跨國移民的興起與東盟國家的應對

陳禮豪 張振江

摘要：在全球范圍內日益興起的跨國移民現象既帶來了許多新問題，也為世界政治的發展注入了新的動力。東盟國家在海外也有著規模龐大的僑民群體，各國對此采取了不同的應對措施。那么，東盟各國應對跨國移民的措施分別具有哪些特點呢？本文結合現有研究和雷納·鮑伯克歸納的跨國移民現象應對路徑后發現，東盟各國應對跨國移民現象的措施分別屬于承認雙重國籍、雙軌并行、建立“族裔”制度和堅持單一國籍這4類路徑。本文在4類路徑中分別選取柬埔寨、菲律賓、印度尼西亞和馬來西亞4國作為案例，并通過回溯和比較4國應對跨國移民措施的生成與演變后認為，效忠和權利是東盟國家應對跨國移民時的核心考量。本文據此指出，未來的相關研究可循著探討東盟各國形成不同應對路徑的影響因素、剖析具有移民輸出國和接收國雙重屬性的東盟國家之應對措施，以及研究東盟國家如何從區域和雙邊合作層面應對不斷興起的區域內跨國移民這3個方向進行拓展。

關鍵詞：跨國移民;東盟國家;僑民;雙重國籍;“族裔身份”

[中圖分類號] D523.8 ? ? ? ? ? ?[文獻標識碼] ?A ? ? ? ? ? ? ? ?[文章編號] 1003-2479（2021）03-17-14

引 ? 言

“僑民”（diaspora）① 一詞最早用于形容流離于世界各地的猶太人。隨著跨國移民現象的普遍化，越來越多學者對“僑民”進行擴展解釋，將之代指所有與祖籍國（home country）維持密切聯系的移民。從傳統的國家要素——領土、人口和主權的角度看，在全球范圍內日益興起的跨國移民既帶來了許多新問題，也為世界政治的發展注入了新的動力：一方面，僑民群體對維持與祖籍國的聯系以及在祖籍國獲得更多權利的訴求日益增長;另一方面，各國政府也日益重視僑民群體在人力資源、投資和稅收等各個發展領域所具有的豐富潛能。東盟國家在海外有著規模龐大的僑民群體，據國際勞工組織（International Labor Organization， ILO）2015年統計顯示，東盟十國境外國民存量高達1883萬余人，約占總人口的3%②。那么，針對規模日趨龐大的僑民群體，東盟國家在國籍、公民權和出入境等相關方面采取了哪些應對措施？各國的應對措施分別具有哪些特點呢？

為了回答上述問題，現有研究大多聚焦于某一東盟國家，進行了大量的描述性研究。這有利于我們認識和把握不同東盟國家如何因應全球僑民的興起，改革國籍、公民權和出入境等方面的相關規定，創設并完善具有本國特色的僑民群體制度③。在現有研究的基礎上，本文擬引入雷納·鮑伯克（Rainer Baubock）歸納的跨國移民應對路徑（approach）和多案例比較的方法，進一步豐富對上述問題的理解。鮑伯克是出生于奧地利的歐洲政治學家，常年致力于跨國移民及各國應對措施的理論化和學術概念的操作化。他在相關研究領域著作等身，有著極高的學術影響力④。本文首先結合現有研究和跨國移民應對路徑的類型對東盟國家進行歸類，并按照代表性和可比性原則，在不同類別中選取比較案例。其次，在路徑特征的統攝下，分析柬埔寨、菲律賓、印度尼西亞和馬來西亞應對跨國移民興起的具體措施。最后在結語部分借助4個案例的相互比較，構建東盟國家應對跨國移民的宏觀圖景，并思考拓展相關研究的潛在方向。

一、跨國移民應對路徑與案例選取

相較于現有研究對單一案例的描述，本文引入了鮑伯克歸納的跨國移民應對路徑，這將有助于從系統和宏觀的角度把握東盟國家應對跨國移民的措施。由于鮑伯克歸納有關“承認雙重國籍、建立‘居民權制度、建立‘族裔身份制度”的三分法未能完全涵蓋東盟國家豐富的現實，本文在鮑伯克的基礎上進一步補充，形成“承認雙重國籍、中間狀態/雙軌并行、建立‘族裔身份制度、堅持單一國籍”這4種路徑，并從中分別選取柬埔寨、菲律賓、印度尼西亞和馬來西亞作為研究案例。

（一）鮑伯克的跨國移民應對路徑

鮑伯克認為，跨國移民潮興起于工業革命時期，當前跨國移民與過往移民潮相比的獨特之處在于，其催生了政治共同體成員邊界的變化和重疊。鮑伯克具體指出，跨國移民在完成所在國（country of residence）的歸化程序（naturalization）之前，既是祖籍國（country of origin）的公民、享有外交保護等權利，同時又是所在國屬地管轄的對象①，這導致了作為有疆域限制的司法管轄區的國家與作為代際政治團體成員身份的公民權在狀態（status）上的不匹配②。鮑伯克從世界各地應對這種不匹配現象的措施中歸納出3種路徑：其一是承認雙重國籍的存在，包括對雙重國籍政策的默許和積極推動;其二是建立“居民權”（denizenship）或稱“半公民身份”（quasi-citizenship）制度，即由移民接收國為境內長期居住的外籍人士創設的包括家庭團聚、地方選舉投票權和社會福利等權利在內的特殊法律身份;最后是建立“族裔身份”（ethizenship）或稱“海外半公民身份”（externalquasi

-citizenship）制度，即由移民輸出國基于族裔血統為海外僑民群體創設的特殊法律身份（詳見下表1）③。

結合現有東盟國家應對跨國移民的研究可知，鮑伯克的分類只能涵蓋少數東盟國家應對跨國移民的措施。例如，目前僅有柬埔寨明確承認僑民群體的雙重國籍。其他東盟國家有的如菲律賓，已逐步形成“族裔身份”制度和承認雙重國籍雙軌并行的局面;有的如印度尼西亞和越南，選擇重點發展“族裔身份”制度;還有的如新加坡、馬來西亞、泰國、緬甸、老撾和文萊，繼續拒斥承認雙重國籍，且對發展“族裔身份”制度的態度也較為保守（詳見下表2）。

本文依據東盟國家的實際情況，對鮑伯克的分類做下列兩個方面的補充：一方面， 本文在第一、三路徑之間增加新類別，以描述已建立“族裔身份” 制度并朝著承認雙重國籍過渡， 或二者雙軌并行的情形。另一方面， 不管是承認雙重國籍還是建立 “族裔身份” 制度， 都只是對既有單一國籍政策的自由主義式改革。鮑伯克已指出，海灣國家在境內移民數量激增的背景下，反而進一步固化政治共同體成員的邊界①， 表明國家可能采取保守主義式的應對措施。如前所述， 東盟國家中也存在這種繼續堅持乃至強化單一國籍的現象，因此有必要將堅持單一國籍歸納為一種新類別（詳見下表3）。

（二）案例選取說明

本文按照典型性和可比性的原則，從上述4類東盟國家中分別選取案例，回溯其應對跨國移民路徑的生成與演變，并進行案例間的受控比較。由于在承認雙重國籍與處于雙重國籍和“族裔身份”制度之間的類別中都只有單一案例，所以，本文先確定柬埔寨和菲律賓作為案例，繼而基于受控比較的技術思路，以柬埔寨和菲律賓兩國為對照，通過排除法選出剩下兩個案例。首先，從移民輸出國/接收國的分野上看，柬埔寨和菲律賓在習慣上均被看作是輸出國，新加坡和泰國則兼具輸出國和接收國的特點，因此不選擇新加坡和泰國作為案例;其次，從基本社會制度看，由于老撾和越南是社會主義國家，因此也不選作案例;最后，從僑民群體規模和應對跨國移民的實際舉措看，柬埔寨和菲律賓兩國都有可供比較的實例，緬甸和文萊在這方面則稍微欠缺?；谶@3個方面的考慮，本文最終選擇了柬埔寨、菲律賓、印度尼西亞和馬來西亞作為案例。

二、柬埔寨：明確承認雙重國籍的孤例

柬埔寨是目前所有東盟國家中唯一明確承認僑民群體雙重國籍的。柬埔寨在二戰后經歷了長期動亂，大量民眾流散海外。20世紀90年代，柬埔寨國內政局重回穩定后，歸國僑民群體長期充當國內重建的中堅力量，新政府最高領導層中就有不少持外國國籍的歸國僑民群體。因此，盡管國內不同政治勢力對是否承認僑民群體的雙重國籍存有爭議，但柬埔寨依舊確立了承認雙重國籍的基本方針。曾經批判雙重國籍政策的人民黨在執掌政權后改變了以往的態度，不僅沒有推翻既定方針，還在此后主導了配套措施的完善。

（一）基于現實確立的雙重國籍政策

二戰后初期，柬埔寨人民經過艱苦卓絕的斗爭推翻了法國殖民統治，實現了民族獨立和解放。但獨立后不久，柬埔寨旋即被卷入全球和地區性的慘烈政治斗爭中，國內社會長期動蕩不安。在此背景下，大批柬埔寨人離鄉背井在海外尋求安定的生活，在世界各地形成龐大的僑民社群。已在海外安身立命的柬埔寨僑民群體依舊心系故國人民，組織跨國游說網絡積極推動柬埔寨朝著和平、穩定與繁榮的方向發展，并于1993年成功促成柬埔寨君主立憲制新政府的成立。自此，柬埔寨逐漸過渡到穩定發展的新時期。國內政局重回穩定吸引了大量僑民群體歸國生活，但由于國內剛剛經歷了長年的動亂，戶籍檔案和出生證明等資料早已殘缺，新政府迫切需要一套新的敘事體系，解決包括歸國僑民群體在內全體柬埔寨人民的法律身份問題①。為此，柬埔寨在20世紀90年代通過制定新憲法、新移民法和新國籍法等系列法律逐步構建了以“高棉性”（Khmerness）為象征的公民身份敘述。所謂“高棉性”，是一種糅合傳統意義上的血統主義（jus sanguinis）和屬地主義（jus soli）原則，并結合語言、宗教和文化等諸要素的泛族裔認同敘事。柬埔寨圍繞“高棉性”公民身份敘事制定全新的法律身份體系，為承認僑民群體的雙重國籍奠定了法理基礎。

1996年7月21日，新政府頒布一項關于柬埔寨國籍身份證（Khmer Nationality Identity Card）的次級法令。該法令規定，主管官員可向5類人士發放國籍身份證，其中，任何可以證明自己曾經持有柬埔寨國籍的人士也在身份證的發放之列②。這一具有高度靈活性的規定在解決國內檔案資料殘缺所導致的法律身份困境之余，也間接地承認了柬埔寨僑民群體的雙重身份。同年8月20日，新政府通過首部國籍法，并于10月9日頒布實施。該法律與僑民群體國籍問題相關的規定主要包括：1.獲得柬埔寨國籍的途徑包含“由出生獲取”（by birth）、“由婚姻獲取”（by marriage）和“由歸化獲取”（by naturalization） 3大類;2.任何持有柬埔寨國籍的人士都是柬埔寨公民，柬埔寨公民在沒有雙邊協定的情況下不得被剝奪國籍、流放或引渡到外國;3.居住在國外的柬埔寨公民受到國家的外交保護且不會自動喪失其柬埔寨國籍;4.柬埔寨公民不會因與外國公民結婚而喪失其柬埔寨國籍;5.任何具有柬埔寨國籍且年滿18歲的人如已獲得另一國國籍，可自愿請求放棄柬埔寨國籍，請求放棄國籍的程序和條件由一項次級法令另行規定③。1996年國籍法的頒行正式從國家法律的角度為柬埔寨僑民群體持有雙重國籍提供了依據。

（二）雙重國籍政策在爭論中不斷完善

盡管新憲法、新移民法、新國籍法及其他相關法令已經確保僑民群體持有雙重國籍的正當性，奠定了新政府承認雙重國籍的基本方針，但圍繞僑民群體國籍問題的爭論和博弈卻遠未塵埃落定。早在1996年國籍法的制定過程中，時任第二首相洪森所代表的政治勢力就曾多次表達對雙重國籍政策的不滿。洪森曾公開將新政府中持有法國國籍的官員稱為“走狗”，其率領的國會第二大黨——柬埔寨人民黨也曾屢屢質疑僑民群體對國家的忠誠，并主張擔任領導職位的高級政府官員不得持有外國國籍。不過，在當時以歸國僑民群體為主體的國會第一大黨——奉辛比克黨的大力護航下，承認雙重國籍的1996年國籍法仍順利頒行。兩黨在僑民群體雙重國籍問題上的分歧為這一政策的變動埋下了伏筆。兩黨在1997年新選舉法的制定過程中，繼續圍繞持有外國國籍柬埔寨公民的選舉和被選舉權進行激烈博弈④。1997年7月，人民黨控制國內政局，時任第一首相拉那烈親王為首的大批奉辛比克黨要員流亡海外⑤。此后，人民黨成為柬埔寨國會第一大黨并一直保持執政地位。執掌政權后，人民黨批判雙重國籍的態度有所緩和，轉而以更實用主義的眼光將雙重國籍政策看作吸引僑民群體歸國參與重建的工具。

由于人民黨在執政后轉變了對雙重國籍的既有認識，新政府的雙重國籍政策得以延續和進一步發展。首先在2002年，柬埔寨與美國達成一項雙邊遣送協定，承認那些在美國犯罪并被遣返的僑民群體的柬埔寨國籍。這部分群體大多是在國內動蕩時期出逃的難民，在此之前，柬埔寨政府拒絕承認他們的公民身份。其次在2013年，柬埔寨政府通過第288號次級法令，對1996年國籍法中提及的放棄柬埔寨國籍的條件和程序做出具體規定①。再次在2018年6月，柬埔寨對1996年國籍法進行修訂。與原法相比，新法清晰界定了“柬埔寨國籍”的內涵，指出其是一種柬埔寨王國法律與政治的聯系，柬埔寨國籍的持有者是柬埔寨公民，可依法申領身份證和護照。新法同樣規定，居住在國外的柬埔寨公民受到國家的外交保護且不會自動喪失其柬埔寨國籍②?？梢娫谌嗣顸h上臺后，柬埔寨承認雙重國籍的政策得到了鞏固和完善，圍繞僑民群體的政治博弈并沒有從根本上改變柬埔寨新政府對待僑民群體的基本方針。隨著國內重建的推進，柬埔寨雙重國籍政策的配套措施正朝著更高的制度化水平發展。

三、菲律賓：“族裔身份”制度與雙重國籍雙軌并行

菲律賓有著東盟國家中規模最大的海外僑民社群，每年對外輸出的家政工人（domestic worker）數以十萬計，早已成為其“國際名片”和經濟全球化的一個縮影。但在建國后相當長的一段時間里，菲律賓將僑民群體視為“民族的叛徒”，對其采取批判和拒斥的態度。直到20世紀70年代，菲律賓調整針對僑民群體的政策，同時探索建立“族裔身份”管理制度和承認雙重國籍兩種路徑。進入21世紀后，菲律賓在承認僑民群體雙重國籍的問題上取得重大突破，逐步形成“族裔身份”制度與承認雙重國籍雙軌并行的局面。

（一）僑民政策的轉變與 “族裔身份” 制度的建立

如前所述，菲律賓的僑民群體曾被長期視為“民族的叛徒”。菲律賓學者阿圭勒二世（Filomeo V. Aguilar Jr.）指出，菲律賓國內對向外移民的集體記憶形成于20世紀初。當時仍處于美國殖民統治之下的菲律賓人民被大量征募前往夏威夷充當種植園工人，這些前往美國的移民勞工即被認為是“不愛國”的。菲律賓國內批判和拒斥僑民群體的態度于1936年頒布的《第63號聯邦法案》（Commonwealth Act 63）中即得到充分體現。該法規定，入籍他國的菲律賓公民將自動喪失其菲律賓公民權以確保菲律賓公民對本國唯一的政治效忠③。隨著菲律賓僑民群體在境外的艱苦謀生并積累了一定的財富，僑匯對菲律賓國內經濟的發展也變得日益重要。因此，在20世紀70年代，一種新的敘事在菲律賓國內興起，僑匯被解讀為愛國的表現，僑民群體也被重塑為推動國家經濟發展的英雄，公正地對待僑民群體、回報其奉獻的呼聲不斷高漲。在此背景下，菲律賓于1973年開展“歸僑項目”（Balikbayan Program），探索建立“族裔身份”管理制度④。另一方面，一批有關承認菲律賓僑民群體雙重國籍的法案和決議也于1980年被提交至國會，但均無疾而終⑤。此外，在1987年新憲法的第四條第三款中，明確將公民的“雙重效忠”（dual allegiance）視作對國家利益的損害⑥。正因在承認僑民群體雙重國籍的問題上面臨較多障礙，菲律賓在21世紀之前一直以發展“族裔身份”管理制度為重點，逐步拓展僑民群體在國內的權利。

自1973年創設“歸僑項目”以來，菲律賓的“族裔身份”管理制度建設成果頗豐。首先，菲律賓在1974年頒布的《勞工法》中提出國家要充分保護在海外的菲律賓勞工，并為其提供社會、經濟和法律等方面的服務①。其次，1987年，菲律賓將有關僑民群體在海外進行缺席投票（absentee voting）的法案提交至國會討論②。及至1989年11月，菲律賓通過頒布《第6768號法案》（R.A. 6768-An Act Instituting A Balikbayan Program）規范“歸僑項目”。該法規定，歸僑可在菲律賓享有豁免交通稅、免簽逗留一年和高于一般游客的免稅購物額度等權利③。1995年，菲律賓通過《第8042號法案》（R.A. 8042-Migrant Workers and Overseas Filipinos Act of 1995），提升保護和支持在外勞工及其家屬的力度。該法案除了繼續強調為在外勞工提供社會、經濟和法律等方面的服務，還承諾保障海外菲律賓人參與國家民主決策的權利，以及在與海外就業相關的部門中的代表權④。2002年，《第9174號法案》（R.A. 9174-An Act Amending Republic Act No. 6768）對《第6768號法案》進行了修訂。修訂后的法案除了繼續保障歸僑享有上述權利，還增加了為歸僑提供創業就業培訓的內容以便其重新融入菲律賓社會，進一步豐富和完善了“歸僑項目”的內容⑤。再次，2003年2月，菲律賓國會在經過整整4屆會期的討論后，正式決定賦予海外公民缺席投票權⑥。缺席投票制度的確立標志著菲律賓的“族裔身份”管理制度建設在覆蓋社會、經濟和法律領域后向政治領域拓展。

（二）承認雙重國籍與 “族裔身份” 制度雙軌并行

盡管菲律賓選擇優先發展“族裔身份”管理制度，但承認雙重國籍依舊是其調整僑民群體政治的另一重要政策選項。如前所述，菲律賓現行憲法認為公民的“雙重效忠”將損害國家利益，任何有關承認雙重國籍的政策提案都必須受到這一憲法條文的約束和檢視。因此，在推動承認雙重國籍政策前，菲律賓法律界首先要厘清“雙重效忠”與雙重國籍的關系才能避免有關提案違背憲法精神。在1999年默卡多訴曼薩諾案（Mercado v. Manzano）中，菲律賓最高法院裁定，“雙重效忠”指某人基于主觀意愿、以某種積極的行為同時向兩個或兩個以上國家表達忠誠的情形，而雙重國籍則是非自愿的⑦。通過將“雙重效忠”與雙重國籍相剝離，菲律賓解決了承認僑民群體雙重國籍最主要的法律障礙。隨后于2001年7月，有關承認雙重國籍的議案正式被納入菲律賓國會的立法議程⑧。2003年8月19日，菲律賓終于通過關于保留和重新獲取菲律賓國籍的《第9225號法案》（R.A. 9224-An Act Making the Citizenship of Philippine Citizens Who Acquire Foreign Citizenship Permanent）。自該法生效后，入籍他國的公民將繼續保留其菲律賓國籍。但菲律賓公民在外國擔任公職和在外國軍隊服役期間，無國內選舉權和被選舉權且不能擔任公職，直至其卸任外國公職和退出外軍為止。該法生效前入籍他國的“天生菲律賓人”（natural-born Filipinos），也可通過對菲律賓進行非排他性（nonexclusive）的宣誓效忠重獲國籍①。

在《第36號聯邦法案》實施整整近70年后，《第9225號法案》終于改變了有關菲律賓人加入外國國籍后自動喪失本國國籍的規定。值得注意的是，該法案條文中刻意避免出現“雙重國籍”的表述，且其在出臺后接連受到法律挑戰，仍被指有違憲法精神②。與此同時，依據該法重獲國籍的人士，只有在放棄其外國國籍的前提下，才可完全享有包括擔任菲律賓公職在內的政治權利③。換言之，菲律賓承認僑民群體雙重國籍的政策，不僅未獲得社會廣泛認同，而且是附帶限制性條件的。盡管在實際操作上，入籍他國的僑民群體可以依法保留或重新獲取菲律賓國籍，但僑民群體同時持有本國及外國國籍的這一事實尚未得到法律文本和官方文件的完全認可。正因如此，“族裔身份”管理制度在菲律賓依舊有存在的價值和發展的空間。如今，已喪失且未宣誓重獲國籍的菲律賓原公民仍可借助“歸僑項目”在菲律賓國內享有部分社會和經濟權利，并可獲得政府提供的相應服務④。至于政治權利方面，菲律賓于2013年頒布《第10590號法案》（R.A. 10590-An Act Providing for a System of Overseas Absentee Voting by Qualified Citizens of the Philippines Abroad， Appropriating Funds Therefore and for Other Purposes）完善海外公民缺席投票制度。該新法將加入外國國籍后保留或重新獲得菲律賓國籍的人士也納入缺席投票權的適用范圍，并進一步拓寬符合資格的僑民群體參與國內政治的途徑，同時要求有關機構為僑民參政提供便利⑤?？梢?，菲律賓的“族裔身份”制度與承認雙重國籍政策互為補充，已形成雙軌并行的局面。