基于新發展理念下的長沙市節約集約用地評價體系研究

劉雙艷?，陳巧鳳?，黃勁松?，陳小龍

摘 要 本文以長沙市為研究對象，緊緊圍繞土地全生命周期管理主線，運用特爾菲法和層次分析法等，從水平和工作措施兩方面研究，水平評價從全域、城鎮建設用地區、農村建設用地區進行區域全覆蓋設置指標，工作措施評價從國土空間規劃執行、土地利用管理、土地利用動態監測及土地執法3個方面進行設置，構建了長沙市五區節約集約用地評價體系。同時以雨花區為案例進行總體評價，結果表明雨花區節約集約用地水平較高，但仍存在提升空間。最后文章總結了長沙市節約集約用地考核辦法構建的意義及建議。

關鍵詞 新發展理念;節約集約用地;長沙市;評價體系;雨花區

中圖分類號：F323 文獻標識碼：A

Evaluation System of Economical and Intensive Utilization of Land in Changsha City Under the New Development Concept——a Case Study of Yuhua District

Liu Shuangyan ， Chen Qiaofeng ， Huang Jinsong ， Chen Xiaolong

（Changsha Jiayuan Land Plannding Consult Limited Liability Company， Changsha Hunan 410000）

Abstract： Taking Changsha City as the objects of study， Delphi method and analytic hierarchy process were used，? the main line of land life cycle management was focused on to construct an evaluation system for economical and intensive utilization of land in Changsha City from the two aspects of level and work measures. The level evaluation sets up a full coverage index from the whole region， urban construction area and rural construction area.The evaluation of work measures is set up from three aspects， including the implementation of land and space planning， land use management， land use dynamic monitoring and land law enforcement. At the same time， Yuhua district was used as a specific case for evaluation. Results show that the level of economical and intensive utilization of land in Yuhua district is relatively high， but there is still room for improvement. Finally， suggestions to improve land use and advise were put forward.

Keywords： new development concept;economical and intensive utilization of land; Changsha city; evaluation system; Yuhua district

構建“集約高效的生產空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態空間”是新時代高質量發展和美麗中國建設的內涵要求[1]。我國一直高度重視土地集約利用問題，尤其是改革開放以來，國家出臺了一系列節約集約用地的相關政策文件，國內外學者也開展了大量研究。然而實施效果不甚理想，城鎮利用品質低、生態環境破壞嚴重等問題依然凸出[2]。究其原因一是研究者將研究視角放在城市這一特定區域，對大區域（農村和城鎮）的研究較少;二是多從建設用地的投入水平、利用效率和利用強度進行評價，而忽略了耕地保護、生態安全、生活品質等方面的評價;三是評價體系一概而論，缺乏彈性空間，只注重定量方面的評價，而忽略了定性指標的評價;四是對節約集約用地的實際操作性研究與目標區域可行性研究較少[3]。因此，為適應新時代背景、新發展理念的要求，探索長沙市“四精五有”的城市發展新路徑，亟需結合區域情況，構建長沙市節約集約用地評價體系，為開展區域節約集約用地考核提供技術支撐，促進長沙市經濟社會高質量發展。

1 研究區域概況

1.1 區域概況

長沙市五區土地總面積1 199.94 km2。大部分區域位于長沙市中心城區，城鎮建設用地比重較高。在自然資源管理職能上與長沙市其他區縣市不同，部分職權歸長沙市級自然資源部門統一管理。

1.2 資料來源

文中涉及的相關數據來源于實地調研、相關部門收集以及文獻的查閱。其中，五區三調現狀數據源于國土資源第三次調查數據庫，規劃數據源于長沙市城市總體規劃等資料，人口和經濟數據源于長沙市統計年鑒，建筑數據源于長沙市不動產自然幢等資料。此外，本文還采取問卷調查和座談采訪的方式，聽取了長沙市相關部門的意見及建議。

2 節約集約用地評價的新認知

2.1 強調全域、全過程、全要素資源的節約集約用地評價

生態文明建設、底線管控思維要求應改變以往以建設用地節約集約利用評價為目標的工作理念，加強耕地和永久基本農田、重點生態功能區等特殊區域的研究，開展山水林田湖草全域、全要素資源的節約集約利用。鄉村振興戰略，要求優化農村土地利用格局，充分加強農村建設用地區節約集約用地情況的評價，推進農村高質量發展[4]。

2.2 體現城市品質、舒適宜居的節約集約用地評價

精明增長等理念賦予了節約集約用地新的時代特征。一方面，建設用地的節約集約利用被重新認知，應轉變一味的強調利用強度和效率的思路，轉向建設空間品質、空間結構的視角，融入強調城市品質、舒適宜居等方面的指標;另一方面規劃集約就是最大的節約，應將國土空間規劃中強調的建設用地總量、規模和邊界，逐步擴大到品質、形態和效率中，加強規劃與節約的銜接，提高城市舒適宜居水平[4]。

2.3 探索評價標準動態更新的節約集約用地評價

國土空間規劃提出了規劃留白的概念，要求預留一定空間作為留白區，以適應未來發展的需要。節約集約用地評價標準的確定亦是如此。目前，各個地方確定節約集約評價標準的方法差異大，可對比性差，國家層面沒有相應的標準體系，直接影響評估結果的實際應用[1]。節約集約用地評價標準的確定應建立動態更新機制，隨國土空間規劃以及相關文件的更新而更新。

3 節約集約用地評價體系研究

3.1 評價內容體系構建

基于新發展理念的要求，結合對節約集約用地評價的新認知，從水平評價和工作措施評價構建了長沙市五區節約集約用地評價內容體系，體現國土空間管理的全過程。

3.2 評價指標體系、標準及權重的制定

基于評價內容體系框架，按照系統性、現勢性、凸顯特色、可操作性的原則，結合五區行政事權，分別設置水平評價指標27項和工作措施評價指標19項。在此基礎上，根據已有國家、省、市標準和樣點現實值綜合設定評價標準，其中城鎮工業用地率等指標評價標準具有動態性，隨國土空間規劃的更新及時更新。采用特爾菲法和AHP層次分析法，邀請經驗豐富的30位專家及技術人員對指標進行打分賦值，利用Yaahp軟件進行計算，通過一致性檢驗后，得到各層評價指標最終的權重值。詳見表1和表2。

4 雨花區節約集約用地評價

4.1 水平評價分析

根據相關資料，測算出雨花區各水平評價指標的現實值，通過現實值和指標屬性，測算評價指標的初始值，初始值按照下列公式計算：

式中：

——第i項指標的標準化初始值;

——第i項指標的現實值;

——第i項指標的單項指標標準。

得到初始值后，根據指標屬性進行標準化處理。指標標準化值需在0到1之間，大于1的直接修正為1，小于0的直接修正為0。再根據評價指標權重，采用多因素綜合評價系數法，計算考核分值。

評價結果顯示，雨花區水平評價分值為79.80分，說明雨花區節約集約水平較好。從各項指標得分情況來看，城鎮人口與城鎮用地增長彈性系數、人均城鎮綠地與開敞空間用地面積、人均村莊建設用地等指標的實現率較低，有待進一步加強。詳見表1。

4.2工作措施考核分析

通過對雨花區土地利用日常管理的工作情況進行評價，雨花區工作措施評價分值為87分，這表明雨花區在土地的日常管理中呈現較好的狀態，但仍需在生態安全、農民安置等方面不斷加強 。詳見表2。

5 結論及建議

本文根據黨中央、國務院關于推進節約集約用地提出的一系列新政策和新要求，全面貫徹底線管控、新型城鎮化、鄉村振興等新戰略以及長沙“四精五有”的城市發展理念，圍繞土地全生命周期管理主線，構建了長沙市五區節約集約用地評價體系，并以雨花區為案例進行驗證，這為及時掌握區域節約集約用地情況、提高區域節約集約用地水平和建立資源節約型社會提供制度保障，對促進長沙市經濟社會高質量發展具有重要作用。建議后期節約集約用地評價體系隨著國土空間規劃的更新而不斷完善。

參考文獻/References

[1]胡業翠，鄭新奇.生態文明理念下的建設用地節約集約利用[J].中國土地，2019（6）：13-14.

[2]呂曉，牛善棟，黃賢金，等.基于內容分析法的中國節約集約用地政策演進分析[J].中國土地科學，2015，29（9）：11-18.

[3]黃新.湖南省土地節約集約利用研究[D].湖南大學，2009.

[4]孫平軍，呂飛，修春亮，等.新型城鎮化下中國城市土地節約集約利用的基本認知與評價[J].經濟地理，2015，35（8）：178-195.