奉賢區農村綜合幫扶可持續發展研究

■ 奉賢區政協農業和農村委課題組

農村綜合幫扶是實施鄉村振興戰略的重要內容，事關農村區域的發展、社會的穩定、農民生活質量的提升。2013年以來，奉賢區抓住農村綜合幫扶工作的重大戰略機遇，聚焦重點、敢為人先、創新機制、抓實項目，在區級層面搭建“百村”系列幫扶平臺，實現“抱團取暖”發展，為發展壯大村級集體經濟探索出一條具有上海特點、奉賢特色的綜合幫扶新路子，取得了較好的社會效益和經濟效益。但隨著宏觀經濟的變化和發展不平衡不充分的問題日益突出，村級集體經濟壯大和農民增收潛力不足，瓶頸已日漸凸顯。如何進一步做大做強“百村”系列平臺，激發經濟發展滯后村相對集中地區的內生動力，引導農村綜合幫扶工作可持續發展，實現農村綜合幫扶與鄉村振興戰略的有機銜接，是當前亟待解決的重要課題。

一、奉賢區農村綜合幫扶工作發展現狀與成效分析

為解決郊區農村經濟薄弱問題，從2007年起上海按每三年一輪，開展了城鄉黨組織結對幫扶工作。2013年在總結以往城鄉結對幫扶工作經驗基礎上，本市從統籌區域和城鄉發展的高度，作出了開展新一輪農村綜合幫扶工作的戰略部署。其中，上一輪農村綜合幫扶工作（2013－2017）任務已順利完成，目前已進入新一輪農村綜合幫扶工作階段（2018－2022）。

（一）奉賢區農村綜合幫扶工作發展現狀

按照本市上一輪農村綜合幫扶對薄弱村的認定標準（村集體經濟組織可支配收入低于人均400元），奉賢共有經濟薄弱村100個；按照本市本輪農村綜合幫扶對薄弱村的認定標準（村集體經濟組織可支配收入低于人均800元且經營性資產低于人均1萬元），全區共有經濟薄弱村94個。2013年以來，奉賢抓機遇，以敢為人先、敢于創新的精神，變“輸血式”幫扶為“造血式”幫扶，在區級層面打造“百村”系列幫扶平臺，將小而散的村級集體資金、資產聚合在一起(即將各類補貼資金、幫扶資金、配套資金結合在一起)，實現抱團發展，壯大了村級集體經濟，有效提升了生活困難群眾的獲得感，創造了農村綜合幫扶工作的“奉賢模式”。

根據區幫扶辦統計數據：在上一輪綜合幫扶中，奉賢區共籌得（獲得）市財政、市結對幫扶單位捐贈和區財政配套資金近9億元，發動全區100個經濟薄弱村各出資10萬元組建“上海百村實業有限公司”（以下簡稱“百村實業”）區級幫扶平臺，將各類幫扶資金全部統籌使用購置百村創業園一期、二期、三期等三個“造血”項目。截至2017年底，全區100個經濟薄弱村全部實現脫貧。而本輪綜合幫扶聚焦全區生活困難農戶、發展壯大村級集體經濟，豐富和拓展了綜合幫扶的內涵，共計可籌得各類幫扶資金約12億元，通過新一輪94個經濟薄弱村各出資10萬元組建“上海百村富民經濟發展有限公司”（以下簡稱“百村富民”）區級幫扶平臺，將各類幫扶資金全部統籌使用用于“造血”項目建設。目前，已成功購置國際制造服務（上海）科創中心物業。這也是本輪全市第一個“造血”項目落地。按規定項目收益的70%用于建立區級生活困難農戶幫扶專項資金，30%作為村級再發展資金，以提升生活困難農戶的生活質量和水平。

（二）奉賢區農村綜合幫扶工作的主要成效

1.有效增加村級經營性資產規模，發展壯大村級集體經濟

通過兩輪農村綜合幫扶政策扶持，上一輪100個經濟薄弱村每村賬面經營性資產增加870萬元（評估價預計1500萬元）；本輪94個經濟薄弱村每村賬面經營性資產增加約1300萬元。其中，兩輪均為經濟薄弱村的66個村，每村賬面經營性資產將增加約2200萬元。

2.拓寬村級收入渠道，促進農民增收

農村綜合幫扶工作有效提高了經濟薄弱村的分紅能力。2014－2019年，“百村實業”每個經濟薄弱村累計分紅415萬元，從2014年的30萬元增加至2019年的95萬元，年平均增幅達36.1%。2016年，全區完成了村級產權制度改革，農民對集體資產擁有了收益分配權。2016年，全區100個經濟薄弱村分紅總額4224萬元，每股平均單價3.75元，人均分紅139元；2019年分紅總額5146萬元，每股平均單價4.58元，人均分紅205元，人均分紅增幅達47.4%。

3.實施分類精準幫扶，提升生活困難農戶獲得感

按照本輪綜合幫扶規定，“百村富民”“造血”項目收益的70%成立區級生活困難農戶幫扶專項資金。幫扶對象實現全區全覆蓋。凡符合認定標準的生活困難農戶，可視情隨時通過認定程序，納入幫扶范圍。根據生活困難農戶的不同幫困需求，從“醫療健康幫扶”“教育資助幫扶”“突發事件幫扶”“物質救濟幫扶”等四個方面實施分類精準幫扶措施。2019年，全區共有10427戶生活困難農戶、19530人接受幫扶，幫扶資金達600余萬元，生活困難農戶的獲得感得到進一步提升。

二、奉賢區農村綜合幫扶可持續發展存在的問題及原因分析

總體來看，奉賢區農村綜合幫扶工作的社會效益和經濟效益良好。但隨著近年來經濟下行壓力持續加大，尤其是面對今年新冠疫情的沖擊，村級集體經濟發展后勁乏力和農民增收潛力不足的問題日漸凸顯，農村綜合幫扶可持續發展面臨不少問題亟待解決。

（一）薄弱村與非薄弱村發展不平衡的矛盾日益突出

如上所述，兩輪都是經濟薄弱村或有一輪納入的薄弱村可分別依托“百村實業”和“百村富民”幫扶平臺，累積增加一定的經營性資產，提升自我發展能力。按照上一輪薄弱村認定標準和本輪薄弱村認定標準，全區兩輪均未被認定為經濟薄弱村的48個村中，不乏徘徊在標準線之上的“邊緣村”，村與村之間接受幫扶的不平衡性導致發展機會的不公平性問題十分突出，基層呼聲和反響較大。

（二）鎮村參與的積極性尚未充分激發出來

盡管“造血”項目主要在區，但鎮村作為“百村實業”“百村富民”幫扶平臺的股東，仍然是責任主體。鎮村在享有百村公司分紅權益的同時，普遍忽視參與百村公司建設發展的義務，僅將區級平臺的發展看作區幫扶辦與托管國企的責任，缺少群策群力、共建共育平臺的積極性。究其原因，一是鎮村參與共建共育的渠道不明晰、不通暢，二是鎮村參與共建共育的激勵機制不健全，鎮村均等參股、均等獲取紅利的參與模式限制了其主動挖掘資源、參與平臺建設的積極性。

（三）綜合幫扶運營管理體制機制還有待進一步理順

“百村實業”收益主要來源于原物業持有國企的托底保障和全區各相關單位的稅收貢獻。目前看來雖收益穩健，但托底期過后真正進入市場競爭環境，將全面接受市場風險的檢驗。如何應對市場的波動，如何提升租金與稅金的收益，各股東單位的分紅是否具有生命力和可持續發展，是“百村實業”需要面對的重大挑戰?！鞍俅甯幻瘛蓖瑯尤绱?，如出現重大波動和不確定因素，對生活困難農戶的精準幫扶將帶來強烈的沖擊。作為全區村級集體經濟抱團發展的區級平臺，“百村實業”和“百村富民”經過兩輪10年的運營管理，預計到2022年底將有近20億元賬面價值和25萬平方米的優質物業資產。接下來如何實現從根本上解決“托管”“托底”的問題，還需要從運營機制上進一步探索研究。

此外，鎮級綜合幫扶管理體制也需要進一步理順，區級幫扶辦設置在區農業農村委，鎮級幫扶辦的設置則差別較大，如有的設置在黨群部門，有的設置在社會保障部門，有的設有專職工作人員，而大部分則兼職。

（四）優質“造血”項目遴選難度加大

當前，受新冠疫情因素和經濟下行壓力持續加大的影響，以及幫扶資金使用范圍的限制，奉賢在優質“造血”項目的遴選上面臨不小難度。能夠形成完整物業產權、有長期穩定收益和建設周期較短的“造血”項目并不多見，可投資渠道明顯變窄。由此對項目落地、收益增加及幫扶工作的可持續發展帶來不利影響。

三、促進奉賢區農村綜合幫扶可持續發展的對策建議

針對綜合幫扶可持續發展存在的問題和原因分析，奉賢要有“敢闖無人區”“捅破天花板”的勇氣和魄力，努力突破瓶頸問題，進一步創新體制機制，深耕“百村”系列幫扶平臺，發展壯大集體經濟、促進農民增收，推進農村綜合幫扶與鄉村振興戰略的有機銜接，實現綜合幫扶的可持續發展。

（一）捅破幫扶平臺“天花板”，共享發展紅利

1.適時全面梳理經濟相對薄弱村

根據本輪農村綜合幫扶工作開展情況，適時對全區175個行政村的村級集體經濟實力水平作全面、科學的評估。根據收入和支出等綜合情況，重新畫線，梳理出經濟發展相對薄弱村，在幫扶資源的享有、紅利的分配等方面給予更多支持和政策傾斜。

2.適時打破“百村實業”和“百村富民”平臺的原有框框

條件具備時，應突破股權架構，使全區175個行政村共享“百村”系列平臺發展紅利，逐步實現均衡化發展。

3.持續打響“百村”系列品牌

始終堅持將深化農村綜合幫扶工作作為實施鄉村振興戰略、增加農民收入的重要抓手，推動“百村實業”“百村富民”在原有的基礎上有較大幅度的發展，實施“百村+X”模式發展戰略，使奉賢區農村綜合幫扶工作繼續走在全市前列，為全國農村綜合幫扶工作、發展壯大集體經濟提供“奉賢樣本”。

（二）加大“改革開放”力度，激發鎮村參與積極性

1.“百村”平臺向全區鎮村平等開放，實現資源共享

鼓勵鎮村發揮主觀能動性，通過積極提供招商信息，參與“百村”共建共育共享的聯合發展平臺，建設村級集體經濟發展利益共同體；充分挖掘鎮村自身及其“朋友圈”資源潛能，提供低效農村集體經濟建設用地、空置廠房、美麗鄉村建設（農民集中居?。┱舸娴荣Y源，引入結對企業和單位共建總部經濟等模式，實現可持續發展。

2.改革“百村實業”分紅規則

引入梯度分紅模式，設立貢獻度評價機制，適度打破分紅資金的分配框框。根據實際情況適時對各經濟薄弱村及薄弱村所在鎮進行貢獻度排名，引導鎮村提高參與百村平臺建設積極性，將單純由幫扶部門“輸血”轉變為齊心協力“造血”。

3.納入街鎮目標管理績效考核體系

發揮區對鎮考核指揮棒作用，在對鎮級考核中增加參與支持“百村”系列幫扶平臺建設、推進綜合幫扶可持續發展的權重，可作為加分項。

（三）創新探索管理運營體制機制，提升綜合幫扶效能

1.加快推進“百村”系列幫扶平臺市場化運作及持續發展能力

自2013年以來，奉賢區基本形成以“百村實業”“百村富民”兩個平臺為主體，以全區176個村級集體經濟出資組建、國集聯動的“百村科技”公司，以及由70個三峽移民所在村出資、以三峽移民后扶資金為主要資金來源組建的“百村誼民公司”為補充的四個“百村”系列村級集體經濟聯合發展區級平臺。建議整合“百村”系列幫扶平臺，組建“上海百村（集團）經濟發展有限公司”（以下簡稱“百村集團”），并明確“區集體經濟聯合發展平臺”定位，列入區直屬集團化公司名單，進一步提升村級集體經濟組織聯合發展能級。選優配強“百村集團”經營管理團隊，按照現代企業制度規范運作，穩步推進公司做實做大做強。

2.積極探索多元化的投資模式

除了購置優質物業外，以區內104板塊工業用地、核心板塊的商業用房及功能類股權投資為主要投資標的，還可以定制廠房出租、參股“園中園”產業綜合體和總部經濟以及其他優質的公用、公益性投資項目等，選擇“百村+X”的合作開發模式，以此不斷增加村級集體經濟組織的經營性資產和經營性收入，發展壯大村級集體經濟、增加農民收入。

3.進一步理順鎮級綜合幫扶管理體制

區幫扶辦是最接近基層群眾的民生部門之一。建議以此次街鎮機構改革為契機，由區委、區政府聯合發文，統一明確鎮級幫扶辦機構設置、工作職責、工作力量配備等，進一步理順鎮級幫扶辦管理體制，做實鎮級幫扶辦，加強基層綜合幫扶管理服務力量。

（四）推進綜合幫扶與鄉村振興戰略有機銜接，不斷拓展綜合幫扶內涵

1.探索城鄉結對新模式

積極與幫扶結對單位交流溝通，引入新項目，實現新發展。借鑒青村吳房村引入結對單位國盛集團“長三角美麗鄉村產業振興發展基金”，探索國有資本參與鄉村振興的新路徑，在“三園一總部”、產業投資等方面引入工商資本，盤活農村低效資源，實現騰籠換鳥，助力一、二、三產業融合發展。

2.積極參與“三塊地”改革

農村“三塊地”（農用地、宅基地、集體建設用地）是農村寶貴的資源，但目前還沒有發揮出它們的最大效益，影響了村級集體經濟“造血”功能的發揮。農村綜合幫扶工作如何積極參與“三塊地”改革，意義重大而又深遠。目前來看，針對農村集體經濟建設用地、農民宅基地改革等方面有許多文章可做。我們要創新思路、擔當作為，為加快實施鄉村振興戰略、實現農村綜合幫扶可持續發展出實招、下實功、見實效。如在貫徹落實“推進農民相對集中居住”決策部署過程中，創新探索農民宅基地權益化改革工作，積極引導農民參與相對集中居住，為他們創造安全穩定增收來源，形成強村富民新渠道、新模式。

3.完善精準幫扶政策體系

一是將“精準到人”的標準從一般困難農戶聚焦至因病致貧的特別困難農戶。在村級幫困基金上給予更多支持和階梯性政策傾斜，如針對醫保外自負醫療費用超過農戶家庭收入的，給予自負部分50%的幫困基金扶持；針對醫保外自負醫療費用超過農戶家庭收入2倍的，給予自負部分70%的幫困基金扶持，使村級扶貧幫困基金發揮最大作用，真正惠及最需要幫助的困難農戶，提升農民的獲得感和滿意度。

二是為全區60周歲以上農村戶籍居保老人購買補充綜合醫療保險。應涵蓋意外身故、意外殘疾保險、重大疾病保險、住院護理補貼等，實現政策疊加，切實緩解奉賢老年農民因病、因殘致貧或返貧問題。

三是修訂完善《奉賢區生活困難農戶精準幫扶實施辦法》。在“醫療健康幫扶”“教育資助幫扶”“突發事件幫扶”“物質救濟幫扶”基礎上，增加“就業創業幫扶”政策規定，保障就業困難農戶直接受益。