警察武力使用的法律與制度控制之中美比較研究

夏 菲

一、引言

2014年8月9日，美國密蘇里州弗格森小鎮發生的警察開槍致18 歲非裔青年麥克·布朗（Michael Brown）死亡的事件在美國多地引發大規模騷亂。2020年5月26日，明尼蘇達州明尼阿波利斯市一白人警察在執法過程中將非裔男子喬治·弗洛伊德（George Floyd）按在地上，并用膝蓋頂住其脖頸，最終致其死亡。此事件同樣引起當地民眾抗議且迅速升級為騷亂。在這兩起事件中，美國長期存在的種族問題固然是問題產生的根本原因，但事件的直接導火索則是警察武力使用。

警察作為查處、預防違法犯罪的主要力量，經常會面臨各種危急情況，為及時制止危害行為，保障公民和警察自身人身安全以及公民和國家的財產安全，法律授予警察使用武力的權力。但是武力本身有可能會造成財產損害以及人身傷害甚至死亡，因此就需要有相應的法律和制度保障警察武力使用的合法性，即在達到維護秩序之目的的同時將損害和傷害控制在最小范圍內。在美國，警察使用武力的頻率較高，由此引發的警民沖突也時有發生，相應的，有關該問題的研究也較為充分，制度建設也相對成熟，有些做法是可以為我國所借鑒吸收的。

關于“警察武力使用”的概念，有學者界定為：警察依據法定條件針對違法行為人，通過規范語言、身體力量、器械和武器的使用而對其思想、暴力行為進行的一種法律強制。[1]翟金鵬、史全增：《大陸與臺灣地區警察武力使用法律規范比較研究——以警械和武器使用的立法規制為重點》，載《中國人民公安大學學報》2014年第5 期。美國法學會在2017年發布的研究報告《法律原則——警察調查》中對這一概念的定義是：警察為控制或約束某人，或者為扣押、檢查等而使用的身體動作力量（physical efforts），不包括警察為影響某行為而采取的命令、警告或勸說等非身體動作力量的使用，雖然這些行為可以用來控制某人或者用來避免使用武力。[2]American Law Institution,Principles of the Law: Policing,Use of Force ch.5 (Revised Tentative Draft No.1,Jul y 30,2017).顯然，上述兩個概念在武力使用的前提以及武力所包含的具體手段這兩個核心問題上是持不同觀點的。前者將警察使用武力的前提界定為面對“違法行為人”，這種界定不盡準確。警察在面對正在實施違法犯罪活動的行為人時依法可以采用武力以制止該行為，但是，在更多情況下警察是為控制、盤查違法犯罪嫌疑人而使用武力。因此，結合我國實際情況和法律制度，將警察使用武力的前提界定為“針對違法犯罪行為實施者和有違法犯罪嫌疑的”更為恰當。關于武力所包含的具體手段，前者不僅包括徒手控制、使用器械和武器，還包括諸如命令之類的語言控制。對此，筆者認為不妥?！拔淞Α币辉~本身就具有侵入性、傷害性之含義，而且從實踐中容易引起爭議的手段看，主要是可能會對個體造成人身傷害的徒手控制、使用器械和武器，因此，筆者認為，將具體手段界定為這三種更符合實際情況。

二、美國警察武力使用法律與制度控制

（一）憲法原則與立法制約

憲法是保障公民權利、規范執法部門權力最根本、最重要的法律。就美國警察武力使用的控制力而言，直接相關的是憲法第四修正案，該修正案規定：任何人的人身、住宅、文件和財產不受無理搜查和扣押的權利，不得侵犯。除依照合理根據，以宣誓或代誓宣言保證，并記載特定的搜查地點和扣押的人或物，不得簽發搜查和扣押令狀。憲法的規定是高度原則和高度概括性的，至于警察過度使用武力是否屬于“不合理搜查（unreasonable seizure）”以及以何種標準來判斷警察武力使用構成了不合理搜查，則是由法院以司法判例的形式逐步明確的。

除了憲法原則，另外還有三個聯邦立法制約警察過度使用武力：

一是，《美國法典》第18 編第242 條所規定的刑事犯罪罪名，其主要內容是：任何人以法律、法規、條例或習俗的名義剝奪他人的憲法或法律權利、特權、豁免權或者因個體的膚色、種族等因素而給予其與一般市民不同的處罰或造成傷害的，構成犯罪。[3]18 U.S.C.§242.顯然，該法條主要是針對執法人員在執法過程中的不法行為，檢察官在決定是否就涉嫌犯罪行為進行起訴時主要考慮三個因素：犯罪嫌疑人剝奪了個體的憲法和法律權利；犯罪嫌疑人是以法律的名義（換言之就是以執法者身份）剝奪了他人的憲法和法律權利以及是故意剝奪他人的權利。[4]Richard M.Thompson II,Police Use of Force: Rules,Remedies,and Reforms,Congressional Research Service,p.1 4.在這三個條件中，有關嫌疑人主觀故意的條件是比較難以證明的，因此，實踐中檢察官以此罪名起訴警察的情況并不多見。

二是，《美國法典》第42 編第1983 條所規定的民事救濟途徑，其主要內容是：任何人以法律、法規、條例、習俗或者慣例的名義使他人的憲法或法律權利、特權、豁免權被剝奪，其在訴訟、衡平訴訟以及其他救濟程序中向受害人承擔責任。[5]42 U.S.C.§1983.顯然，在民事訴訟中，并不要求證明警察是出于主觀故意而剝奪他人的憲法和法律權利。這是一種公民個人以民事訴訟的方式維護自身權利、獲取救濟的途徑。

三是，1994年制定的《美國法典》第42 編第14141 條（后被改編為第34 編第12601條）[6]34 U.S.C.A.§ 12601.規定了一種新的由司法部長針對警察部門存在的所謂“模式與實踐（pattern and practice）”執法問題提起的民事訴訟。也就是說，當司法部有合理理由認為某警察部門的執法行為存在非法剝奪公民憲法或法律權利的情況，而且不是個例，甚至已經形成一種相對固定的執法模式（或稱系統性問題）時，可以以提起訴訟的方式推動其糾正錯誤?！霸?0世紀90年代中之前，聯邦政府在規范州或者地方警察濫用武力方面幾乎沒有什么作為?！盵7]E2liot Harvey Schatmeier,Reforming Police Use-of-Force Practices: A Case Study of the Cincinnati Police Departm ent,46 Columbia Journal of Law and Social Problems,539,540(2013).這種國家機關提起民事訴訟的方式也是在美國發生多起引起社會極大關注的警察執法事件之后，國會在立法上的一個創新。自1994年至2012年間，司法部一共啟動此類調查41 次，涉及的警察部門問題主要有過度使用武力、非法大規模搜查、逮捕以及歧視性執法。[8]Id.p.543.其程序一般是：司法部先就公民投訴以及其他相關信息進行不公開的調查，如果認為有系統性的問題存在時則啟動正式調查程序，最后以法院裁判或者司法部與執法部門達成備忘錄的形式結案。大多數情況下，司法部和警察局都更愿意以達成備忘錄的形式結案，對司法部而言更高效，避免了可能冗長的法庭程序，對警察局而言則可以降低部門名譽損害的程度。司法部會在備忘錄中向警察局提出整改指令，要求其修訂政策、改進機制、完善制度、加強培訓。

（二）司法控制

在美國，公民憲法權利是制約警察過度使用武力最重要的武器，而真正使這個武器發揮作用的則是法院的司法判決，尤其是最高法院的判決。

就警察武力使用的控制而言，1985年美國最高法院判決的田納西州訴加納案（Tennessee v.Garner ET AL.）具有重要影響力，這主要體現在兩個方面：一是該判例明確了警察以致命武力實施抓捕必須符合憲法修正案第四條要求的“合理性”要求，也就是說將致命武力使用納入憲法修正案第四條規定的“搜查”范疇；二是該判例改變了之前的警察使用致命武力的標準，根據社會發展的實際情況，提出了新標準。

該案發生于1974年10月3日。當晚，孟菲斯警察局接到報警說某居民區可能有人入室盜竊。兩名警察到現場，其中一名警察埃爾頓（Elton Hymon）在房屋背面察看情況時聽到關門聲并且看到一個人，即愛德華·加納（Edward Garner）從后院跑出去至院子柵欄處。借助手電筒，埃爾頓可以看到愛德華并沒有攜帶武器，他喊道“（我是）警察，站住”，但愛德華開始攀爬柵欄企圖逃跑。埃爾頓認為如果嫌疑人翻過柵欄，現場抓捕就不可能了，他向愛德華開槍射擊，擊中其后腦勺，致其死亡。愛德華的父親加納先生以槍擊違憲為由將埃爾頓、警察局及其局長、孟菲斯市及其市長起訴至田納西西區聯邦地區法院。訴訟歷經地區法院、第六巡回上訴法院直至最高法院。

最高法院首先明確：當警察限制某人自由離開時，警察的行為就構成了搜查，雖然就警察干預到什么程度才構成搜查尚未明確，但是致命武力的使用毫無疑問是憲法修正案第四條所確立的合理性要求所規范的搜查行為。[9]Tennessee v.Garner，471 U.S.1,105 S.Ct.1694，U.S.Tenn.,1985.LEXIS 195,p.5.

而后，法官以憲法修正案第四條為依據對案件進行分析：在考察某“抓捕”行為是否合憲時，必須要在以下兩者之間尋求平衡：侵犯公民憲法修正案第四條權利的性質、程度與需要將這種侵犯合理化來確保政府利益之重要性。[10]Id.p.6.就本案而言，采用致命手段抓捕犯罪嫌疑人確保了刑事司法程序運行的確定性，但是這種政府利益的重要性和嫌疑人的生命權相比是明顯失衡的。所以法院的結論是：田納西法律授予警察在上述情況下對逃跑的嫌疑犯使用致命手段是違憲的。[11]Id.p.7.當然，法院也進一步說明如果警察有合理理由相信重罪嫌疑人的行為對警察或其他人有生命威脅或嚴重身體健康威脅的，警察可以開槍。

田納西州訴加納案改變了美國警察使用致命武力時慣用的普通法“重罪犯逃跑（fleeing-felon rule）”原則，代之以“生命防衛（defense-of-life rule）”原則。

1989年美國最高法院判決的格瑞艾姆訴康納一案（Grahamv.Connor）明確對所有警察武力使用合憲性的考察都適用憲法修正案第四條規定的“合理性”原則，并確立了武力使用是否合理的評判標準。

1984年11月12日，原告（上訴人）格瑞艾姆因糖尿病病癥急需飲用橙汁，于是他請好友貝里（Berry）驅車帶他到最近的便利店購買橙汁。到店里后，格瑞艾姆發現結賬的顧客很多，于是他急匆匆離開便利店。他的舉動被附近的警察康納注意到，康納因有所懷疑而要求貝里停車接受檢查，并要求他們在事實調查清楚前不得離開，隨后康納呼叫增援。增援警察到達后對格瑞艾姆采取了反銬手銬、頭抵車引擎蓋等措施。在整個過程中，警察都對兩人有關格瑞艾姆是糖尿病患者的解釋充耳不聞，他們認為格瑞艾姆是喝醉了。直到現場警察收到信息證實兩人在便利店并未實施任何違法行為，才讓其離開。[12]Graham,V.Connor,490 U.S.386(1989)；109 S.Ct.1865； 104 L.Ed.2d 443； 1989 U.S.LEXIS 2467,pp.1-2.因警察的武力使用行為，格瑞艾姆身體多處有傷，他以警察在搜查過程中過度使用武力為由起訴至法院。

在最高法院的判決中，法官申明：今天我們要將在田納西州訴加納案中有所體現但沒有明確說明的一點予以重申，所有有關執法人員在逮捕、偵查、盤查以及其他對自由公民采取的“搜查”措施中過度使用武力的訴訟都應當以憲法修正案第四條以及其確立的“合理性”原則為依據進行考察。[13]Id.p.9.隨后，法官闡述了“合理性”的認定標準：（法官）要結合具體案件的實際情況進行判斷，特別是案件所涉及犯罪的嚴重程度、嫌疑人是否對警察或者其他人的安全產生即刻的威脅以及嫌疑人是否有積極的反抗行為或試圖逃跑的行為等事實情況?！湍骋痪唧w的武力使用行為是否符合“合理性”原則進行判斷時，要以一個警察在現場能做出的理性判斷的視角出發，不能以一種事后面面俱到的視角出發。[14]Id.p.10.法官一方面提出了認定某武力使用是否合理的三個主要事實標準，另一方面認為不能對現場警察提出太高的要求，因為警察通常是要在極短的時間里作出是否使用武力以及使用何種武力的決定。

格瑞艾姆訴康納一案之后，美國各級法院在審理有關警察非致命武力使用的案件時都是以此案確定的三個主要事實標準來判斷警察行為“合理性”與否的。然而，2007年最高法院有關斯高特訴哈里斯（Scottv.Harris）一案的判決并沒有依據上述標準，實際上是否定了該標準。

斯高特訴哈里斯案的基本案情是：警察發現斯高特在限速每小時55 英里的區域以每小時73 英里的速度行使，遂駕車追趕，最后警察哈里斯用撞擊斯高特車輛的方法致其車輛駛出路面，車輛翻覆，斯高特受傷癱瘓，遂提起訴訟。法官并沒有按照格瑞艾姆訴康納案確定的“合理性”標準進行分析，而僅僅關注斯高特高速駕駛的危險性。法官的結論是：警察試圖終止危險的、可能對無辜路人的生命造成威脅的超速駕駛行為是不違反憲法第四修正案的，即便可能使逃離的駕駛人有受傷或死亡的危險，亦是如此。

斯高特訴哈里斯案在兩個方面引起爭議：第一，開創了一種被稱為是“自由認定模式（free-form approach）”，[15]Richard M.Thompson II,Police Use of Force: Rules,Remedies,and Reforms,Congressional Research Service,p.5.即法官僅根據案件的具體情況進行分析，自由作出判斷，而不遵循之前格瑞艾姆訴康納案確定的標準。對此，有學者認為是違反了美國法律制度中遵循先列的重要原則。[16]Benjamin Buchwalter,Return to "Reasonable" in Section 1983 Police Pursuit Excessive Force Litigation,65 Hasting Law Journal,1665,1669-1675(2014).第二，判決實際上是認定所有警察為制止超速駕駛而采用的致命武力手段都不違反憲法，這種一概而論的判斷本身忽視了個案差異的現實情況，而且會對警察執法產生直接影響。

斯高特訴哈里斯案的確導致美國各級法院在審理有關警察武力使用的案件時適用標準的分化，有的仍然堅持采用田納西州訴加納案與格瑞艾姆訴康納案確立的標準，有的則采用自由認定模式。

（三）部門規則細化武力使用守則

制定法和司法判例為警察武力使用界定了基本的規則，可以說搭建了一個規范性框架，是警察使用武力時不可突破的底線要求，而各警察部門有關武力使用的手冊是對上述基本規則的細化，進一步明確警察武力使用的條件、程序，是警察使用武力的直接適用準則。

美國大大小小的執法部門有約18000 個，各部門之間相對獨立。因此，聯邦、州及市、縣警察部門都有自己的武力使用手冊，其內容也各不相同，但總體而言，在一些基本的、核心的問題上標準是統一的。

西雅圖警察局是美國各市、縣警察部門中武力使用手冊制定相對較完善的，其內容在貫徹憲法、法律原則以及司法判例精神的同時也基本達到了學者所提出的要求。

在基本原則中，手冊規定了警察武力使用的合理性原則、必要性原則以及比理性原則，并且規定了武力降級（De-Escalation）策略。[17]Seattle Police Department Manual 8.000-Use of Force Core Principles,http://www.seattle.gov/police-manual/title-8---use-of-force/8000---use-of-force-core-principles,2020年1月21日訪問。合理性原則即憲法修正案四中的要求，手冊遵循的是格瑞艾姆訴康納案所確定的“客觀合理性（objectively reasonable）”標準，即，一個理性的警察在現場根據當時的具體情況、在平衡警察行為與相對人個體權利基礎上作出的武力使用決定，只要武力使用是符合現場情況需要的，就是合理的，而不論警察主觀意圖是什么。必要性原則是指武力的使用應當是在別無選擇的情況下采取的手段。比例性原則是指警察使用武力的程度應當與現實情況相符，特別是與警察和他人面臨的即刻發生的危險之程度相符。

手冊對武力降級策略的定義是：（警察）采取措施，穩定局面，減少即刻發生的威脅，爭取更多的時間、方法、資源解決現場問題。[18]Seattle Police Department Manual 8.050-Use of Force Definition,http://www.seattle.gov/police-manual/title-8---use-offorce/8050---use-of-force-definitions,2020年1月24日訪問。武力降級的目的是獲得相對人的主動配合，以降低武力使用的程度甚至完全避免使用武力?？刹捎玫拇胧┚唧w包括：警察在武力使用前要對相對人不配合警察命令的原因進行分析，區分是主觀不配合還是基于生理缺陷等原因不理解警察命令而導致的不配合；警察通過與相對人保持一定距離、利用障礙物、呼叫增援等空間隔離、延緩時間、人力優勢來避免武力升級。

手冊對“致命武力”的界定是：使用武器或者其他可能導致他人死亡、嚴重身體傷害的手段的。具體包括：開槍射擊某人；用警械等猛擊他人頭部、頸部、喉嚨處；將某人的頭撞向堅硬的、固定的物體（比如水泥地面、堅硬的金屬物體如欄桿等）；對行使中的機動車使用阻釘（stop-stick）；鎖住頸部、氣管。[19]Id.只有當警察和他人面臨即刻將要發生的死亡或者嚴重身體傷害威脅時，警察才能夠使用致命武力。[20]Seattle Police Department Manual 8.200-Using Force,http://www.seattle.gov/police-manual/title-8---use-of-force/8200---using-force,2020年1月24日訪問。

相較而言，明尼阿波利斯市警察局武力使用指導手冊中援引的州立法對致命武力的概念界定范圍較窄，僅指開槍行為。雖然手冊也專門就鎖喉之類的武力使用進行了專門規定，并且將從頸部前面鎖住氣管、氣道（Choke Hold）歸入致命武力范疇，但同時將其他控制頸部（Neck Restraint）措施列為非致命武力。[21]5-300 Use of Force City of Minneapolis,http:// www.ci.minneapolis.mn.us/police/policy/mpdpolicy_5-300_5-300,2020年6月5日訪問。地方立法與指導手冊中的不合理規定在喬治·弗洛伊德事件后遭到美國警務專家的批評，明尼阿波利斯市議會也要求警察立即就此進行改正。

（四）警察局內部管理監督機制與社會監督機制

為保證警察正當使用武力，與社區居民建立良好的警民關系，美國警察局內部逐步發展建立了若干管理監督機制。第一種是傳統的、常規的機制，即上級警官對下級警察的監督。警察部門具有軍事化特征，歷來強調下級對上級的服從。因此，如果上級警官能夠切實履行監督職責，效果則會非常明顯。但是這種模式在很大程度上依賴于人的認知和選擇，上級警官自身對武力使用規則的理解以及其與下級警察之間關系的親疏都會直接影響監督的效果。第二種監督機制是警察局內設專門的監督部門，在美國通常稱為內務局（Internal Affairs Unit），該部門負責受理、調查有關警察不法行為的舉報、投訴。第三種機制稱為“風險管理（Risk Management）”與“早期干預（Early Intervention,EI）”，即警察局在收集、統計、分析涉及警察局的訴訟、公民投訴、以及警察局內部查處情況等相關信息數據的基礎上，對于那些使用武力頻率較高、遭到居民投訴次數較多的警察采取干預措施，包括進行談話、要求其參加培訓，以改變其工作方法。第四種機制是認證（Accreditation）機制。1979年，執法部門認證委員會（The Commission on Accreditation for Law Enforcement Agencies）成立，它是由包括國際警察局長協會在內的美國四個重要的執法部門協會共同推動創設的獨立的、非盈利機構。其工作主旨是建立執法部門工作標準，推進各執法部門向更優質的職業化標準發展。警察局為獲得認證，必須有效監督警察武力使用。當然，是否加入這個認證體系，可以由各警察局自己決定的。

警察部門內部的控制監督機制雖然逐步形成了多樣化的體系，但畢竟是由警察自我監督，其成效和公信力始終飽受質疑。在喬治·弗洛伊德案件中，膝壓喬治的那名警官曾經被17 次投訴，但只有其中一次在警方檔案中有詳細記錄。[22]Bernard Condon,Todd Richmond and Michael R.Sisak,Cop in Floyd case got medals for valor and drew compl aints,June 3,2020,https://news.yahoo.com/family-demands-charges-against-4-164559411.html，2020年6月5日訪問。

司法監督是一種重要的監督形式，法院通過審理有關警察過度使用武力的刑事訴訟、民事訴訟使有違法行為的警察承擔刑事責任、警察所在警局支付民事賠償金。另外，警察以不當武力使用而獲取的證據會被法官否決，這也是司法控制的一種方式。

另一種有效的監督途徑是媒體監督。隨著新媒體的飛速發展，媒體監督的覆蓋面更廣、速度更快，警察過度使用武力的行為很容易被個體以錄音、錄像的形式記錄下來并迅速發送至網絡空間。

第四種社會監督是公民監督。在美國，這種形式的監督不僅僅是公民個體提出投訴或者向有關部門、媒體反映情況，而是建立專門的組織處理公民對警察的投訴。以紐約市為例，市民投訴審查委員會（Civilian Complaint Review Board）在20世紀50年代成立時還是警察局內設的一個完全由警察負責的機構，至1993年成為完全由普通公民構成的獨立的組織機構，負責對投訴警察案件的調查、組織調解、提出處理意見。自2012年起，委員會還可以就一些重大的案件提起聽證程序，普通民眾可以旁聽。

三、我國警察武力使用法律與制度控制之現狀

在我國，警察一般不配槍，公安機關內部也逐漸形成了嚴格的用槍管理制度，因此，由警察武力使用而引發的社會焦點事件比美國少得多。然而，近幾年，隨著我國一些大城市執勤民警開始配備槍支，警察開槍射擊的事件也不時見諸報端，警察開槍必然會引起公眾關注，有的還會引發重大社會輿情，比如2015年的黑龍江慶安火車站警察槍擊事件[23]注：2015年5月2日，黑龍江省慶安縣農民徐純合帶著母親和孩子出行，在慶安火車站與警察發生沖突，并試圖搶奪警察槍支，被警察擊斃。事發后，網絡輿論對于警方公布視頻的完整性表示懷疑，引起了社會各界對于警察用槍的合理性問題的關注與討論。公安部最終調查結論是，警察開槍是正當履行職務行為，符合《中國國際貿易促進委員會人民警察使用警械和武器條例》及公安部相關規定。。而且，即使警察在執法中不使用槍支、警械，也可能導致人員傷亡，2016年的雷洋事件就是典型案例。[24]注：2016年5月7日晚9 時許，北京居民雷洋離家去機場接親戚，次日凌晨雷洋家屬接到昌平某派出所通知，說雷洋因涉嫌嫖娼被警方調查，在被帶往派出所的途中死亡，死亡時間是10 點前后。事發后，家屬對于雷洋的死因提出質疑，認為警察有過度使用武力之嫌。警方則稱是雷洋實施了嫖娼違法行為，而且不配合警察調查，甚至有企圖逃跑、襲擊警察的行為，警察才采取了必要的控制措施。此事引發社會各界廣泛關注，公共輿情普遍質疑警察處置的合法性。6月1日，檢察院立案偵查，最終結論是認定現場執法人員構成玩忽職守，但決定不予起訴。因此，為切實維護公民權利、保障警察權威、促進警民合作，有必要在現有的基礎上進一步完善警察武力使用的法律與制度控制體系。

（一）法律、法規規范

我國是制定法國家，與美國更多依靠司法判例構筑警察武力使用的基本標準不同，我國有關警察武力使用的原則、標準、程序等都由法律、法規、規章予以明確。

目前，警察武力使用最主要的法律依據有《中華人民共和國人民警察法》（以下簡稱《人民警察法》）、《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》（以下簡稱《條例》）。

《人民警察法》第10 條、第11 條從原則上規定了警察具有使用武器和警械的權力?！稐l例》則細化規定了警察使用武器和警械的原則以及在什么情況下可以使用、什么情況下禁止使用、使用的程序以及違法使用的法律責任等，是警察使用武器、警械直接適用的法規。

《條例》第二章就驅逐性、制服性警械和約束性警械的使用作出規定，前者包括使用警棍、催淚彈、高壓水槍、特種防暴槍等；后者指使用手銬、腳鐐、警繩等。對于在什么情況下可以使用警械，前者是采用列舉式立法，規定了8 種情形，其中第8 種是一個指引型條款，即“法律、行政法規規定可以使用警械的其他情形”；后者則采用的是概括式立法，指警察在依法執行抓獲違法犯罪分子或者犯罪重大嫌疑人、或者在執行逮捕、拘留、看押、押解、審訊、拘傳、強制傳喚時遇有違法犯罪分子可能脫逃、行兇、自殺、自傷或者有其他危險行為的，最后也是一條指引型條款。

《條例》第三章是關于武器的使用。本章第9 條首先列舉了15 種警察可以使用武器的情形，其中前14 條是對于具體某種暴力犯罪行為的列舉，最后1 條是指引型條款。第10條、第11 條分別規定了警察不得使用武器、立即停止使用武器的情形。第12 條、第13條則是有關警察使用武器后采取救濟措施并履行告知、報告義務的規定。

在較長一段時間里，我國關于警察武力使用的法律規范僅限于使用武器或警械，而未涉及另一種警察普遍使用的武力——徒手控制。直至2010年，公安部發布《公安機關人民警察現場制止違法犯罪行為操作規程》，規程規定了4 種警察為制止現場違法犯罪而可以采取的強制手段，由輕到重分別為：口頭制止、徒手制止、使用警械制止、使用武器制止。

（二）司法控制

法院通過審理涉及警察違法使用武力的刑事、行政訴訟案件對警察武力使用的正當性進行事后審查。實踐中，警察因使用武力不當而被刑事偵查或被行政相對人提起行政訴訟的案件極少，法院在這方面的監督、控制的作用較為有限。

檢察機關是我國憲法確定的專門的國家法律監督機關，對于公安機關的刑事偵查以及行政執法行為具有監督職責。警察武力使用可能出現在刑事案件偵查過程中，也可能出現在日常的行政執法活動中，檢察機關對警察在這兩種活動中武力使用進行監督的具體法律依據有所不同。

《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》都明確規定了檢察機關對于公安機關的偵查活動是否合法進行監督，最高人民檢察院于2019年9月發布的《人民檢察院刑事訴訟規則》第13 章就檢察機關對包括偵查活動在內的整個刑事訴訟過程進行監督的方式作了明確規定。具體而言，在對偵查活動的監督中，檢察機關按照偵查人員違法行為的輕重不同，分別可采取以下4 種監督方式：第一種是針對情節較輕的違法情形由檢察人員以口頭方式向公安機關提出糾正意見；第二種針對情節較重的違法情形，由檢察人員報請檢察長批準后，向公安機關發出糾正違法通知書；第三種是對于帶有普遍性的違法情形，經檢察長決定，向公安機關提出檢察建議；第四種是對于構成犯罪的行為，由檢察機關偵查部門或者其他有管轄權的機關立案進行偵查。雖然《人民檢察院刑事訴訟規則》第567 條有關檢察機關監督偵查活動的具體內容中沒有明確列舉警察使用警械或武器行為，但是檢察機關對于公安機關在刑事案件偵查過程中的所有執法行為均負有監督職責，自然也包括警察使用武力行為。

檢察機關對行政權的監督，理論界歷來有不同的觀點，而《人民檢察院組織法》所列舉的職權也主要限定于訴訟活動?？傮w而言，“檢察機關對于一般行政執法違法行為實施法律監督一直缺乏直接且充分的法律依據”。[25]魏瓊、梁春程：《雙重改革背景下警察執法監督的新模式——兼論檢察監督與監察監督的協調銜接》，載《比較法研究》2018年第1 期。

（三）公安機關內部管理監督機制與社會監督機制

同美國一樣，警察武力使用的常規性監督、管理還是由公安機關自己來履行，包括上級警官對下屬的管理、常規性考核、內部專門機構——督察的監督查處、受理行政復議等。與美國不同的是，我國的各級公安機關存在上下級關系，因此，除了各層級的公安部門的自我監督、管理外，上級公安機關對下級公安機關也有權進行監督管理。

社會監督主要是媒體監督和公民監督。隨著我國互聯網以及移動技術的迅速發展，媒體監督以及公民監督因其即時、社會覆蓋面廣而越來越具有影響力。近幾年引發社會廣泛關注的幾起警察武力使用事件均是通過網站、微信等渠道發布，包括前文提到的黑龍江慶安火車站警察槍擊案以及雷洋事件。

四、我國警察武力使用法律與制度控制之完善

武力使用在警察工作中是不可避免的，美國警察因攜帶槍支，因而較有可能會出現警察槍擊事件，從而更易引起社會關注。我國警察的武力使用更多地是使用徒手控制和警械，一般而言對個體人身造成的傷害程度較輕。也正因為如此，長期以來，有關警察武力使用的法律與制度建設并未引起社會公眾與學者應有的關注。然而，在法治國家，諸如喬治·弗洛伊德、雷洋事件一旦發生，必然會引發警民危機。我國需繼續堅持警察一般情況下不配槍的原則，借鑒美國正反兩方面的經驗教訓，有效規范警察合法、正當使用武力。

（一）提升立法層次，完善立法內容

《條例》所規范的內容是直接對個體人身權造成傷害的警察行為，而《條例》在法律效力層次上屬于行政法規，這與《立法法》的規定不符。對此，早有學者建議應當將《條例》上升為法律。[26]余凌云：《警察法講義》，法律出版社2015年版，第135—136 頁。

同時在立法內容上應明確比例性原則并增加對徒手控制武力使用方式的規范。我國現有立法中對于警察武力使用的必要性原則、比例性原則沒有明確規定?！稐l例》第二章第7條有關驅逐性、制服性警械的使用規定中有比例性原則的表述：人民警察依照前款規定使用警械，應當以制止違法犯罪行為為限度；當違法犯罪行為得到制止時，應當立即停止使用。但是在第三章有關武器使用的規定中則沒有類似規定，而是分別列舉了什么情況下可以使用武器、什么情況下不得使用武器以及什么情況下應當停止使用武器。這種列舉方式在一定程度上體現了比例性原則，但并不明確、完整?！度嗣窬旆ā泛汀稐l例》都應當在其總則中明確規定警察行使權力、使用武力應當遵守必要性和比例性原則。

美國對警察武力的分類是依照武力的傷害程度，一般分為致命武力（deadly force）和非致命武力（nondeadly force）。致命武力是指可能造成嚴重身體傷害甚至死亡的武力方式。我國則是以工具為標準進行分類，即，規定了武器和警械的使用條件和程序，這種立法方式最大的問題是遺漏了對徒手控制這種不使用工具的武力方式的規范。顯然，在我國立法者的觀念中，工具本身就決定了使用該工具可能造成的危害性程度不同，因此在立法中對槍支使用和管理的規定非常嚴格。但是這種認知是有偏頗的。一般而言，使用武器和警械的確比徒手控制更容易造成人身傷害，但是，徒手控制同樣會導致嚴重身體傷害甚至死亡。

實際上公安部門已經意識到這個問題，在《公安機關人民警察現場制止違法犯罪行為操作規程》第三章專門就徒手制止的使用予以規范，并明確規定“應當避免直接擊打違法犯罪行為人的頭部、襠部等致命部位”。然而，該規程僅是公安部內部規范性文件，且其適用前提是“公安民警現場制止違法犯罪行為活動，處置重大恐怖事件和群體性事件等重大緊急警情”。從國家法律層面而言，對徒手制止這種武力使用方式的規范是缺失的。在現有立法體例下，《人民警察法》應當就徒手制止的使用作原則性規定，《條例》則相應地在名稱以及結構上作重大調整，詳細規定徒手制止使用的前提條件和程序。

（二）探索合理的致命武力使用正當性標準

《條例》對于警察在什么情況下可以使用武器是以列舉的方式進行規定，即，警察在面對《條例》第9 條所規定的15 種嚴重犯罪行為時可以使用武器。對于此種立法模式，有學者認為其存在“‘判明’概念不夠明晰在實踐中容易導致理解混亂”[27]高文英：《警察使用槍支的若干法律思考》，載《中國人民公安大學學報（社會科學版）》2009年第4 期?！笆宸N開槍情形不便記憶”[28]韓增輝：《簡析警察用槍困境—廣東調研報告》，載《河北公安警察職業學院學報》2010年第1 期。等問題，由此而導致了警察對條款把握不自信而不敢開槍。[29]余凌云：《警察法講義》，法律出版社2015年版，第58 頁。

美國最高法院審理的田納西訴加納案確定了警察使用致命武力的原則性標準——“生命防衛”，各警察局在武力使用手冊中對此標準予以細化。比如，西雅圖和芝加哥警察局的手冊中都規定只有當針對警察或其他人的死亡或者嚴重身體傷害的危險即刻將發生時，警察才能使用致命武力。而進一步判斷此種危險是否即刻會發生的細化的標準則是：警察有客觀合理的理由認為嫌疑人正在實施或者威脅實施導致警察或者其他人死亡或者嚴重身體傷害的行為、嫌疑人有手段和工具導致上述嚴重后果以及嫌疑人有機會和能力使用上述手段和工具導致嚴重后果。[30]Seattle Police Department Manual 8.200-Using Force,http://www.seattle.gov/police-manual/title-8---use-of-force/8200---using-force,2020年1月24日訪問。

相比較而言，美國警察使用致命武力的標準比較明確單一，而且要求比我國要高，因為依據《條例》，我國警察可以為了防止在押人犯脫逃以及嚴重犯罪嫌疑人逃跑開槍。標準明確單一對警察而言更容易掌握、執行，雖然要求較高，但是對于是否有“即刻發生的危及警察或他人的生命、身體安全”之危險主要取決于警察在現場的判斷，法院在事后審查中也會傾向于認同警察的判斷，所以警察做出開槍決定時顧慮相對較少。在我國，雖然允許開槍的情形更多，但是列舉式的標準對于警察而言較難把握，加之有嚴格的槍支管理制度，警察開槍是一個偶爾發生的重大事件。兩國國情不同造成的明顯差異在于美國是一個個體持槍率極高的國家，且犯罪發案數也居于高位；而我國是一個嚴格管控槍支的社會，犯罪率也較美國低。

實際上《條例》規定的15 種情形大部分也屬于執法人員和公民人身安全面臨即刻發生危險的情形。從進一步體現法律對生命權尊重的角度出發，即使是繼續采用列舉式條款，立法也應當明確警察在面對這些犯罪時，只有當警察和他人的生命安全、重大身體健康受到即刻將發生的威脅時才能使用包括開槍在內的致命武力。

（三）細化警察武力使用守則，加強相關培訓

警察自身認識能力和處置能力的提高是保障其在日常執法活動中能正當使用武力的基礎?！稐l例》雖然就警察使用武器和警械的前提條件作了規定，但究竟何種現場情況下可以使用武器甚至是致命武器，在使用武器時要注意哪些事項，是否可以采取降級措施以避免使用武力或者使用強度低的武力等，這些內容在立法中都鮮有涉及，需要公安部門結合實際工作情況制定詳細的武力使用守則。此類守則可以由公安部統一制定，但允許各地公安廳局結合本地情況制定實施細則。守則制定后應當向公眾公開，這樣既便于公眾監督警察，也有利于提高公眾對警察使用武力之合法性與正當性的認可度。

武力使用守則的制定會為警察使用武力提供了一個比較清晰、明確的指導，然而警察現場的處置能力還需要經常性的培訓以形成相對固定的行為反應模式。武力使用培訓應當成為警察常規培訓內容，一方面強化警察對相關法律、法規和工作守則的熟悉程度，另一方面通過情景模擬等形式讓警察學會在特定情形下采取適當措施，同時也要教育警察對于自己的搭檔或者一同出警的其他警察過度使用武力的行為及時予以制止。

（四）建立警察使用武力報告、評估、提醒機制

各級公安機關要建立常規的武力使用報告制度，特別是涉及致命武力以及造成身體傷害或可能造成身體傷害的武力之使用的。要詳細記錄武力使用針對的對象、該對象所實施的違法犯罪行為、警察采取的武力手段、造成的損傷情況以及醫療救濟情況等等。

在此基礎上，各公安部門的負責人可以完整地了解本部門警察武力使用情況。對于那些使用致命武力、頻繁使用武力以及因使用武力而被公民投訴的警察要進行評估。如果經過評估發現該警察武力使用不當，應當及時進行提醒，讓其接受培訓并加強監督，使其改變工作思路與模式。通過這種時時的、早期的干預，防止警察出現過度使用武力的情況。

（五）推動警察武力使用情況信息公開

無論是在我國還是美國，有關警察武力使用的情況是不為公眾所知的，事實上對于警察部門自身而言，可能也是不清楚的，這是由于長期以來就缺乏一個系統的有關警察武力使用的統計機制，也就沒有客觀、完整的數據來呈現真實的現實情況。當警察使用武力致人死亡的個案發生并引起公眾廣泛關注時，大家只能以此單個事件作為對整體警察武力使用情況的判斷依據，其結論難免偏頗并可能損害警察的權威。

美國執法部門已經在試圖改變這種現狀，聯邦調查局于2015年提出應當建立一個全美警察武力使用統計的數據庫，此動議獲得包括美國刑事調查組織協會、美國警察局長國際協會、大城市警察局長協會等主要執法部門組織的積極響應。聯邦調查局于2017年7月至12月開展了實驗性收集研究工作。目前該數據庫主要搜集三類警察武力使用事件：警察武力使用與個體死亡有關聯的；警察武力使用與個體嚴重身體傷害有關聯的；雖然沒有個體死亡或者嚴重人身傷害，但是警察朝個體開槍的。搜集的信息內容主要有三大類：事件本身的信息、被采取措施的個體的信息、使用武力的警察的信息。[31]Use-of-Force Data Collection,National Use-of-Force Data Collection: What Data will be Collected?,https://ucr.fbi.g ov/use-of-force-data,2020年2月13日訪問。聯邦調查局將在數據搜集的基礎上進行分析研究，并定期予以公開。

我國對槍支使用有嚴格的管理機制，公安部門對于警察開槍的信息統計應該是比較全面的，但是對于其他類型武力使用則缺乏專門的信息統計。而且，有關警察開槍的情況也沒有向公眾公開信息。由于信息缺失，公眾無法進行監督。更糟糕的結果是，會使普通公眾對于警察武力使用產生錯誤的判斷：或者認為警察只在極端情況下才使用武力，或者猜測警察經常濫用武力。一旦某一警察武力使用事件成為社會熱點事件，前者會由震驚而迅速喪失對警察的信任，后者則以此為據，進一步強化對警察以偏概全的負面認知。因此，信息公開有利于公眾真正了解警察工作的現實狀況，警察在受到公眾更多監督的同時也會獲得更為普遍的認同與支持。

（六）創新警察投訴處理機制

公民如果認為警察武力使用不當，可以向公安機關內設的督察部門反映情況或者提出正式的行政復議，也可以到法院提起行政訴訟。如果警察武力使用不當可能構成犯罪的，檢察機關會立案偵查。這些都是公民保護自身權利，獲得法律救濟的途徑。但是，刑事訴訟的證據要求較高，警察因武力使用而獲罪只是極個別案例。訴訟是救濟的最終手段，對公民和公安機關而言都意味著更高的時間、人力、金錢成本。如果公民對于警察武力使用的不滿能在訴訟前得以化解，不僅節省了司法成本，也會有較好的社會效應。

長期以來，在各個國家，有關警察的投訴基本上都是由警察部門自己進行調查并作出相應的決定，在我國也是一樣。無論是一般的投訴還是正式的行政復議，都是由公安機關內設機構予以處理。這種處理機制的最大問題就是公民對警察部門是否能保持公正始終持有懷疑。因此，英、美等國家都先后探索建立由相對獨立的機構監督調查甚至是直接進行調查。例如，英國《2002年警察改革法》成立了獨立警察投訴委員會（The Independent Police Complaints Commission IPCC），隨著該委員會工作職責不斷擴大，《2017年警務與犯罪法案》將其改為警察行為獨立調查辦公室（The Independent Office of Police Conduct IOPC）。該委員會在投訴登記、調查過程、處理結果等整個環節具有監督權，并且有直接的調查權。又如，上文提到的紐約市民投訴審查委員會。這些組織機構的成員都必須是非警察機關任職人員。

檢察機關是我國專門的法律監督機關，對公安機關及警察的監督實際上僅局限于后者的刑事偵查行為，但是警察武力使用大量存在于刑事偵查和行政執法活動中。有學者呼吁檢察機關應當切實履行對行政權行使的監督，[32]許中緣、顏克云：《論檢察機關對行政執法的法律監督》，載《湖南社會科學》2015年第4 期。新一輪司法改革中檢察機關提起公益訴訟的嘗試就是其監督行政權的直接體現。對于警察武力使用這種涉及公民生命及健康權的特殊權力行使方式，檢察機關可以嘗試探索一種獨立的、專門的監督機制。該機制應當包含信息收集、監督審查以及直接調查等程序。信息收集指檢察機關要求公安機關定期提供警察武力使用相關信息，包括不同類型武力使用的數量與分布情況、武力使用對象的基本情況、使用武力的警察的基本信息以及公民提出投訴的情況等。檢察機關在審查信息的基礎上可以分析公安機關武力使用的現狀、發展變化等，并從中發現可能存在的問題。對于公安機關處理公民投訴的情況，檢察機關可以采取個案抽查監督的形式，全程監督公安機關處理流程。對于導致公民死亡、重傷以及警察開槍的公民投訴案件，檢察機關應直接進行調查，如果經調查認為警察行為不當應予以紀律處分的，可以向公安機關提出處理意見，如果認為警察行為可能構成犯罪的，則可以轉為刑事案件進行偵查。