人工智能與公共行政的科學化

王鋒

內容提要 因為受信息的模糊性、價值的不確定性及人的復雜性等因素的影響，人工智能被廣泛應用前的公共行政一直面臨科學性不強的尷尬，使得公共行政一直存在身份危機。人工智能所帶來的全樣本數據收集、對人的數據畫像、價值取向的數據化及公共事務的大數據分析有效克服了以前公共行政所面臨的缺陷，有效提升了公共行政的科學性。但公共行政自身的特點決定了這種科學性始終是有限度的，即使是智能化的公共行政也達不到如自然科學那樣的純粹行政科學。

關鍵詞 人工智能 公共行政 科學化 限度

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]0447—662X（2021）01—0027—07

因為科學性不強，公共行政一直面臨著人們的質疑，這使得公共行政不得不從其他學科中尋找學科認同。人工智能在行政管理中的廣泛應用，使公共行政獲得了一定的科學性。原來制約公共行政科學化的因素像模糊性、價值及人的不確定性等在人工智能環境下都得到了某種程度的解決，使公共行政的科學化前景得到前所未有的提升。人工智能能否徹底實現公共行政的科學化，從而使公共行政擺脫一直以來面臨的尷尬處境，是本文討論的核心問題。

一、科學性欠缺：公共行政面臨的尷尬

從誕生之日起，公共行政就處于持續的身份危機中。這種身份危機來自對作為一門學科的自我認同。公共行政屬于政治還是管理？是人文科學還是社會科學？雖然從事行政管理研究的學者們有一種尋求學科獨立身份的沖動，雖然公共行政與政治保持一種親緣關系，但公共行政又有意識地與管理學保持一定距離。這種獨立意向使得公共行政在人文與社會科學之間徘徊，不斷尋求自己的學科身份?！皬臍v史上看，公共行政學的政治科學根基傾向于把它向社會科學拉近。然而，通過強調由詮釋和文學方法獲取知識的好處，將公共行政領域導向人文學科的壓力與日俱增?！边_布利克的說法還需要考慮公共行政面臨自然科學的壓力，即由于自然科學的量化要求，公共行政不得不向自然科學看齊。羅森布魯姆采取折中的辦法來調和公共行政的身份危機，試圖在政治、管理和法律之間為公共行政尋找一種身份認同，但這并沒有從根本上解決問題。公共行政不斷從其他學科領域尋找自己的學科認同反映了一個事實，即公共行政自身的科學性不強。

什么是公共行政的科學化？從科學的本義來看，科學包含三層意蘊，既指作為知識體系的科學，又指作為學科體系的科學，同時還意味著作為意識形態的科學。作為意識形態的科學是科學精神的極端化，是把學科體系意義上的科學精神加以神化，從根本上來看，還是受實證主義的影響。但無論是作為意識形態的科學，還是作為學科體系的科學，抑或是作為知識體系的科學，其根本在于對科學精神的堅守。即在對知識體系的追求過程中，尋求其規律性。而現代意義的科學，深深打上了實證主義的烙印，即普遍認為只有能夠通過實驗加以證實的，才是科學的，社會科學由此走上了所謂的“科學化”道路。

公共行政也是如此。作為從政治學中獨立出來的一門科學，公共行政在尋求自身獨立性的時候，把實證主義看作判斷科學化的主要標準，也就是說，能不能通過經驗或實驗進行證實成為判斷公共行政科學化與否的主要標準。我們在這里討論的不是公共行政作為一門學科在整體上如何建構起系統化的知識體系，而主要是從行政管理過程主要面對的問題來思考。如果從管理過程來思考，那么，行政決策就是行政管理的具體展開，這樣，行政管理就轉換為作為決策的行政管理在不同場景下如何才能進行有效決策。就此而言，由于行政管理的主要對象是人，而一旦涉及到人就必然涉及到價值。對行政管理來說，無論是人還是價值，在管理過程中就意味著如何獲得確定性。這也就是說，如果按照科學標準要求公共行政，那么，這也就意味著人與價值甚至行政管理本身要通過實證主義獲得經驗上的可驗證性。這樣，無論是人還是價值，就行政管理所期望的科學性而言，就呈現為如何獲得充足的信息，只有在充分信息的基礎上，才能獲得確定性，才能達成公共行政所期望的科學性。因而，信息的完整性、人及價值就成為我們思考行政管理是否能夠科學化以及在何種程度上達到科學化的主要議題。

在西蒙與達爾的論爭中，針對西蒙的實證主義，達爾指出公共行政必須解決三個問題，即價值、行政管理中的人以及社會文化環境，才能創立行政科學。就我們的論題而言，公共行政一直面臨價值的糾纏，公共行政必須回答價值問題。在達爾看來，公共行政無法擺脫價值的糾纏，行政管理學者的任務就是如何把價值問題從學理上進行清晰的闡明。這也就是說，如果公共行政能很好地解決價值問題，其作為一門科學的地位就不會受到持續質疑。但是，價值能否如自然科學那樣可以量化？西蒙認為價值無法量化。他認為，“公共機構所要實現的價值，一般無法具體表達出來?！庇捎趦r值無法量化，也就意味著價值無法對行政管理實踐產生影響。既然價值無法量化，西蒙就在事實上把價值排除在行政管理之外。作為決策的行政管理就意味著在不同方案之間進行抉擇。這首先取決于通過量化的手段表示出各備選方案的“資產負債表”，然后選擇那些收益最大化的方案。這樣，行政管理就建立在科學的基礎上，這種科學完全是按照自然科學的標準確立起來的。通過這樣的努力，西蒙終于建立起他心目中的行政科學。

從西蒙所確立的公共行政的科學標準出發，科學化的行政管理就是理性化的行政管理。而要做到完全理性，就意味著要對各種方案的可能結果進行分析，甚至在某種程度上要對各種可能結果的相關信息做到事無巨細。對公共行政來說，這種完全理性在事實上不可能實現。行政管理者要采取行動，做出完全正確的決策，從理論上來說，當然是能夠收集到與行動相關的所有信息，即能夠達到完全理性。但事實上由于主客觀條件的限制，行政管理無法掌握到所有信息，行政管理者的決策是在不充分信息下做出的。這種信息的不充分使公共行政始終面臨著不確定性的困擾。

在傳統行政管理方式中，公共行政一直面臨著不確定性的困擾。從管理的角度來看，這種不確定性首先來自管理對象信息的不對稱。當然，我們有很多方法來盡可能收集管理對象的詳細信息，比如通過問卷調查、訪談等方式來彌補這種不確定性，這樣管理者能夠盡可能掌握完整的信息，進而能夠在此基礎上勾畫出其完整圖景。但問題在于，樣本調查無法覆蓋所有群體，而且，隨著調查樣本的增加產生的后果是大大增加管理成本。傳統行政管理方式的不確定性還在于保存信息非常困難。傳統行政管理方式通過紙質檔案來保存信息。但是，我們知道，這種保存方式具有局限性，不僅保存數量有限，而且在保存過程中很容易丟失信息。由于行政管理是從當下去影響未來，且當我們從當下去思考的時候，不能不涉及過去，而對歷史的呈現總是在檔案中獲得的，但傳統的紙質檔案所保存的只是不完整的信息。盡管我們可以從統計學的意義上使調查樣本能夠反映出事物的整體景象并發現其中的規律，但是，由于這兩個因素的限制，不確定性是傳統行政管理一直不得不面對的現實。這也就意味著傳統行政管理模式的科學性因為這一前設性條件而受到影響。

這意味著西蒙所設想的理性只能是一種有限理性。西蒙曾說過，“即使在這些條件下，實現真實行為的理性也是不可思議的?！庇捎谥R的限制、信息的不完整性以及社會本身的開放性，行政管理始終面臨完全信息與有限信息之問的矛盾。盡管從社會治理的角度來看，行政管理者掌握的信息越完整，他所采取的行動才越精確。但由于上述原因，我們看到，完全理性是不可能實現的。所以，行政管理并不等到掌握所有信息才開始采取行動。西蒙講，經濟人追求最優，而管理人追求的卻是滿意?！肮芾砣酥豢紤]少數幾個最攸關也最關鍵的情境要素，其實在這方面，所有人都是這樣?！芾碚咴谧龀鼍駬裰?，不需要考察所有可能的行動方案，也不需要預先確定所有的備選方案確實就是這樣?！币蚨?，從科學所要求的可量化來看，這種有限理性使得行政管理的科學化始終受到限制。

其實，對行政管理來說，無論是模糊性還是精確性，無論是完全理性還是有限理性，根本問題在于公共行政必須回答人的問題。作為管理的公共行政雖然也要研究財務、人力資源等問題，也回避不了對管理流程及管理工藝的回答，但行政管理不同于其他學科就在于它必須回答公共領域中人的行為問題。達爾認為，“公共行政的大多數問題是圍繞著人來考慮的，因此，公共行政研究本質上是對處在具體環境中表現出某種行為，以及預計或預測會表現出某種行為的人的研究?！惫残姓^別于其他學科的核心就在于它關心的是由政府機構中完成服務的人的行為。無論是作為管理的行政，還是作為決策的行政，都把公共行政看作是一個技術性問題，要么專注于對管理流程的改進與完善，要么以效用最大化為終極標準，而在事實上醉心于管理方法與工具，從而把人排除在管理之外，即使有人的話，這種人也是工具意義上的人，只不過是整個管理流程中的一個部件或工具而已。而在整個管理系統中對人的各種規訓也實際上不過是服從于這種理性的需要。

把人從公共行政中排除出去異常簡單，但排除人并不等于公共行政中就沒有了人，也不等于就實現了行政管理的科學化?！叭绻幸婚T公共行政科學，我們必須理解公共行政領域中的人的行為?！薄拔磥淼墓残姓茖W受到特別關心的原因在于廣闊的服務領域是由政府管理的;在我們深入研究這一廣闊領域中多種多樣的動機和行為并使得它們能夠被預測之前，是不會有一門公共行政科學的?！钡?，行政科學不同于其他社會科學的地方在于，它在很大程度上必須回答“應該做什么”的問題。正因為如此，沃爾多明確說過，“和任何‘社會科學一樣，行政學研究主要關注的是，人的特征在于思考和評價，……思考意味著創造力和自由意志。評價意味著道德和對與錯的觀念?！闭驗槿绱?，與自然科學相比，沃爾多寧愿相信行政科學不是真正的科學，它也達不到真正的科學。其原因在于，如果回到真實世界中，我們會看到，無論是行政管理者還是作為管理對象的人，都是現實的人，他們有著各種動機與愿望，而人的行為與動機之問并不是完全對應的，正是人的行為的復雜性與不確定性，使得我們量化并科學預測人的行為變得異常困難。所以在達爾看來，行政科學的發展，本身意味著人的科學在公共服務領域中的發展。僅僅依靠不斷的重申和自我辯護，并不意味著公共行政就已經成為科學。這也就是說，公共行政必須在公共領域服務化的背景下來考察人的行為，只有如此，才意味著行政科學的真正建立。

由于沒有清晰的學科定位，公共行政一直沒有自己明確的學科邊界，這使得它經常冒犯別人的領地，與其他學科相竄擾。這就使得公共行政研究經常陷入對時尚的追逐中?！肮残姓W的基調或技術基調，常常因追逐時尚而自降身份。對作為技藝的技術的強調更是火上加油，使時尚追逐變本加厲，朝秦暮楚，無有定所。最近的‘全面質量管理和‘重塑政府的時尚就是例子。公共行政實踐的歷史就充滿了這類潮流和時尚，既在大范圍內，又在每天的地方管理中?！庇捎跊]有自己明確的身份定位，沒有自己明確的學科邊界，這使得公共行政不得不大量使用其他學科的研究方法。而不斷使用其他學科的研究方法，又進一步加劇了公共行政自身的身份危機。

對行政管理來說，有效管理的基礎是管理對象的清晰化，而這又來源于對管理對象信息的掌握程度。但是，在傳統行政管理模式下，社會治理也好，行政管理也好，它們都面臨一個共同的難題，即模糊化的障礙。雖然傳統行政管理模式下也發展出了一些統計方法來試圖使管理對象清晰化，但是無論是調查統計還是抽樣等都要投入大量的人力與物力，成本高，效率低，因而并不能有效提高社會的清晰性，使行政管理在總體上呈現出模糊化的狀態，這也使行政管理本身的科學化不能不受到影響。

二、科學性增強：人工智能提升公共行政的科學化

如前所述，在傳統治理模式下，行政管理科學化所面臨的主要障礙是社會本身的模糊化。而對行政管理來說，實現有效管理的前提是社會本身的清晰性，這種清晰性來源于管理必須共享的信息與數據。在農業社會，人們對數據的記錄及傳播主要依靠的是口耳相傳，局限于較小的地域共同體內。后來雖然有了文字檔案等數據記錄方式，部分解決了數據共享及傳播的問題，但是以檔案方式記錄下來的數據不能保持數據共享的同步性，而且無論其傳播距離還是共享范圍仍然面臨著地域空間的限制。也就是說即使數據可以記錄下來，但無論是共享的范圍還是傳播的距離都受到很大的空間限制。與農業社會相比，隨著技術的發展，工業社會的數據記錄及傳播有了很大的進步，特別是報紙、廣播、電視等傳統媒體的發展，為數據記錄及傳播帶來了前所未有的變化。數據記錄的數量和內容大大豐富，數據傳播的時效性和空間拓展都得到了很大提高。但是，無論是農業社會還是工業社會，在數據收集方面都存在不足，無法收集到完整的數據，使得管理對象呈現出模糊化的總體圖景。數據傳播始終受到地域空間的限制，因而也制約了行政管理的科學性。

無論是社會治理還是政府管理，其前提是對管理對象信息的收集。由于技術以及空間距離等原因的限制，傳統社會的行政管理無法也不可能收集到管理對象的所有信息。在這種情況下，人們只能退而求其次，收集少量的數據來解決信息匱乏的窘境。這也就產生了社會科學研究中非常重要的方法——樣本分析法。統計學的原理告訴我們，樣本分析的精確性并不隨著樣本數量的增加而增加，相反，它與采樣的隨機性之間存在密切的正相關關系。這就是說，在受到技術限制的情況下，為了盡可能獲取數據并保證數據的精確性，樣本分析必須具備兩個條件：其一，樣本必須隨機獲得，而且隨機性越強，越能保證所獲數據的精確性;其二，不能帶有偏見。一旦采樣過程存在偏見，分析結果就相去甚遠。無論是問卷調查，還是訪談，都是一種抽樣調查，都存在采樣分析的固有缺陷。在數據處理能力受限的時代，這是人們為了確保數據精確性所做的不得已的選擇。在大數據技術以及人工智能技術應用日益廣泛的時候，我們完全可以放棄樣本分析，選擇全樣本收集數據。這取決于我們有足夠強的大數據處理和存儲能力，取決于我們能夠使用低廉的數據收集和分析技術。在過去，這些問題中的任何一個都需要付出很高的代價?，F在，由于大數據處理技術以及人工智能的普及，這些問題已經不成為制約性條件。全樣本收集取代抽樣調查，有效解決了社會科學研究的固有缺陷，即數據來源的不充分，也為有效管理奠定基礎。

公共行政必須關注人的問題，必須回答在行政管理中服務的人的行為問題，即尋找行政管理中人的行為規律。問題在于長期以來對人的行為的規律性恰恰是很難掌握的，這其中的一個主要原因在于人不僅充滿著各種動機與欲望，而且人的行為與動機在很大程度上會呈現出不一致性，更重要的問題在于，一方面，對人的行為記錄比較欠缺，另一方面，即使能夠記錄，也是粗線條的，由于無法記錄細節，這就為人們否認甚至逃避某些行為提供了可能，也為我們探索人的行為規律增加了難度。

未來信息社會將建立在網絡互聯、智能設備普及以及整個社會智能化程度日益提高的基礎上，這意味著智能機器對人的了解比人對人自身的了解更準確，甚至在某種程度上機器比人更了解人本身。正如尼葛洛龐帝所指出的，“當傳媒掌握了我的地址、婚姻狀況、年齡、收入、駕駛的汽車品牌、購物習慣、飲酒嗜好和納稅狀況時，它也就掌握了‘我”。換句話說，隨著社會中類似監控攝像頭、記錄儀等越來越多的智能化設備的普及，它們時刻不停地記錄著社會中所發生的一切，包括個人的一舉一動，甚至把觸角伸向私人生活中更私密的角落。有人認為，以這種方式所記錄的信息是碎片化的。從現象層面來看，這些信息是孤立的、碎片化的，但如果把這些碎片化信息整合起來，進行挖掘、處理，就能得到一個人的完整生活軌跡，這就是人工智能領域所說的數據畫像。在這個意義上，數字化生存就成為我們的第二肉身?！皺C器已經能夠事無巨細地記錄我們的日常生活甚至身體發膚的情況，讓我們開始相信人類可以像機器設備一樣優化升級。智能手環和智能手機的應用程序內置了計步器和皮膚電反應測試器，不僅能進行定位，還能監測每一次呼吸心跳，甚至還可以顯示我們腦波的模式?！薄叭藗儙缀趺孔鲆患露紩粩祿涗?，事事有跡可循，一切數據皆存儲于云端，無論經過多久也不會消失，任何蛛絲馬跡通過數據都可以得到分析和整合?！边@意味著通過數據來記錄的社會是一個越來越清晰的社會，一個越來越透明的社會。在這種情況下，我們通過所記錄的數據就可以非常方便地來分析人的行為規律，包括行政管理過程中人的規律。而當我們通過這種方式獲得數據、掌握規律，那么對公共行政中人的科學化是值得期待的。

在傳統治理模式下，由于缺乏相應的技術手段，價值顯得難以捉摸，進而使得人們對探索價值的規律性變得望而卻步。人工智能技術的普及，使這種情況得到根本改變，人們在一定程度上可以尋找價值的內在規律?！熬W絡社會在帶給人類極大便利的同時，也會悄無聲息地知曉和記錄每個人的一言一行和一舉一動，導致大量個人信息主動或被動地留存在計算機和網絡之中。利用這些信息可以對某個人進行完整的‘數據畫像，對其生理、生活、經濟和社會等方面的特征進行分析、描述和預測”。眾多人的數據積累，就成為海量的數據，就是數據的海洋，就可以利用大數據技術分析其中的價值取向。

不僅如此，對行政管理來說，在傳統治理模式下，由于更多依賴人工采集數據，其向社會提供公共服務的領域像公共交通、公共衛生等領域同樣存在數據不足?！霸趥鹘y的社會治理過程中，這一功能是由純人工方式來完成的;在智慧治理過程中，采用智能感知與人工采集相結合的方式完成這一任務。純人工方式完成數據采集與處理任務有兩大缺點：工作量浩大且頻度低、效率低、不規范;難以全面覆蓋社會治理的各個層面和角落，不能滿足多元治理的要求。采用智能感知與人工采集相結合的方式不但可以全面解決這兩個方面的問題，即實現信息獲取的多元化和社情感知的泛在化，隨時隨地感知社會運行狀況，充分了解社情民意，還可以對多源信息進行智能化采集與處理，按照現場實際情況調整采集頻度”。并且可以通過平臺實時對數據進行分析，從而可以動態掌握公共交通、公共衛生等方面的真實情況，把握其發展趨勢，采取切實行動，從而提高行政管理的有效性。

總之，無論是從人的行為、價值還是從行政管理所能獲得的數據量來看，人工智能無疑可以大大促進其科學化，即行政科學所要求的可量化的數據及數據量，從而為尋找行政管理的科學性和規律性奠定比以往更為堅實的經驗基礎，大大提升了公共行政的科學化。

三、純科學想象：公共行政科學化的限度

西蒙在回應達爾的詰難時曾指出自己所追求的是純粹的行政科學，而達爾所向往的是應用的行政科學。那么，公共行政是否能達到西蒙所追求的純粹的行政科學？或者說，行政科學是否可能？人工智能技術的普及與廣泛應用，帶給我們的全樣本收集數據，對人的行為無時不在的記錄，讓我們看到了公共行政科學化的前景。但這是否意味著公共行政像自然科學那樣，可以實現純粹的科學化？我們的答案是否定的。即使人工智能滲透到行政管理的各個環節，其所帶來的行政管理科學化始終是有限的，這既有人工智能在公共行政應用場景問題，也有行政管理自身的問題。

沃爾多曾說過，“但若說行政學研究的主題典型地或主要地具有和‘真正的科學一樣的性質，那么，這或許就不是真的?！迸c自然科學相比，行政科學更為關注應當如何的問題。更為主要的是，行政管理主要涉及到人，而人有道德善惡，能夠自由意志并且具有反思能力。在沃爾多看來，由于人的因素，“一些行政事務是可以自然科學的方式來處理的。它們大多數都是這樣來處理的，也應該這樣來處理?！钡?，不可否認的是，行政管理中充斥著價值問題，而價值問題通常不能以科學或者量化的方式來處理?！叭绻谌祟愂聞疹I域中獲得了機械的因果關系，那么就不需要任何人告訴政府要做什么;政府的任務將是預定的、確定的和不可變更的。只是因為人類事務領域存在著自由意志，才有必要或有可能‘說政府應該做什么或應該何時做出回應”。人工智能能否使道德價值等因素量化、可測量化，固然有部分研究者正進行這方面的嘗試，但問題在于，人之所以有道德、價值，根本在于人能夠進行自由選擇。如果公共行政中的一切都變成了一種機械式的因果關系，這固然獲得了人們所期望的科學化，但這是否就是人們所期望的公共行政？

人們之所以對人工智能抱有希望，尤其是其帶給社會科學的科學化前景，主要原因在于人工智能應用后所產生的海量數據，這種海量數據成為大數據分析的前提。而且在一般意義上，人工智能由于技術上的優勢，正在不知不覺地收集著各方面的數據。以前“政府想要采集一個人的人臉或者其他生物特征，大部分情況下都需要獲得對方的同意和配合，更為重要的是，這些數據的提取是一次性的、離散的，但如今已經大為不同，政府可以大規模地、持續地在公共場合獲得一個人的照片，而且不需要經過當事人的同意，甚至在當事人不知情的情況下就能獲得數據?！钡?，我們非常清楚，人工智能要在全樣本意義上實現公共行政的科學化，還有一個非常重要的限制性條件，即這些數據必須是真實的。在這個問題上，人工智能有時就顯得差強人意。面對欺騙性數據、圖片，人工智能在識別方面變得低能，這就影響了人工智能采集數據的真實性。比如，深度神經網絡在識別無意義圖像過程中常常把它們識別為具體的、有意義的圖像。而“問題并不在于神經網絡錯誤識別目標本身，而是它錯誤識別圖像的方式十分怪異，明顯不符合人類的直覺。這些神經網絡以人類從未有過的犯錯方式，將無意義靜態或抽象的形狀錯誤識別為物品。這使得我們難以準確預測神經網絡可能發生故障的具體情況?！庇腥送茰y，這可能源于深度神經網絡本身的原因?！半m然深度神經網絡在宏觀層面是高度非線性的，但它們實際上卻使用了線性方法來解析微觀層面的數據?！闭怯捎谶@一原因，我們看到，即使人工智能可以廣泛應用于行政管理過程中，即使這種技術的廣泛應用可以帶來前所未有的全社會全樣本數據的收集及處理，但在數據的真實性保證方面還無法做到不出問題。