基于土地銀行模式的農業規?；l展探討

黃琴峰

摘 ?要：當前外部形勢變化復雜，我國推進新農村建設、加強糧食安全保障等工作顯得尤為重要。保障糧食安全，源頭上應提高土地產出率、資源利用率和勞動生產率，實施農業規?；l展是重要的途徑之一，結合我國農村土地實際情況，建設土地銀行是推動農業規?；l展的一個突破口。土地可以像存款一樣集中起來，進行土地存貸，可以增強土地的流動性，有利于規模經營，提高土地產出，增加農民收入，加快新農村建設進程。通過借鑒國外土地銀行與農村建設協調發展的經驗，分析我國目前土地利用存在的問題，提出了在我國建設農村土地銀行的相關對策建議，以期能夠為建設和發展農村土地銀行提供參考。

關鍵詞：土地銀行;土地存貸;規?；?糧食安全

從2005年黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村，到2017年黨的十九大報告中提出“鄉村振興”戰略，農業的改革發展成為新時代我國政府工作的重中之重。我國農村的社會生產力在一系列的改革中得到了極大的解放和發展，農業經濟發展了，農民收入提升了，為2020年實現全面脫貧奠定了堅實的基礎。然而外部環境變化的嚴峻形勢，為我國推進扶貧攻堅、保障糧食安全等戰略工作帶來了較大挑戰，客觀對比西方農業強國在現代農業產業發展的情況，當前我國農業在規?；?、專業化發展方面仍然存在著一些矛盾，主要體現在：首先，一方面，規?；?、專業化的現代農業要求把土地集中起來;另一方面，以家庭為單位的土地承包經營制度又使得土地分散在眾多農戶之中;其次，一方面，懂技術、會經營的農業人才急需土地來經營農業產業;另一方面，土地閑置的情況仍然大量存在。土地資源分散和土地供需矛盾嚴重制約我國農村經濟的進一步發展，農業要素報酬明顯低于歐美地區。本文所說的科學的土地整合方式即為建設農村土地銀行，充分發揮土地作為要素稟賦的資產性作用，允許農民把自己的土地進行轉讓、出租或者抵押，打通土地市場化的渠道，把農民的承包地進行“零存整貸”。

一、土地銀行概述

土地銀行起源于歐洲，是為土地開發利用、土地儲備等提供金融服務的金融機構，參照商業銀行運作模式，農民自愿將零散、小塊、界線明晰的土地承包經營權存入土地銀行，土地銀行按照一定的價格給付農民租金（土地存款利息），再將土地劃塊后貸給愿意種植的農戶或企業，收取租金（土地貸款利息），種植農戶或企業則按照規劃和土地銀行的要求進行種植，土地銀行賺取差額利息用于自身發展和建立風險資金等。

土地銀行在德國、美國等國家實施后，取得了良好的經濟效益，成為了專家學者研究的課題。Ann.L.Strong論述土地銀行是政府為了將來的土地需求而進行儲備以調節土地利用，認為要實現上述效果：首先，必須有潛在土地以供土地銀行收購;其次，土地銀行要采用相應政策打擊土地投機者;最后，土地銀行在把收購的土地推向市場前，對土地進行先期整合，使土地增值以便更好實現其經濟效益。Bassam Hamdar認為土地銀行要想實現其功能價值，第一，要收購大量的土地以供使用;第二，要在收購土地時，以政府對土地規劃為依據，特別是城鄉結合部的有增值潛力的土地收購，既實現土地資源的增值，又實現了政府宏觀調控的公共職能。蔡云龍認為，土地銀行提高了政府對土地市場的調控能力，為政府運用市場機制調節土地資源滿足各方面的用地要求，是高效利用土地的一種管理制度創新。

土地銀行主要經營土地存貸相關的長期信用業務，加快農地流轉，推動農業產業化和規?；纬?，將對我國的社會生產力的解放和發展產生巨大的推動力，是破解三農問題的重要途徑之一。

二、理論基礎

（1）馬克思相關土地理論

馬克思認為“土地價格是出租土地的資本化的收入”，對土地的使用會連續地產生收益，稱之為土地年收益系列，或稱為地租流。因此，土地價格就是土地收益的資本化。馬克思提出了級差地租概念，級差地租是農產品的個別生產價格低于社會生產價格的差額所形成的超額利潤，分為級差地租I、II兩種形態，從級差地租I到級差地租II反映了生產方式由粗放型經營向集約型經營的轉變，具有歷史進步性。通過土地流轉市場來決定土地價格，要承認土地的差異性，允許不同的級差價格。

（2）土地供求理論

土地需求是指企業或者個人在各種可能的價格水平下愿意且能夠購買的土地數量。土地供給是指在一定的時期內，土地所有者在各種可能的價格水平下愿意且能夠提供的土地數量。當市場對土地的需求量和供給量相等時，形成土地市場均衡，此時以均衡價格交易;當供大于求，在市場規律的作用下，土地價格下降;反之當供小于求，土地價格上揚。土地銀行建立的目的是利用市場機制，對土地資源進行優化配置。

（3）市場失靈理論

市場失靈是指市場自身的缺陷導致在某些領域無法充分、高效地配置資源，主要表現為收入分配不均、外部負效應、失業、公共產品供給不足等方面。引起市場失靈的原因主要有：公共產品、壟斷、信息不對稱以及外部效應等。由于土地的特點：稀缺的、不可再生性資源特性;區域性，土地供求在各個區域不同;由于土地交易需要大量資金，符合條件的主體變少，容易形成壟斷。這就需要政府在充分發揮市場配置資源的基礎上，輔以法律、行政、經濟等措施，使“看不見的手”和“看得見的手”相互配合。

三、我國建設農村土地銀行的SWOT分析

（1）優勢

一是我國農村金融體制改革自1978年始終保持著自上而下、政府主導、漸進式的改革路徑，為農村土地銀行的建設和發展奠定了制度優勢：先后經歷重建農村金融體系階段、農村信用社深化改革發展階段、農村金融市場開放階段，允許產業資本和民間資本到農村地區新設銀行，并提出要在農村增設村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等金融機構，而且十七屆三中全會明確提出“建立現代農村金融制度”為農村發展提供充足的資金支持。二是1982-1986年連續五年、2004年-2020年又連續十七年發布以三農為主題的中央一號文件，為農村土地銀行的建設和發展奠定了政策優勢，根據財政部全國財政收支情況統計，三農支出在十一五（2006-2010年）期間為2.3萬億，十二五（2011-2015年）期間為6.6萬億，2016-2019年期間為8萬億，不斷加大對三農的投入。三是持續加強三農人才隊伍建設，引進大學生村官參與農村現代化治理，引導農民工和大學生返鄉創業就業，實施返鄉創業行動計劃，開展百萬鄉村旅游創客行動，鼓勵創辦領辦家庭農場、農民合作社和農業企業，構建起人才強農的長效機制。

（2）劣勢

一是由于我國實行家庭聯產承包責任制，農戶及農田在地域上較為分散、農田面積普遍不大，使得農業經濟業務所對應的借貸金額較小，然而完成一筆交易要付出很多的搜尋成本、談判簽約成本以及合約執行成本，為保證合約的履行也要付出很多的事后監督成本，過高的交易成本必然限制金融機構信貸的積極性。二是當前農業生產的效益相對偏低，農民將土地存入銀行的收益也較低，對參與土地銀行建設的積極性不高。三是土地銀行大多地處農村區域，其管理成員多為當地村干部兼職，人情管理忽視了規章要求、文化水平普遍不高限制了對現代銀行管理制度的認識等問題較為突出，行政管理色彩較為濃重。

（3）機遇

我國農村土地市場的改革不斷深化，機遇期敞開。十六屆五中全會明確提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務，確定了“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的建設目標，生產發展是新農村建設的核心內容，落實科學發展觀。十七屆三中全會強調，按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度，堅持最嚴格的耕地保護制度，加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，改革征地制度，逐步建立城鄉統一的用地市場。2016年黨中央提出《全國農業現代化規劃（2016-2020年）》，堅持農業現代化和新型城鎮化相輔相成，加快農業轉移人口市民化進程，為發展多種形式適度規模經營、提高農業質量效益、實現農業現代化創造條件。2017年10月，黨的十九大報告中提出“鄉村振興”戰略，加快推進農業農村現代化，走中國特色社會主義鄉村振興道路，將三農問題置于新時代工作的重中之重。土地銀行一方面可以有效地充當土地流轉的中介機構，規范農村土地流轉秩序，促進土地市場一體化、規?；?另一方面可以通過土地存貸，更好地執行土地用途管制，保證農地農用，防止耕地流失，保障國家糧食安全，為推進農業供給側結構性改革做好鋪墊。

（4）挑戰

土地銀行在我國的建設和發展尚處于初級階段，發展壯大的道路上仍面臨諸多挑戰，主要如下：一是我國土地銀行定位標準不嚴格，多被當做為土地中介機構，尚未像歐美農業強國那樣把土地銀行視作金融機構，土地存貸業務未能像銀行業務標準（個人信用、農業業務滿足貸款要求）執行，導致個人或團體辦理貸地業務，需要進行競標，價高者得，提高了業務辦理成本;二是我國土地銀行運作資金來源受限，融資能力不足，普遍依賴于政府補貼、銀行貸款、土地貸出利息，在土地債券發行融資方面尚無明顯支持;三是土地使用過程中存在信息不對稱的問題，一方面，土地定價機制不完善，一些地區“一刀切”的統一定價方式導致“劣土驅逐良土”的情況出現，導致一方利益受損、引發糾紛;另一方面，在土地用途監管不到位的情況下，部分土地使用者一味追求短期經濟利益，破壞了土地狀況，引發道德風險。土地是我們賴以生存的基礎，無論其以何種方式存在，土地都應當是作為循環經濟的載體而存在的，不是一時經濟。

四、對策建議

（1）完善農村土地銀行的運營管理機制

一是明確土地銀行的法律地位，我國政府要重視土地銀行在農業發展中的作用，把當前處于探索階段的土地銀行機構章程性文件上升為法律法規文件，制定專門的法律法規，為開展土地業務提供法律保障，才有助于實現農業的規?；洜I;二是提高政府的土地管理行政效率，加快農村土地所有權和使用權取得登記、變更登記、抵押登記和信托登記的制度建設，重點對市場參與主體資格認定、交易方式、交易程序、交易價格信息、土地產權變更做出明確規定;三是加強業務運營過程監管，定期開展貸后管理工作，土地銀行存貸業務嚴格按照簽訂的土地流轉合同執行，合同條款要嚴謹，辦理程序要嚴密科學，切實維護好農民權益，同時也要大力打擊破壞土地用途、影響土地價值的行為。

（2）加強組織管理及人員隊伍建設

針對土地價格、風險管理等影響土地銀行發展的重點問題，著力強化農地價值評估部門、風險控制部門等組織機構的管理和完善，通過客觀公正的土地價格、土地效益評估，提高農戶及經營主體對土地價格的認可度，同時為土地銀行業務提供救濟、保險等配套服務，提升農戶及經營主體對土地銀行業務的參與度。高質量提升土地銀行業務運營的關鍵因素之一是打造優秀的人才隊伍，借助國家建設新農村、實施鄉村振興戰略的東風，一方面，在基層吸納高素質、高學歷的管理人才，如大學生村官、鄉村振興干部等群體，提升土地銀行現代管理效率;另一方面，要與區域內科研院所、農業企業開展產學研合作，提供專家咨詢、技術培訓等服務，提升經營主體決策、管理、經營的能力和效益，實現多贏局面。

（3）建立多元化的融資機制

農村土地銀行要拓寬其融資渠道，建立多元化的融資機制，既可以由財政出資，也可以發行債券。財政可為土地銀行撥付一定的資本金，土地銀行產生的虧損予以彌補。因為土地銀行的發展可極大地促進鄉村振興，這部分資金可由財政預算列支。土地銀行還可借鑒國外做法，通過發行土地債券來籌集資金，在土地評價的基礎上，根據土地等級，以溢價、平價或折價發行土地證券。同時配套建設區域性的土地證券交易市場，制定農地價格指數，促進土地證券的流通轉讓，反過來又推動土地證券的融資。

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