關于治理理論研究綜述

孫瑜陽

（國防大學政治學院 上海 201602）

1 關于治理內涵的研究分析

1.1 西方學者關于治理概念的研究現狀

1989年世界銀行在討論非洲發展時，首次使用了“治理危機”一詞，此后“治理”這個概念便很快流行起來。以致于有學者認為，治理一詞是“一個可以指涉任何事物或毫無意義的‘時髦詞語’”。其原因在于，不同的行為主體都從自身的角度出發提出了關于“治理”的概念，這表明給治理下個統一的定義是非常困難的。其中代表性的觀點主要有：

（1）聯合國的觀點。聯合國曾在1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，對治理作過界定，比較具有代表性和權威性。即治理是公共或私人機構管理共同事務的諸多方式的總和，它是一種持續的過程，在這一過程中，不同利益者和沖突者的矛盾得以調和并能夠聯合起來共同行動。它也是一種制度安排，既包括各種正式制度和規則，也包括各種非正式的制度（這種制度安排必須獲得人們的同意或符合人們的利益）。

（2）格里斯托克的關于治理的五個維度的觀點。即：①治理是一套社會公共機構和行為者，這些公共機構和行為者可以是政府機關，也可以不是政府機關；②在為社會和經濟問題尋求解決方案時，治理具有界限和責任方面的模糊性；③各社會公共機構之間存在何種權力依賴關系需要治理給予明確；④治理意味著各治理行為主體最終將形成一個自主的網絡；⑤能否把事情辦好并不取決于政府的權力及其權威，關鍵在于政府能否動用新的工具和技術，這種新的工具和技術就是治理。

（3）治理的六種用法。羅伯特羅茨認為：由于統治條件的變化，原先的統治過程也將發生相應改變，這就意味著治理是一種新的管理社會的方式、一種新的統治過程，一種新的政府管理模式。并且認為，治理主要用于六個方面：①就國家層面講，國家應削減公共開支，以最小的成本獲取最大的效益。②作為公司而言，它指的是一種組織體制，這種組織體制能有效指導、控制和監督企業的運行。③就政府管理而言，它是一種新的公共管理運動，就是要把市場機制和私人管理手段引入政府管理行為中。④治理的目標是善治，即是強調指公共服務的效率、法治、責任精神。⑤就社會治理而言，即指政府與私人部門、與民間組織的合作與互動。⑥作為一種自組織網絡，即指一種社會協調網絡，這種網絡是建立在協調與自愿基礎之上。

（4）羅西瑙從治理與統治相區別的角度給治理作出如下界定。在其代表作《沒有政府的治理》和《世紀的治理》書中，羅西瑙指出，治理與統治有著重大區別，二者不是在同一語境下使用的概念。他認為，治理涉及社會的一切活動領域，是一系列管理機制，盡管沒有得到官方授權，但不影響其發揮作用。統治卻不同，統治是有國家強制力支持的活動。治理的主體未必是政府，其活動是受一種共同目標所支配，無須依靠國家的強制力量來保證目標的實現。同時，目標的設定也不依賴于國家正規的職責與機制，不必要迫使別人無條件服從。這就揭示出，治理比統治的內涵更豐富，即包含正式機制，也包含非正式機制。

1.2 國內學者關于治理概念的研究現狀

治理是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。

就作者而言，研究人員主要是社會科學研究院的莫紀宏、中共中央黨校的方濤、楊曼等人。其中俞可平是國內較早關注“治理”理論研究的學者之一，他認為，治理的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作。俞可平教授作為2014年學術研究的領軍者，在“推進國家治理體系和治理能力現代化”文章和《治理與善治》《中共的治理與適應：比較的視野》等書中系統闡釋治理與統治兩個概念的區別，突出治理包含的多元、協商、廣泛、效率等特點，從字面意義上看，“治理”與“統治”似乎差別不大，其實，它們之間區別重大。二者最本質的區別在于，統治依靠國家強力推行，其運作主體必是政府。治理則不同，治理運作的主體并非一定是政府機關。從運作機制上來看，治理比統治的內涵更豐富。統治的運行向度是自上而下的單向度，靠的是政府的政治權威，政府運用政治權威制定政策、實施政策、配置社會資源，通過指導、命令的方式來對社會事務進行管理；而治理更多強調建立在認同基礎上的合作，包括國家與私營部門的合作，其運行向度自上而下和自下而上的雙向運作。管理社會事務的主要手段是合作、協商。從主體來看，由于統治的權威來自政府，因此，統治的主體必定是政府。治理則不同，由于治理活動是基于一定的共同目標，因此，其主體未必就是政府，也就是說，治理的主體是多元的，國家及其私人機構都可以成為治理的主體。還可以是政府與私人部門、國家與社會、強制與自愿的合作。從管理范圍來看，統治的范圍是以領土為界的民族國家，如果超越了自己的領土，便被視為是對其它國家構成侵略，為國際法所不允。而治理則不同，由于治理強調合作、協商、伙伴關系，其主體的多元性決定了管理范圍的廣泛性，既可以是基于一定領土范圍的民族國家，也可以超越領土之外，范圍延展到國際領域。從運作依據來看，統治的主體及其權威來源都是政府，或者說是國家，因而其運作依據必定是國家的法律、法規和命令，以強制、控制命令為運作方式，無論人們認可與否，不影響其作用的發揮。治理則不同，由于治理是基于共同目標的運動，其運作要獲得大多數人的認可，否則，治理的作用就很難發揮。正如羅西堪所講“治理是被多數人或者被它所影響的那部分人接受的規則體系；然而，統治則不同，既使政府的政策遭到普遍反對，但不影響其效能的發揮……因此，沒有政府，治理照常能夠發揮效能，我們可以這樣設想，有這么一種規章機制：雖然沒有政府正式授予權力，但在其活動領域內，這種機制照常能夠發揮效能?！薄爸卫怼币幌蚴侵袊鴤鹘y文化中公共管理的追求目標，“治”代表了安定、和諧、有序的秩序，我國的“治理”更偏向于中國傳統意義上“治國安邦”的概念，或者說，“國家”才是“國家治理體系”這一概念的核心，治理是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理，其權力向度是多元的、相互的管理與治理雖非截然對立，但至少有如下顯著區別：一是主體不同。管理一般指一種垂直的縱向的管理，管理的主體只是單一的政府，盡管政府、各級組織都希望把管理橫向管到邊、縱向管到底，但實際上還是存在許多管理的空白和漏洞。而治理的主體還包括社會組織乃至個人。政府不再只是治理的主體，而且也是被治理的對象。政府的管理權來自于權力機關的授權。治理權當中的相當一部分由人民直接行使，這便是所謂的自治、共治。也就是在保持國家中央政府、各級地方政府治理的主體地位不變的前提下，同各個領域、各個行業的多元的社會治理主體的良性互動，共同構成一組多元的共治體系，體現出法治、德治、自治、共治構成的現代化的治理體系。管理的運作模式是單向的、強制的、剛性的，因而管理行為的合法性常受質疑，其有效性常難保證。治理的運作模式是復合的、合作的、包容的，治理行為的合理性受到更多重視，其有效性大大增加。何增科學者認為，中國的國家治理，跟一般講的治理有很大的區別，它避免單純講治理產生的去國家化、去政黨化、去政府化的傾向。綜上所述，我國全面深化改革總目標中提出的“治理”，是一個中國化的概念，是以中國特色社會主義理論體系為指導，在借鑒西方治理理論中的合理思想和吸收我國優秀化中的治理智慧的基礎上，根據中國特色社會主義國情和實際提出來的，是中國特色社會主義框架內的“治理”。雖然我國學者對治理的研究時間并不太長，但已經達到了一定的深度。

2 關于治理模式的研究現狀

關于治理模式。柴艷榮、李晗在其論文《變遷中國家治理模式的類型分析及其啟示》中著重分析了國家治理模式的四種類型，即市場式、參與式、彈性式、解制式，并提出中國的國家治理模式應在政府治理理念的重建、政府結構的優化以及政府運作方式和過程的創新方面做出努力；陳潭在其論文《“不差錢”“不高興”“不折騰”——“中國模式”的基本經驗及其省思》一文中，指出“中國模式”的基本經驗在于擺脫了過去“大躍進”和“文革”等國家運動式治理的模式，走向了“不折騰”的制度化治理模式；張慧君、景維民在《從經濟轉型到國家治理模式重構——轉型深化與完善市場經濟體制的新議題》一文中，認為中國的國家治理模式是典型的權威主義路徑（即由具備強大權威和能力的中央政府來主動推動市場化、社會化和國際化變革進程。有關國家治理模式的研宄成果還有：張慧君、景維民的《國家治理模式構建及應注意的若干問題》，謝岳、程竹汝合著的《法治與德治——現代國家的治理邏輯》（江西人民出版社），史云貴的《中國現代國家構建進程中的社會治理研究，一種基于公共理性的研究路徑》（上海人民出版社），羅許成的《全球化與當代中國馬克思主義國家理論的新發展：一種國家治理的視角》（浙江大學出版社），潘德斌、顏鵬飛等著的《中國模式：理想形態及改革路徑》（廣東人民出版社）等。以上文獻大多以“問題域”的形式對治理模式進行了探討，但缺乏實證性研究，對治理模式和中國模式沒有展開探討和辨析，這方面的研究還有很大空間。

3 關于治理理論研究的方法和現狀的簡要評價

3.1 國內研究現狀的簡要分析

好的方面：國內學者對馬克思社會治理思想的研究主要體現在馬克思社會治理思想的理論起源、主要內涵、主要內容、當代價值四個方面，從整體上、理論上對馬克思社會治理思想進行的研究已經形成系統完備、科學有效的馬克思社會治理思想，以指導中國特色社會主義社會治理，從而堅持中國特色社會主義道路，不斷向社會主義更高階段邁進和更高階段共產主義前進。存在的不足：現有的馬克思社會治理思想研究與中國實際和發展實踐的結合不夠深入，存在理論性強、實踐性弱的問題。其次，追求多元主體治理的同時，應該具體研究究竟哪一種主體承擔什么角色和職能的具體化分析不夠深入。

3.2 國外研究現狀評價

國外大多是馬克思社會治理思想的關聯性研究，集中在馬克思的市民社會、社會管理和馬克思恩格斯的國家學說等方面，研究相對分散，缺乏系統化、整體化的研究。對于治理的一些基本概念缺乏統一得認識。

主要采取的研究方法：（1）經典著作研究法。學者們大多注重從原著中分析，立足原理內容分析。（2）系統理論研究法，因為馬克思主義理論是一個龐大的系統，同時治理理論與國家理論緊密相連。（3）比較研究方法。尤其是中國學者，注重將西方話語體系的治理思想與本國實際比較分析，企圖構筑中國的治理話語體系。