淺析生豬養殖用地政策

何珊珊 ，洪 軍 ，黃萌萌 ，張志軒

（1.全國畜牧總站，北京 100125； 2.中國獸醫藥品監察所，北京 100081）

生豬穩產保供是關乎民生的大事。養殖用地是制約生豬生產發展的老大難問題。由于受多重因素疊加影響，2018年底開始全國生豬產能大幅下滑，生豬價格創歷史新高，豬肉穩產保供面臨較大壓力。2019年9月以來，國務院各有關部門集中出臺一系列利好政策，支持生豬生產加快恢復，特別是在生豬養殖用地方面，取得多個方面的突破。

1 我國生豬生產基本情況

正所謂“糧豬安天下”，我國是世界上最大的生豬生產國和豬肉消費國，生豬飼養量約占全球的一半。據國家統計局數據，2019年，我國豬肉產量占肉類總產量的比重為55%；人均豬肉占有量為30.4 kg，遠高于16.02 kg的世界平均水平。穩定生豬生產對于保障城市居民肉類消費，促進經濟社會平穩發展具有重要意義。

近年來，我國生豬生產轉型升級步伐加快，但也面臨一些問題的制約，比如生產方式依然落后，市場價格波動加劇，重大動物疫病風險依然存在等，從生豬產業發展環境看，生豬養殖用地難是基層反映較多的老大難問題。2019年以來，自然資源部會同農業農村部先后出臺《關于保障生豬養殖用地有關問題的通知》《關于設施農業用地管理有關問題的通知》，對于破解生豬養殖用地難題，在支持生豬生產發展中發揮了重要作用。

2 國家支持生豬生產發展的主要用地政策

好的政策能夠指明產業的發展方向，解決產業發展的瓶頸問題，促進產業又好又快地發展。新出臺的生豬養殖政策從養殖用地類型、用地規模、審批管理等方面規范行業發展，支持生豬生產的恢復。

2.1 生豬養殖用地屬性

《中華人民共和國畜牧法》規定，畜禽養殖用地按農用地管理。根據《土地利用現狀分類》標準，對標《土地法》中的三類地，設施農業用地屬于農用地，包括農業生產中直接用于作物種植和畜禽水產養殖的設施用地。自然資源部出臺的文件指出，生豬養殖用地屬于設施農業用地，按農用地管理，包括養殖生產及直接關聯的糞污處理、檢驗檢疫等設施用地，不包括屠宰和肉類加工場所用地等。

2.2 生豬養殖用地類型

一般耕地。生豬養殖用地可以使用一般耕地（非基本農田），作為養殖用途不需耕地占補平衡。養殖用途指養殖生產及直接關聯的糞污處理、檢驗檢疫、清洗消毒、病死畜禽無害化處理等。生豬養殖用地不再使用的，必須恢復原用途，即耕地用途。生豬養殖用地被非農建設占用的，應依法辦理建設用地審批手續，原地屬性為耕地的，應落實占補平衡。

基本農田。生豬養殖設施原則上不得使用永久基本農田，涉及少量永久基本農田確實難以避讓的，允許使用但必須補劃。對于將不符合要求的耕地或其他土地劃入永久基本農田的，經縣級自然資源主管部門會同農業農村主管部門核實后，允許發展生豬養殖，并結合永久基本農田核實整改工作，及時保質保量進行補劃。

林地。生豬養殖可以使用林地，但要根據林地的不同類型按要求使用。1）宜林地。生豬養殖使用林地保護利用規劃中宜林地的，可以由養殖企業（戶）與農村集體經濟組織、林地承包方或經營單位簽訂租賃合同，報縣級林業和草原主管部門備案，這部分宜林地按不改變林地用途使用，不占用林地定額。養殖企業（戶）從事養豬活動結束后，要及時恢復林業生產條件。2）宜林地以外的其他林地。生豬養殖確需使用除宜林地以外的其他林地，改變林地用途的，地方各級林業和草原主管部門應在依法依規的基礎上，進一步簡化使用林地審核手續，切實保障林地定額。為提高審批效率，省級林業和草原主管部門可以委托縣級林業和草原主管部門辦理生豬養殖使用林地手續。嚴禁在天然林地、生態公益林中的有林地上進行規?；i養殖。

荒地及其他用地。鼓勵利用四荒地（即荒山、荒溝、荒丘、荒灘）、農村集體建設用地和原有養殖設施用地，安排生豬養殖生產。

2.3 生豬養殖用地規模

生豬養殖需按養殖規模合理安排用地空間，生豬養殖用地規模由各?。ㄗ灾螀^、直轄市）自然資源主管部門會同農業農村主管部門根據生產規模和建設標準合理確定。

生豬養殖圈舍、場區內通道及綠化隔離帶等生產設施用地，根據養殖規模確定用地規模。附屬設施用地規模，取消1 hm2（15畝）上限規定，保障生豬養殖生產的廢棄物處理等設施用地需要。其中，看護房執行“大棚房”問題專項清理整治整改標準，養殖設施允許建設多層建筑。

2.4 生豬養殖用地審批管理

生豬養殖用地可由養殖場（戶）與鄉鎮政府、農村集體經濟組織通過協商并簽訂用地協議方式即可獲得用地。由農村集體經濟組織或經營者向鄉鎮政府備案，鄉鎮政府定期匯總情況后匯交至縣級自然資源主管部門。

生豬養殖用地作為設施農用地，按農用地管理，不需辦理建設用地審批手續。市、縣自然資源主管部門會同農業農村主管部門負責設施農業用地日常管理。涉及補劃永久基本農田的養殖用地，須經縣級自然資源主管部門同意后方可動工建設。

3 各地方在加大生豬養殖用地政策支持方面的創新

3.1 拓展用地類型

廣東、廣西、云南、江蘇、遼寧等?。ㄗ灾螀^）在政策文件中明確規定允許使用Ⅲ、Ⅳ級保護林地進行生豬養殖。多省鼓勵林地養殖并優先使用林地定額。

3.2 創新產業規劃

江蘇省把符合規劃、生態循環型豬場的發展用地需求，列入用于農村一二三產融合發展的新增建設用地計劃，鼓勵使用城鄉建設用地增減掛鉤節余指標來保障生豬產業發展用地。對新建規模豬場按每5萬頭產能安排0.2 hm2（3畝）建設用地指標。對改擴建的規模豬場，如需配套建設用地的，由縣（市、區）按規定安排建設用地指標。如涉及豬場配套建設用地需對土地利用總體規劃進行修改的，可使用地方預留的規劃建設用地指標。在現代農業產業園區中安排一般農用地，合理布局生豬養殖區域，配套建設生態循環型生豬養殖場，其中規模豬場配套建設納入省級現代農業產業園區認定標準。

3.3 設定基本農田用地規模

遼寧省對于占用基本農田規模做出詳細規定，用地規模為6.7 hm2（100畝）以內的，占用永久基本農田原則上不得超過0.67 hm2（10畝）；用地規模6.7 hm2（100畝）以上的，占用永久基本農田原則上不得超過項目用地總規模的25%，最多不超過3.35 hm2（50 畝）。

3.4 簡化審批手續

四川省規定在國家和省新冠肺炎應急響應期間，為保障全省生豬穩產保供工作，簡化使用林地行政許可辦理，委托部分生豬養殖重點縣試點辦理生豬養殖使用林地行政許可。

4 幾點建議

生豬養殖用地政策出臺后，生豬養殖場戶信心得到提振，但在政策實施過程中，基層依然反映找地難、用地貴等問題，為構建生豬養殖用地政策長效機制，提出以下幾點建議。

4.1 在法律層面明確生豬養殖用地是農用地

按照目前的法律法規規定，畜禽養殖用地按農用地管理，并沒有明確畜禽養殖用地就是農用地，概念模糊。因此在制定國土空間規劃時，未將畜禽養殖用地列入規劃，導致畜禽養殖找地難，無地可用的尷尬境地。建議在法律法規中明確畜禽養殖用地為農用地，并納入地方土地利用整體規劃。

4.2 把生豬養殖政策長期固定下來

近期出臺的一系列支持政策，有效地緩解了當前生豬養殖用地難的問題，但有些用地政策文件有效期僅為五年，為長期養殖帶來一些不確定因素，也造成部分生豬養殖場戶產生想養又不敢養的情緒，不利于完成生豬穩產保供的目標任務和生豬養殖產業的長期發展。建議把生豬養殖政策長期固定下來，并延伸到畜牧業其他畜種。

4.3 各地應根據生豬穩產保供目標任務，制定與其相適應的用地規劃

農業農村部給各省區市下達了2020-2021年生豬穩產保供任務目標，建議各地根據實際情況盡早制定與任務目標相適應的用地規劃，合理布局，切實解決生豬養殖找地難，無地可用的問題。

4.4 完善土地確權登記，提升融資能力

農村承包土地經營權抵押貸款，是指用土地的經營權（使用權）抵押給銀行，從銀行貸出一定比例的資金。土地的承包權（農戶的）和所有權（村集體）不變。土地的權屬是關鍵，建議進一步做好土地的確權登記工作，全面評估，推進農村承包土地經營權抵押貸款，提升小農戶融資能力。

4.5 減免或取消林地植被占用費

盡管生豬養殖可以使用林地，但根據林草管理部門規定，占用林地須繳納森林植被恢復費。各地林草主管部門在每平方米不低于3～10元的基礎上，結合本地實際情況，制定本地區的具體征收標準。此外，林地補償費、林木補償費、安置補助費等其他收費項目，加重生豬養殖場戶負擔。因此，建議在林地上開展生豬養殖活動，免收或減收林地植被占用費等各項費用，切實減輕生豬養殖場戶的負擔。

4.6 確保農地農用

有關部門應做好用地政策宣傳解讀工作，幫助協調用地問題。加強在事中事后對養殖用地進行監測和監管，防止土地改變養殖用途，確保農地農用。