“點、線、面”全方位“網格化管護體系”初步建立。

同時，以雪豹為主題的自然體驗已逐步讓牧民受益。國家公園體制試點以來，瀾滄江源園區通過以紅外相機為主的社區監測，打造了以雪豹為主題的全域化自然體驗基地。開展監測和巡護的牧民充當自然體驗者的向導，提供野外向導和食宿的服務，實現訂單式管理。按照每個向導每天500元，每個自然體驗者每天300元的食宿標準，每個自然體驗團將會給每戶牧民帶來600元至8000元的收益。這樣既實現了人與野生動物的和諧共處，又把自然資源轉化為自然資本，讓綠水青山真正成為“金山銀山”。

據園區管委會介紹，通過與高校等科研單位合作，以群眾為主體的生態監測取得了豐碩成果，全球首次記錄到雪豹交配影像，首次證明在青藏高原東部金錢豹和雪豹棲息地重疊，首次證明金錢豹實現種群的本地繁衍，證明瀾滄江源區域是中國頂級食肉動物群落最豐富的區域之一。

雜多：特許經營是創新也是探索

瀾滄江源園區管委會認真總結了特許經營工作的探索經驗，表示將繼續鼓勵引導和扶持牧民從事園區生態體驗、環境教育服務，以及生態保護工程勞務、生態監測等工作，使其在參與生態保護、公園管理中獲得穩定長效收益。同時，將進一步探索示范村特許經營新模式，鼓勵支持牧民以投資入股、合作、勞務輸出等形式參與特許經營。通過生態體驗、自然觀察、溯源母親河、極限徒步體驗等活動，積極探索國家公園生態體驗與自然教育新模式。目前，在昂賽鄉年都村建立了北京大學學生實習基地，開展動植物本底調查，邁出了志愿者參與國家公園服務的第一步。截至2020年7月，園區已設立15個牧戶自然觀察營地，以吸收更多的牧民從事生態體驗和環境教育服務、宣傳引導等工作，并從中獲得穩定收益，還可以統籌村民養老保險。

園區管委會就特許經營工作的下一步也有了明確的部署和建議，制定了共計十一條近期工作計劃，主要包括：結合昂賽鄉年都村開展試點的經驗，在扎青鄉地青村、格賽村和昂賽鄉熱情村、蘇繞村設立牧戶自然觀察營地，吸收更多的牧民從事生態體驗和環境教育服務、宣傳引導等工作。在園區內增設紅外相機，開展社區監測，完善以雪豹為主題的全域化自然體驗基地。鼓勵更多監測和巡護的牧民充當自然體驗者的向導，提供野外向導和食宿的服務，牧民由此受益。借鑒昂賽鄉年都村接待營地的成功經驗，在扎青鄉設立“雪豹之鄉”接待營地和瀾滄江源頭接待營地，鼓勵更多牧民參與接待和野外向導。與“漂流中國”等組織進行更深合作，大力培養更多本地船長，從事瀾滄江大峽谷漂流生態體驗服務和向導。通過瀾滄江大峽谷漂流生態體驗項目，試點發展生態體驗高端旅游。探索建立昂賽鄉年都村特許經營專業合作社，鼓勵支持牧民以投資入股、合作、勞務輸出等形式加入到特許經營合作社，讓更多的牧民通過從事生態體驗和環境教育服務、宣傳引導等工作，獲得穩定收益。加大宣傳力度，不斷完善“中華水塔”國際越野行走大賽雜多站徒步活動、“瀾滄江國際漂流節 ”、“瀾滄江-湄公河之約六國青年創新大賽”、“瀾滄江昂賽大峽谷國際自然觀察節”等系列活動工作機制，并走向常態化，擴大園區影響力，讓更多牧民群眾參與到生態保護和發展中。吸引外地專業特許經營機構與園區村社和合作社聯合開展特許經營，讓本地群眾在特許經營中受益。系統整合園區內民族、民俗、生態、宗教等文化資源，搭建文化產業平臺，不斷豐富園區內特色文化內涵，形成唐卡繪畫、演藝展覽、民族手工藝品等系列文化產品，對不同文化產品的推廣運營、創意衍生等實施特許經營，對園區內的相關文化服務設施運營統一進行特許經營。扶持和鼓勵搬遷牧民發展民宿、牧家樂、家庭手工業作坊等參與到特許經營中。

特許經營項目是國家公園體制試點工作的重要內容

2020年5月9日，中共青海省委辦公廳、青海省人民政府辦公廳印發了《推動三江源國家公園設立工作方案》。這個工作方案被視為推動三江源國家公園正式設立的行動綱領。該工作方案明確了準備階段（2020年5月中旬前）、推進階段（5月至7月底）、驗收階段（8月至9月底）、設園階段（10月至12月底）四個階段的主要任務。三江源國家公園管理局黨委書記、局長赫萬成指出，今年如期設立三江源國家公園在今后國家公園建設歷程中起著承上啟下的關鍵地位和作用，事關順利完成黨中央國務院交辦的全國首個國家公園體制試點任務，有利于進一步完善以國家公園為主體的自然保護地體系建設，提升國家公園示范省的引領帶動效應，也是青海省貫徹落實習近平生態文明思想落地生根的重大實踐、重要抓手和戰略布局，國家重視、全省關心、社會關注。

三江源國家公園管理局宣教處處長翟進全介紹說，“目前，園區內的各項特許經營項目，正在按照規劃和相關法規有序和穩步推進中。探索建立‘政府主導、管經分離、多方參與的特許經營機制，是國家公園體制試點工作的重要內容?！钡赃M全向本刊記者介紹了三江源國家公園建設的重要成果和進展情況，并對特許經營的有關政策和法規做了專業的解讀。

翟進全說，《三江源國家公園總體規劃》嚴格規定，禁止任何影響自然生態原真性、完整性的資源利用活動，包括采礦、挖砂、狩獵、捕魚等;嚴格控制和管理交通、建筑等建設;經特許可適度開展科考、生態體驗等活動。具體為：1、實施濕地封禁保護，未經批準，不得開發利用水資源和河湖水域岸線;2、執行嚴格的草畜平衡，實行季節性休牧和輪牧;3、限定生態體驗線路和區域，控制訪客規模，嚴控建設用地;4、嚴禁人類活動對野生動物造成影響，加強生態監測和定期評估;5、特許開辦牧家樂及文化和餐飲娛樂服務等，嚴格控制訪客流量，訪客按規劃路線、指定區域開展相關活動;6、交通道路嚴格規劃和施工，留足動物通道，及時生態恢復。

《三江源國家公園總體規劃》對社會參與和對外交流有明確規定，規定建立完善的志愿者服務制度，規范管理志愿者招募、教育培訓、協助管理等活動，吸引社會各界人士參與三江源國家公園的志愿服務。鼓勵社會組織和個人參與生態保護、社區共建、特許經營、授權管理、宣傳教育、科學研究等領域合作。堅持開放建園，建立國內外“友好公園”關系、參與國內外交流與學術活動，加強國際交流和合作。加強流域合作，促進建立長江、黃河、瀾滄江流域生態保護共建共享機制。

翟進全指出，關于建立特許經營機制，規定強調，遵循保護第一、合理開發、永續利用的原則，探索建立“政府主導、管經分離、多方參與”的特許經營機制，調動企業和社會各界，特別是廣大牧民群眾參與的積極性，提升他們的存在感、獲得感，共享國家公園紅利。建立與國家公園功能目標定位相符合的特許經營清單，面向社會公開招標，實行多種方式的特許經營。制定三江源國家公園產業化經營項目特許經營管理辦法，編制產業發展規劃，把握政策導向，做好項目引導、資金技術投入、人才引進等方面保障工作。嚴格履行特許經營準入制度，明確特許經營主體應履行的義務，嚴格生態環境管控，確保特許經營依法依規開展。

三江源國家公園特許經營范圍，包括生態體驗和環境教育服務業、有機畜產品加工業、民族服飾、餐飲、住宿、旅游商品及文化產業等。鼓勵開辦牧家樂、民間演藝團體、民族手工藝品、生態體驗等特許經營項目，并予政策扶持。

翟進全介紹說，規劃強調在生態系統保護中實現人與自然和諧共生，尤其注重人的發展。國家公園建設既要使牧民群眾的生產生活符合資源環境保護要求，又要滿足展示游牧文化和歷史傳承的需要，始終重視人的發展，實現人與自然和諧。一是設置生態管護公益崗位，推進牧民轉產，促進牧民增收;二是通過城鎮社區發展，完善園區基礎設施，提升公共服務能力，吸引群眾自愿向城鎮集中定居，制定統一政策解決住房安置等問題，創造勞動力就業條件;三是轉變畜牧業發展方式，基于合作社發展生態畜牧業，減輕草原壓力，提高牧民收入;四是參與公園共建，通過社會服務公益崗位和參與特許經營，實現轉產轉業;五是堅決打贏脫貧攻堅戰，將東西部扶貧協作與當地扶貧舉措緊密結合，確保到2020年貧困牧民全面脫貧;六是依托西寧市、海東市教育資源，開展異地辦學，提高文化素質，引導異地就業;七是對于自愿繼續留在草原從事草地畜牧業的牧民，引導其保護生態、傳承傳統文化。

2017年10月20日，三江源國家公園管理局發布了《三江源國家公園經營性項目特許經營管理辦法（試行）》。翟進全解釋說，特許經營管理辦法規定， 在三江源國家公園內從事經營性項目應符合四個要求：1、優先保護生態環境，合理控制開發強度和產業規模;2、兼顧民生改善和社區發展，保障國家公園的公益性;3、發揮社會資本、專業、技術和運營優勢，提高經營水平和服務質量;4、堅持草原承包經營基本制度，牧戶草場承包經營權不變。

特許經營管理辦法對準入行業也做了明確規定，規定三江源國家公園內中藏藥開發利用、有機畜產品及其加工產業、文化產業、支撐生態體驗和環境教育服務業等領域營利性項目特許經營活動，適用本辦法。三江源國家公園園區內和支撐服務區的能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業的特許經營參照國家及青海省有關規定執行。

關于三江源國家公園特許經營項目經營期限，該辦法規定，需考慮項目所提供產品或服務需求、建設內容、投資額度、項目生命周期、投資回收期、經濟社會和生態效益等綜合因素，最長不超過十年，其中，服務類項目最長不超過五年。對于投資規模大、回報周期長的有機畜產品及其加工產業特許經營項目，由特許經營者與管委會根據項目實際情況，約定特許經營期限。特許經營時間以《三江源國家公園特許經營協議》約定為準。三江源國家公園管理局是三江源國家公園內的特許經營權授權主體，負責國家公園內項目特許經營政策制定和管理指導工作。